左希迎：承诺难题与美国亚太联盟转型

作者：左希迎  来源：《当代亚太》，2015年第3期，第4-28页

内容提要：自重返亚太战略出台以来，美国一直努力推动其亚太联盟的转型，其战略是给予盟友更大的战略自主性，推动后者承担更多的责任，以减轻自身的战略负担。在此基础上，美国坚定地增加对盟友的承诺，给予其战略再保证，以威慑对手。然而，在国家实力相对下降的前提下，美国可能没有能力全部兑现其盟友骤然增长的战略承诺要求，文章将这一困境称为美国亚太联盟体系中的承诺难题。这一难题会导致盟友自主性上升，使得美国陷入承诺陷阱，其主要表现是美国承诺边界将会拓展、承诺与战略成本出现螺旋上升和外交政策存在虚张声势三个方面。为了解决承诺难题，美国在现实政策中采取了美日同盟的再平衡、亚太联盟网络化和制度化三种措施，然而这些措施仍然存在一些隐患。

关键词：亚太再平衡联盟转型承诺难题美日同盟

作者简介：左希迎，中国人民大学国际关系学院讲师

当前，学界有关美国是否正在衰落及其战略选择的争论再次凸显。事实上，美国是否衰落的争论在历史上曾反复出现，即使在美国即将赢得冷战胜利的时刻，对这一话题的讨论也仍未停止。塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）曾经指出，衰落主义提供了三个观点：其一，与其他市场经济国家相比，美国在经济领域正在衰落；其二，经济权力是国家力量的核心要素；其三，美国经济的相对衰落主要是因为其军事开支过多造成的。亨廷顿所指出的第三个观点与保罗·肯尼迪（Paul Kennedy）的观点不谋而合，即帝国过度扩张使其无法继续维持对海外的战略承诺。扩张与收缩、兴盛与衰落是历史的普遍规律，帝国对一些核心地区的战略承诺始终处于变动中。历史惊人得相似，美国如今也面临着这一困境。九一一事件以来，美国深陷中亚和西亚的泥潭，耗费了大量的资源，呈现出明显的过度扩张态势，这迫使其进行战略调整。美国将有限的战略资源聚焦于亚太地区，在全球层面维持了一种战略收缩的态势，这对未来亚太秩序带来了深远的影响。

在西太平洋地区，中国正在快速崛起，日本和美国的实力则在相对下降。亚太秩序面临着变革的契机，美国主导的联盟体系则首当其冲。随着外部压力的增加，美国的盟国亟需更多的安全保护，要求调整亚太联盟体系的呼声逐渐上升。那么，未来美国是否有能力兑现其对盟友的承诺？美国解决战略难题的措施是什么？对这些问题的回答有助于我们理解美国如何管理其亚太联盟体系。因此，有必要系统考察美国亚太联盟转型的过程和措施，理解其解决亚太联盟体系中战略难题的逻辑。本文认为，美国的战略是推动其盟友承担更多的责任，以减轻自身的战略负担。在此基础上，坚定地增加对盟友的承诺，给予其战略再保证。然而，在相对衰落的前提下，美国可能没有能力兑现其盟友骤然增长的战略承诺。对于这一悖论，本文将其称之为美国亚太联盟体系中的承诺难题（commitment problem）。

一、美国亚太联盟转型

二战后，美国在亚太地区构建了一个以双边军事联盟为基础的轴辐体系，这成为该地区安全秩序的支柱。学术界的主流观点认为，这一联盟体系是亚太地区秩序稳定的重要因素。及时调整与盟友间的关系，使之维持一种动态的平衡，这是美国在亚太地区一以贯之的战略。对美国而言，亚太战略的底线是杜绝相关国家通过武力改变现状，进而威胁到其地区主导权。作为维持现状国家，在朝核问题、钓鱼岛问题、台湾问题和南海问题等议题上，改变现状并不符合美国的利益，因而极力避免这一事态出现。面对复杂的议题，美国需要针对具体的议题调整其亚太联盟体系。

（一）联盟体系转型的要求

以2008年金融危机为分界点，亚太地区秩序发生了显著的变化。亚太秩序的主要行为体——中国、美国与美国的盟友——的实力升降显著，各国心态也出现了一些微妙的变化。实力对比的转换和心态的波动，使得亚太地区的局势逐渐复杂化。总体来说，促使美国推动其亚太联盟转型的因素表现为以下几个方面。

首先，中日、中美之间力量对比与中国外交风格的变化。21世纪以来中国地位的上升成为影响中美日三边关系和亚太秩序的关键因素。在经济上，根据世界银行的数据，2004年中日美三国的国内生产总值（GDP）分别为4.99万亿美元、5.04万亿美元和14.42万亿美元，而到了2013年，三国的国内生产总值则变为9.24万亿美元、4.19万亿美元和16.7万亿美元。同时，中国的军费开支大幅超越日本，并且缩小了与美国的差距。随着三国实力对比态势的急剧变化，中国的外交行为也发生了相应的调整，这一调整往往被海外战略分析家称为强势（assertive）。事实上，这种变化包含了更多内涵，很难简单用强势来概括。第一，中国的外交理念发生转变，领导人更加奋发有为，更加注重顶层设计和战略规划。第二，使用国家力量来维护国家利益的意愿增加。中国在钓鱼岛问题和南海问题上使用国家力量更加自信，捍卫国家利益的意愿更加坚定，不再畏首畏尾。第三，更加强调规则的制定权。中国政府通过一系列重大举措加强自身在国际规则中的话语权，例如，设立东海防空识别区、筹建亚洲基础设施投资银行、设立丝路基金、在南海问题上提出双轨思路等，以至于奥巴马在2015年国情咨文中对中国谋求在亚太地区制定规则深表忧虑。第四，更加注重国际法的作用。例如，面对菲律宾向联合国国际海洋法法庭递交南海主权仲裁请求，中国政府发布立场文件，以回应菲律宾的主张。

其次，亚太再平衡战略的要求。奥巴马上台后着手调整美国的大战略。在亚太地区，奥巴马政府提出了一系列战略主张，不管是重返，还是转向，抑或再平衡，都体现出美国在这一地区面临的战略困境。其首要表现就是战略资源减少，这意味着美国必须最大限度地利用好有限的战略资源，抗衡强势崛起的中国。当前，囿于国内战略资源的供应不足，美国必须仰仗盟友的支援方能制衡中国。奥巴马屡次声称美国要有战略耐心，要坚持战略克制；同时不得不承认并非每个问题都需要借助于军事手段。为此，美国积极鼓励盟友承担责任，为其排忧解难。这要求美国在制度上理顺与盟友之间的关系，推动亚太联盟体系的全面转型。希拉里·克林顿（Hillary Clinton）曾经在《外交政策》杂志上撰文论述美国的外交战略，她指出，“我们与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的条约盟友是我们向亚太战略转向的支点”。事实上，美国国会控制军费开支的举措与奥巴马政府全球收缩、亚太增兵的战略在目的上是一致的，都是阿富汗战争和伊拉克战争后美国进行的战略纠偏行为。尽管美国并没有绝对衰落，但其面临的问题是严峻的，亚太联盟转型已经不可避免。

最后，盟友亟需美国支持。美国与其亚太盟友之间的实力对比悬殊，这些盟友需要美国的安全保护。在中国快速崛起的背景下，对安全保护的需求显得尤为迫切。其一，中国与美国盟友之间的实力对比趋于失衡，引起了这些国家的战略焦虑。以日本为例，其国内政治精英难以适应中日两国实力对比态势的快速逆转及其带来的巨大压力，在美国推行亚太再平衡战略的契机下，日本急于利用美日同盟制衡中国，避免战略被动。其二，这些国家担心中国打破现状，挑战国际秩序。对于中国是否有意彻底颠覆当前的亚太秩序，美国的盟友充满了疑虑和恐惧。由于这些国家在美国的庇护之下是既得利益者，因此亚太秩序的剧烈变动并不符合它们的利益。这些国家疑虑的最佳例证，就是媒体和学术界在一战爆发100周年之际将彼时与当前世界局势进行对比。在2014年达沃斯论坛上，日本首相安倍晋三也将中日之间的紧张关系与一战前的英德关系加以类比，借此攻击中国的战略意图在于颠覆目前的亚太秩序。其三，美国的盟友在领土争端问题上难以单独抗衡中国。近年来，中日、中菲在海洋问题上纷争不断，成为亚太地区安全议题中的焦点。回顾这些海洋争端不难发现，随着中国战略资源投入的增加和外交风格的转变，这些国家迫切希望获得美国的战略承诺，在与中国产生冲突时，希望美国能够为其撑腰。

（二）亚太联盟转型的内容

冷战结束后，美国一直在试图调整其亚太联盟体系，以适应新形势的要求。其后十余年内，尽管中国经济发展速度很快，但是与美日相比差距仍然悬殊。这一局势在2008年金融危机前后发生逆转，中国的实力快速超越日本并接近美国，这迫使美国加速调整其与日本、韩国、菲律宾与澳大利亚等盟友之间的关系。

首先，美日同盟的转型。美日同盟的转型在21世纪进入了一个快车道。对于美国来说，其目的相对简单，即通过加强美日安全合作鼓励日本承担更多责任，分担自身在亚太地区的战略负担。日本的动机则相对复杂，主要有三个方面：第一，加强与美国的安全合作有助于日本实现国家正常化的战略目标。第二，能够更好地应对地区安全议题。在中日钓鱼岛争端中，随着中国捍卫国家利益决心的增强，日本越来越需要美国的战略承诺。为此，日本政府欢迎美国的再平衡战略，并通过提升对同盟关系的承诺来支持再平衡战略的实施。第三，日本对美国的战略承诺心存疑虑。随着中国军事力量的上升，日本国内对未来美国能否威慑中国在领土问题上的强势行为和来自朝鲜核武器的威胁，以及美国承诺防卫日本是否可靠仍然存在一些疑虑。所以，日本进行两手准备，谋求提高自身应对地区安全的能力。这也就不难理解为何奥巴马政府屡次重申对日本的战略承诺，以消除日本的疑虑。

美日同盟转型的内容主要包含两个方面：其一，日本在地区事务和全球事务中发挥作用的空间增大。美国近年来鼓励日本扮演越来越重要的角色。在国内政治上，日本政府积极推动修改和平宪法，解禁集体自卫权，使自身在应对周边安全问题上拥有使用军事力量的更大空间。2014年推出的防务白皮书明确阐述了日本将重新解释宪法，解禁集体防卫权。其后，安倍解散国会并在重新选举中获胜，他重申将继续修改和平宪法。其二，美日同盟的制度化程度加深。在安全防卫方面，美日推动双方合作的制度化。在2013年10月举行的美日安全磋商委员会（“2+2”）会议上，两国自1997年以来首次更新《美日防卫合作指针》，力求维持一个强有力的联盟，推动日本分担更多的责任。2015年4月27日，美日两国外长、防长“2+2”磋商会议上正式修改《美日防卫合作指针》，扩大了日本自卫队对美国军事行动的支援范围，准许日本自卫队在全球范围内支援美军。在具体的议题上，两国决定则在提升弹道导弹防御能力、网络安全、空间安全和情报侦察等一系列领域进行合作。

其次，美国强化与菲律宾的安全合作。美菲关系与美日关系大不相同，根本差异在于菲律宾自身实力羸弱，必须依靠美国的安全保护。2009年以后，中菲两国在南海问题上对抗日趋激烈，局势迅速恶化。为了推进亚太再平衡战略，美国加强了与菲律宾的军事合作。这两个因素也成为再次激活美菲同盟的诱因，推动美国与菲律宾强化联盟关系，应对中国的挑战。可以说，南海问题已经成为中美竞争的重要议题。美菲同盟的强化主要有两种路径：第一，美国增加对菲律宾的军事援助。奥巴马提出亚太再平衡战略后，大力强化对菲律宾的军事援助，为其提供一系列军事设备。与此同时，美国还积极推动菲律宾的军事现代化。2001年以来，美国向菲律宾提供了3亿美元的军事援助，在2015年将继续向菲律宾提供4000万美元的军事援助。第二，加深两国安全合作的制度化水平。南海争端激化后，美菲两国加强了制度性协调。2011年1月27-28日，美菲两国启动了双边战略对话机制，旨在重申加强美菲联盟。同年11月16日，两国签署《马尼拉宣言》，美国承诺与菲律宾在军事和经济领域开展合作，提升两国同盟关系。在南海问题凸显之后，美菲两国提升了联合军事演习的水平，加强了军事交流的力度。在2014年4月28日奥巴马访问菲律宾期间，两国签署了一个为期十年的《美菲加强防务合作协议》，旨在提升两国的协同能力，推动菲律宾军队的现代化，加强两国在海洋安全领域的合作。

再次，调整美韩同盟。随着外部局势的变化，美韩同盟在2009年以后逐渐深化了合作的水平。美韩同盟的调整主要包括两部分内容：其一，美韩两国关切的议题由朝鲜扩展到地区和全球层面。长期以来，美韩同盟存在的目的主要是为了应对来自朝鲜的威胁。特别是随着朝鲜核问题和导弹试射问题的凸显，美韩同盟在应对这些棘手安全议题时的作用越来越关键。然而，这一局面近年来正在发生变化，美国希望韩国在地区和全球层面发挥更大的作用。2009年6月19日，奥巴马与李明博发表联合声明，以扩展双边合作的框架，将其超越朝鲜半岛并扩展到地区和全球层面。除此之外，中国因素变得越来越关键。一来美国需要联合韩国应对日益复杂的地区局势，通过提升联盟关系来平衡中国的影响。二来中国一直在通过加强与韩国的关系以使其疏远日本，同时弱化美韩同盟的凝聚力，而这正是美国颇为忌惮的。其二，加强与韩国的防务合作。由于韩国驻扎着大量美军，是其在亚太驻军的重镇，因而美国加强与韩国的防务合作显得非常必要。从2011年开始，美韩启动了由双方外长和防长参加的“2+2”会谈，旨在强化双边的防务合作，协调地区事务。在奥巴马2014年4月访问韩国期间，两国同意建立“一个强大而有力的联盟”，并在诸多防务问题上加强合作。

最后，美国强化与澳大利亚的联盟关系。澳大利亚与美国同文同种，又是一个中等强国，其在美国亚太联盟体系中的地位非常特殊。在中美两个竞争性的大国中间，澳大利亚的战略选择面临着困境。然而，基于国内政治的考虑，它往往选择与美国进行战略绑定。美国重新调整与澳大利亚的联盟关系，主要包含三个方面：（1）增加军事部署。根据2011年11月17日奥巴马与澳大利亚总理茱莉亚·吉拉德（Julia E. Gillard）达成的协议，美国向澳大利亚增派海军陆战队员。2014年8月12日，两国签署《军力部署协议》，从而为美军驻扎提供了法律依据。两国还商定，截至2017年，美国向澳大利亚增兵至2500人。（2）强化安全方面的制度合作。近年来，美澳双方高层互访频繁，两国外长和防长“2+2”年度会谈为两国防务合作提供了制度化渠道，部长级会议机制逐渐强化。这一系列举措，为两国安全合作提供了坚实的制度化基础。（3）两国注重在地区和全球议题上的协调。美澳两国都乐于在一些议题上加强协调，但是具体的关注点却有所不同。对美国而言，乌克兰问题、阿富汗问题、亚太地区安全、联合安理会的内部协调和美日同盟现代化等议题更为迫切；澳大利亚则更关切朝核问题、深化地区的多边接触、情报搜集、打击恐怖主义和阿富汗问题。尽管关注点不尽相同，但是美国与澳大利亚在朝核问题、南海问题等事关中国的核心议题上仍然拥有巨大的共同利益，在未来也必然会强化双边安全合作。

二、承诺难题

当前，美国的战略资源捉襟见肘，其在亚太地区又面临着来自中国崛起的冲击。在此背景下，美国亚太联盟转型成为塑造地区秩序的关键。纵览美国亚太联盟转型的措施可以发现，其战略逻辑具有一致性：希望在美国战略资源不足之时仍然维持在亚太地区的主导地位。然而，美国亚太联盟在转型过程中也产生了一些难题，其中最为核心的就是承诺难题。

（一）盟友自主性的上升

联盟政治为我们观察一些国际政治现象提供了独特的视角。当前学术界对联盟的研究大多是静态的，动态研究较少。如果将国家实力的变动纳入考察范畴，则可以发现美国亚太联盟体系的一些重要迹象和趋势。理论上，一个联盟的崩溃或瓦解是因为它不再符合一个或多个联盟成员的利益，而终止联盟的决定则可以被视为国家对新环境的理性回应。对于非对称性联盟来说，其能否维系则取决于两个方面：一是实力较强的国家对联盟的安全收益与维持联盟成本的权衡；二是实力较弱的国家对于获得安全保护的可信度与自身承受成本的权衡。以亚太地区为例，如果美国维持联盟体系的收益低于成本，则意味着其战略负担的上升。如果这一趋势是长期的、可预见的，则会侵蚀整个联盟体系存在的基础，并导致一系列严重的问题。

那么，当非对称联盟中实力较强的国家处于相对衰落时，它可采取何种战略规避或者弥补相对衰落带来的后果？一般来说，当无力承担高昂的成本时，实力较强的国家可以调整条约，让其盟友承担更多的责任，以分担战略成本。当前美国在亚太地区就遵循着这一战略。从现实效果来看，这一战略在亚太地区的确起到了显著的成效。近年来，盟友承担了越来越多的责任，客观上有利于美国降低维持联盟的成本。总体而言，美国的盟友主要在三方面分担责任。

首先，分担军事责任。一方面，美国鼓励其盟国加强自身军事力量建设，以增强抵抗外部威胁的能力。例如，美国鼓励日本解禁自主防卫权，欢迎日本增强自身军事力量；推动韩国发展能共同操作的导弹防御系统和C4I（指挥、控制、通讯、电脑和情报）系统；支持菲律宾提高国防开支，加强国防力量。另一方面，美国还鼓励盟友更多地分摊驻军经费。美日两国于2011年1月21日签署了新的《特别协定》（Special Measures Agreement），规定日本在未来五年内每年分担1881亿日元的驻日美军费用。美国与韩国也签订了同样的协议，奥巴马在2014年4月访韩期间督促韩国政府批准2014-2018年度《特别协定》。根据该协定，韩国将分担9200亿韩元的驻军费用，比2013年增加了5.8%。另外，美国还推动日本、韩国和菲律宾等国购买其武器装备。如韩国在奥巴马访问期间宣布有意购买全球鹰无人机和F-35联合攻击战斗机。

其次，在地区和全球事务中支援美国。由于美国的战略资源吃紧，亟需盟友出手相助。如前所述，美国与韩国、日本和澳大利亚都达成了协定，推动这些国家在地区和全球事务中支援美国，其不仅包括美国与盟友都关注的朝鲜问题、钓鱼岛问题和南海问题，也包括阿富汗问题、打击恐怖主义、导弹防御系统建设等，以及情报搜集、后勤补给等。

最后，加强经济领域的合作。加强与盟友和其他战略伙伴的经济合作是亚太再平衡战略的核心内容。美国希望通过推动跨太平洋伙伴关系协议（TPP）这一双边经贸关系制度化的方式夯实亚太联盟战略的经济基础。事实上，这是一种变相支援美国经济复苏和发展的战略，有利于美国保持经济优势，维持其亚太地区的主导地位。

然而，盟友承担更多的责任在理论上也有副作用。第一个副作用是美国盟友军事力量的上升。对美国而言，这意味着盟友独自抵抗外部威胁的能力上升，从而有可能在一些问题上绕开美国。第二个副作用是盟友在联盟内地位的上升。尽管韩国、菲律宾和澳大利亚等国家地位的上升无法改变整个联盟的结构形态，但是日本地位的上升则会在一定程度上重塑美国亚太联盟体系的结构，这意味着美国的战略原则和外交政策需要有所调整。换言之，盟友一定程度上获得了外交政策松绑的机会，其战略自主性将得以提升。

（二）增加承诺的陷阱

在给予盟友更大自主性的同时，美国还相应地增加战略承诺来安抚盟友，打消盟友对其能否履行承诺的疑虑，并强化威慑联盟对手的信号。实力较强国家的承诺在危机中之所以起作用，在于联盟关系会改变一个国家介入的意愿，这涉及到联盟承诺的另一个功能，即给予对手威慑的功能。因此，在鼓励盟友承担更多的责任后，为了安抚盟友，美国增加了战略承诺。在2015年2月公布的《国家安全战略》中，美国就明确地声明，“重申我们对盟友和伙伴的安全承诺”仍是未来威慑国家之间发动侵略与挑衅行为的基本手段。

从美国的角度看，“对再平衡战略最大的威胁将会来自于无法兑现对亚太条约盟友的承诺，或者是简单地退回孤立主义下堡垒美国（Fortress America）的姿态。”换言之，如果无力兑现承诺或轻易进行战略收缩，美国将面临着战略灾难。尽管盟友的自主性上升，但是美国不想看到承诺无法兑现的情况出现。在亚太联盟体系中，当前美国对于盟友的依赖性在增加。理论上，一个国家对盟友的依赖越大，对盟友的承诺就会越强，被牵连的危险也会越大。当前，美国更害怕受盟友牵连陷入冲突或者战争，所以盟友质疑美国对其的安全承诺并不令人意外。为了消除这一质疑，美国重申对日本的安全承诺。这一情形在美韩同盟、美菲同盟和美澳同盟中同样普遍存在。如果就美国在朝鲜问题、钓鱼岛问题和南海问题上的表态进行梳理就可以看出，重申其联盟承诺成为不可缺少的内容。

然而，美国对其盟友增加战略承诺的行为，有可能使其陷入一种承诺的陷阱。从战略承诺的观众视角来看，其包括外部和内部两个部分。对外部观众而言，美国增加战略承诺旨在威慑中国和朝鲜。那么，战略承诺的增加能否有助于实现其功能？这不仅取决于美国实力的变迁和执行战略承诺的决心，更取决于中国和朝鲜对美国增加战略承诺行为的认知。事实上，美国越是增加战略承诺，其与中国和朝鲜等国的关系可能会越紧张。一方面，美国的战略承诺会鼓励其盟友采取强势的外交政策。联盟不仅能够威慑对手，还能给盟友壮胆。美国的行为已在当前的钓鱼岛问题和南海问题上产生出这一客观效果。另一方面，盟友必须确保美国的战略承诺是可靠的，这一复杂心态使其会在一些重要议题上将美国拖下水。例如，在南海问题上，菲律宾限于自身实力较弱，渴望获得美国的承诺，在中菲产生冲突时美国能够保卫菲律宾。然而，这有可能令美国深陷地区冲突，这正是其所担忧的。综合以上两个因素，美国通过增加战略承诺来威慑对手，可能导致与对手之间更为紧张的关系，甚至产生更为激烈的冲突。

对于内部观众而言，美国增加战略承诺旨在安抚盟友。然而，美国对盟友的承诺越多，自身需要承担的战略负担就越多。一方面，增加承诺本身就需要美国追加战略资源。鉴于美国的战略资源已然紧张，增加承诺需要额外的战略资源。并且，增加承诺可能导致盟友采取更为强势的外交政策，地区争端和冲突可能会上升，这进一步要求美国追加战略资源。在当前国防预算持续下降的阶段，美国有可能力不从心。正如美国在应对生物武器和化学武器扩散时所遇到的困境：美国承诺对使用生物武器和化学武器采取核报复，但是这种核威慑会增加其他国家使用生物武器和化学武器的可能，导致美国承担更大的成本，并陷入承诺的陷阱。另一方面，联盟内部的管理也是一个问题。美国亚太联盟内部并非铁板一块，最大的不确定性是日韩关系。当美国对日本增加战略承诺时，可能引起韩国的离心力上升，这就是为何美国屡次促和日韩两国关系。

综上所述，美国在亚太地区增加对盟友的战略承诺会导致两个负面的后果：加剧与对手的紧张关系，以及安抚盟友导致自身的战略负担增加。这两个后果都将极大地提高美国维持亚太联盟的成本，令其陷入一种承诺的陷阱，从而导致亚太联盟转型充满了不确定性。

（三）危险的游戏

美国在推动盟友承担更多责任的基础上对其增加战略承诺，这实际上是一个危险的游戏。因为盟友自主性上升将会导致联盟承诺的边界扩展，大幅提升美国的战略成本，从而使其有可能陷入承诺的陷阱。在相对衰落的前提下，美国可能没有能力全部兑现骤然增长的战略承诺，联盟的承诺难题随之出现。总体来说，承诺难题将会呈现三个危险的趋势。

首先，承诺边界的扩展。盟友之间承诺的边界是动态的，会随着国家利益和国际环境的变化而变化，美国亚太联盟也不例外。越南战争后美国的表现就是一个例证，尼克松主义的出台意味着美国重申信守所有条约承诺，同时期望盟友承担更多的防卫责任。美国目前在亚太也面临着同样的窘境，需要盟友承担更多的责任。因此，美国需要调整与盟友之间的既有条约，以适应新的外部局势。这存在两种截然不同的困境：其一，以往美国与盟友之间的责任和义务都是受到条约严格规定的，美国目前在某些领域需要盟友的帮助，双方的国家实力与责任开始出现错位，外交政策也有可能出现越界行为，这就是为何近年来美国与日本、韩国、菲律宾和澳大利亚密集地更新条约。其二，原本美国与盟友之间存在一些模糊地带，为双方提供了迂回的空间。然而，随着中国与美国及其盟友的权力转移，这些模糊地带愈加清晰，美国与盟友之间的战略弹性空间越来越小。最显著的例子是美国在亚太海洋争端上不得不承诺《美日安保条约》适用于钓鱼岛区域、不得不强化美菲安全关系为菲律宾撑腰。

其次，螺旋上升的态势。如上所述，美国鼓励其亚太盟友承担更多的责任，并增加对其的战略承诺，这可能加剧与中国和朝鲜之间关系的紧张，并且导致其管理联盟成本的上升，使得美国必须追加战略资源。理论上，联盟在产生更大收益的同时也会伴随着更高昂的治理成本，并且为了联盟的利益，需要更为可靠的承诺。于是，美国与盟友之间的互动形成了一个螺旋上升的状态，这一螺旋上升在表面上是由于美国实力相对下降的情况下鼓励盟友承担更多责任引起的，在更深层次上则体现了联盟内部管理的困境：即美国恐惧被盟友牵连，日本、韩国、菲律宾和澳大利亚则害怕被美国抛弃。然而，如果将中美和中日之间的权力转移这一因素考虑进去，变动中的美国亚太联盟体系面临着另外一个困境：即美国恐惧盟友质疑其承诺的可信度，日本、韩国、菲律宾和澳大利亚则害怕美国无法兑现承诺。这两个困境才是美国当下非常棘手的战略难题。。

最后，虚张声势（bluffing）的风险。理论上，国家实力与联盟之间的承诺大致匹配是完美状态，但国家实力和国际环境是动态的，实力与联盟之间的承诺经常出现不匹配的情况。在亚太地区，如果美国的实力足以兑现承诺，则不会出现给盟友“开空头支票”的情况。随着美国实力相对下降，有可能存在没有能力兑现承诺的情况，亦即对盟友的过度承诺会产生所谓的虚张声势。在一些情况下，领导人愿意虚张声势，接受危险的承诺，并且当以往的条约不匹配当前的利益时，一些领导人愿意破坏协议。事实上，在亚太地区，美国仍然存在无法兑现承诺的可能，这正是其盟友的忧虑之处。例如，在朝鲜核问题、台湾问题、钓鱼岛问题和南海问题上，尽管美国屡次重申其承诺，但是一旦出现冲突或战争，美国是否会兑现承诺仍然存在不确定性。美国在亚太地区虚张声势的程度取决于两个因素：一是能否维持强大的国家实力，特别是其国内经济发展与军事预算情况；二是战略资源的分配，即在欧洲、中东和亚太地区三个核心战略区域投入战略资源的多寡。

三、解决承诺难题的措施

美国的亚太联盟体系面临着越来越多的不确定性。那么，美国是如何解决亚太联盟体系中的承诺难题的？总体来看，美国亚太联盟转型是一个复杂的工程，诸多措施纠缠在一起，要厘清其中的关系并不容易。对于美国如何调整其亚太联盟体系以应对来自中国的挑战，学术界有不同的观点，但是比较明显的、与美国现实外交政策比较契合的措施主要有三种。

（一）美日同盟的再平衡

需要指出的是，尽管美日同盟的再平衡与前文所述美日同盟转型所涵盖的具体内容一致，但是两者所的战略层次却截然不同。此处的再平衡是指美国将亚太联盟转型的重心放在美日同盟上，并将日本作为其重返亚太的战略中轴。换言之，前者论述的是美国总体的亚太联盟战略，此处的再平衡则是指在美国亚太联盟内部如何分配战略资源。在当前的亚太格局中，中美日实力的此消彼长决定了三国战略的变迁。近年来，中国在经济和军事上逐渐赶超日本，随着中日之间的权力转移，美日同盟也发生了一些微妙的变化，这一态势在中国与美国其他盟友的对比中更为明显。鉴于日本越来越难以独力抗衡中国，美国应该对美日同盟进行再平衡，加强与日本的安全关系，加注战略资源。

传统上，美国加强与日本的安全关系是基于其对于亚太地区安全架构意义的考虑。在以往几十年间，美国的双边联盟体系基本维持了亚太地区的和平与稳定，并使自身及其盟友受益。为了亚太地区未来的持续繁荣与和平，美国需要继续将美日同盟作为其亚洲战略的核心，继续通过一系列特殊手段增强军事和安全合作，将其建设成基于共同利益和共同价值观的联盟。自美国提出亚太再平衡战略后，为了平衡中国的强势崛起，加强与盟友的关系成为这一战略的重要一环。在重返亚太的背景下，作为美国在亚太地区联盟体系的基石，美日同盟需要发展应对中国快速崛起的能力和政策。因此，美国将美日同盟作为亚太联盟转型的核心内容，鼓励日本承担更多的责任。当前美国处于一个战略收缩期，战略资源吃紧，鉴于日本的国力，鼓励日本承担更多的责任以减轻自身战略负担显得尤为重要。

不论是日本在地区和全球事务中的空间增大，还是美日同盟的制度化程度加强，抑或美国向日本加注更多的战略资源，都将导致一个不可避免的结果，即日本在美日同盟中的地位上升，美日同盟既有的格局也将随之发生变化，这主要表现在三个方面：首先，日本在美日同盟中发挥着越来越重要的作用，日本成为不可或缺的次轴心。换言之，以往的美日同盟是一种非对称联盟，现在两者的地位则往更加均衡。其次，日本的战略自主性上升。日本修改和平宪法、解禁自主防卫权的行为提升了其自主性，美国基于维持亚太主导权的考虑，也支持日本成为一个正常国家，两国的意图一致。最后，美日同盟的战略承诺从单向转变为双向。冷战期间及冷战后一段时间内，日本的国家安全主要依赖于美国的战略承诺，这是一种单向的承诺。近年来，随着美国迫切地要求日本承担更多的责任，日本的战略承诺对美国的重要性上升，两国的战略承诺转为一个双向的过程。

（二）联盟的网络化

早在21世纪之初就有战略分析家认为，在快速变革的国际环境下，美日同盟需要在亚洲地区安全上增加多边的特征，从而形成一个更为灵活、能够处理各类纷争的机制。在亚太再平衡战略的框架下，美国希望调整亚太联盟体系，将其转变为网络联盟体系。在内容上，美国亚太联盟的网络化有两个蕴涵：其一，将轴辐联盟体系转变为网络联盟体系。网络化旨在加强盟友之间在安全领域合作的机制化，推动盟友之间开展多边合作，将以往以美国为轴心的合作结构转变为纵横交错的网络化合作机制。这种网络化进程有两个显著特征：一方面，以美日韩、美日澳和美日印三边合作为代表，美国与盟友之间的安全合作日益机制化；另一方面，美国与盟友之间的安全合作逐渐深化。也就是说，原先的美国亚太联盟体系是等级制的，当前的网络化则是一个去等级化的过程，最终塑造一个相对扁平化的联盟体系。其二，将双边联盟体系转变为多边联盟体系。二战之后美国在亚太地区建立双边联盟体系的一个重要功能就是对其他成员形成结构性限制，以确保自身的主导权。这一状况在近年来正在发生变化。美国积极鼓励盟友之间提升安全合作关系，彼此提供技术援助，在一些地区核心议题上形成联动效应，借助地区安全机制强化合作。

亚太联盟的网络化主要有两个功能。第一，增强美国亚太联盟体系抵御风险的能力。尽管亚太联盟体系的网络化会在一定程度上降低美国的控制力，但这也有助于提升其在亚太地区联合盟友开展行动的能力。特别是在朝鲜核问题、中日钓鱼岛争端和南海争端等议题上，美国亚太联盟的网络化能够协调各国的立场，加强各国之间的互助，提升各国的应对能力，形成各国联动的效应，这有利于增强美国塑造亚太地区安全态势的能力。例如，美国第七舰队司令罗伯特·托马斯（Robert L. Thomas）曾于2015年1月29日表示欢迎日本海上自卫队将巡航范围扩大到南海，以此平衡中国在领土争端中日益强大的力量。日本则于2月4日宣称将考虑在南海进行空中和海上巡逻。安倍计划将日本在武装冲突中扮演非战斗角色的范围超出“日本周边区域”，这可能令日本卷入支持美军在南海的行动。这种网络化的努力，在一定程度上能够缓解美国战略资源不足的困境。

第二，加强盟友间的合作，增强联盟体系的凝聚力。美国在亚太的盟友差异较大，这些国家不仅在经济水平上差距很大，在文化传统上也相去甚远，更有甚者，一些历史问题经常困扰着有些国家之间的关系。因此，美国的亚太联盟体系内部长期面临着凝聚力不足的困境。美国一直致力于推动日本与韩国在历史问题上摒弃前嫌，提高两国的防务合作水平，以应对来自朝鲜和中国的威胁。有学者认为，在面临朝鲜核问题和中国崛起的威胁时，美国应该将东北亚的联盟网络区域化，促和日本与韩国，使之成为多边安全联盟的核心，以发挥类似于北约维持欧洲稳定的作用。总之，网络化意味着美国与盟友的安全关系从双边转向多边，从各自为战走向联合作战。因此，这两种思路在本质上是一致的。

放眼亚太，美国已经在劝和日韩，督促两国缓和关系。在日菲关系上，两国正在加强在防务方面的合作。日本支持菲律宾在南海争端中的立场，并且积极给予其军事援助。作为交换，菲律宾则支持日本在钓鱼岛争端中的立场，欢迎日本解禁自主防卫权。在日澳关系上，日本与澳大利亚启动了由外长和防长参加的“2+2”会谈，旨在提升两国在安全领域的合作水平。两国还加强军事技术合作，日本积极推动向澳大利亚出口潜艇。菲律宾与越南两国也在努力形成一种战略伙伴关系，在南海问题上共同应对中国的挑战。这一系列事件都显示了当前美国亚太联盟体系的网络化态势。

（三）联盟的制度化

联盟是通过一系列条约确立的，因而本质上也是一种制度安排。为了应对中国的崛起，加深美国亚太联盟体系的制度化也是一项重要的措施。总体来看，这一措施包括两部分的内容。

首先，在双边层面深化美国与盟友之间的制度化。近年来，随着朝鲜核问题、钓鱼岛问题和南海问题逐渐凸显，美国亟需巩固与其盟友的安全关系。为此，美国加强了与日本、韩国、菲律宾和大利亚之间的制度联系，并利用与这些国家建立的由外长和防长参加的双边“2+2”会谈，在彼此关切的重要地区问题上协调立场。在这其中，美日关系最为关键。在安全领域，以往美日同盟的制度化程度较低，两国的战略自主性都比较大。近年来，美日两国加强了双边的制度建设，在一些重要领域加强合作。有战略分析家指出，为了提升美日同盟的制度化水平，日本首先需要解决集体自卫的权利问题，美日两国的安全合作也需要扩大和深化。在经济领域，美国也在推动美日完成跨太平洋伙伴关系协定，提升两国的经济合作水平，加深两国经济合作的制度化。这有利于美国利用其不对称的经济实力，通过双边谈判促使他国接受自己的贸易规则，形成以美国为核心的贸易集团，以牢牢掌握区域贸易规则的制定权，应对以中国为代表的新兴大国的崛起。

其次，在多边层面上，美国还推动加强各盟友之间的制度化水平。在安全领域，美国大力推动多边合作机制，通过在军事演习、打击恐怖主义、非军事行动、海上安全等领域的合作提升各盟友、伙伴国之间的制度化水平。在美日韩三边关系上，美国力图加强制度合作，消除日韩两国裂痕，构建美国主导的亚太安全合作网络。例如，在美国的推动下，美日韩三国于2014年12月26日签署协议，第一次同意分享关于朝鲜武器发展项目方面的情报。这加强了美日韩三国在地区安全事务中的制度化水平。在美日澳三边关系上，三国近年来三边的制度合作也在不断提升。例如，在2014年11月召开的二十国集团（G20）峰会上，美日澳三国领导人发表联合声明，表示一致同意“深化三国间已经十分强有力的安全和防务合作”，并强调三国将致力于加强海上安全能力建设。这种三边的安全合作具有明显的针对中国的倾向。美日印三国更是互动频繁，战略合作水平也逐渐在提升。在经济领域，美国则说服国会通过了《美韩自由贸协定》，以加强与韩国的合作。同时，美国积极发挥亚太经合组织的作用，启动TPP谈判，以建设地区经济的新架构，维护自身对亚太地区经济事务的主导权。

综合而言，上述战略都旨在解决一个核心问题，即美国如何调整其联盟体系以应对承诺难题。通过仔细分析就会发现，其解决方案或是增加战略资源，或是夯实美国与盟友的关系，或是推进盟友之间的合作，这些战略在一定程度上能够增强美国亚太联盟体系的凝聚力，提升美国及其盟友对抗中国的能力。然而，中国崛起的速度之快、烈度之强前所未有，美国及其盟友仅仅依靠加强安全合作只能部分解决承诺难题。

四、无法忽视的隐患

外交战略是一个复杂的战略行为链条。在解决地区议题时，一项战略难免存在漏洞，因而可以采取其他战略加以弥补，由此循环往复，形成了一系列有反应次序的战略行为链条。美国在亚太地区的联盟战略也是如此，即它是由一系列互相支撑的战略所组成。然而，这些漏洞与补丁之间可能无法完美匹配，有可能存在一些隐患，如美日同盟的再平衡将难以弥补权力转移的冲击；美国的两面下注给联盟的制度化带来了不确定性；联盟的网络化同样存在联盟关系碎片化的风险。

（一）权力转移的冲击

从整体格局来看，中国与日本、中国与美国之间的权力转移不可避免，对亚太地区形成了一定冲击。目前，中日之间的权力转移基本完成，日本自身已经难以制衡中国；中美之间的权力转移正在进行，中国与美国之间的实力差距逐渐缩小。日本人口老龄化严重，经济发展低迷，“失去的二十年”严重削弱了其国家实力。对于中国国内生产总值超越日本，安倍认为这不是因为中国的缘故，而是日本自身经济出了问题。为此，安倍上台后提出了“安倍经济学”，推动所谓的“三支箭”，即大胆的金融政策、积极的财政政策和经济结构改革。然而截至目前，日本的经济复兴前景仍然不容乐观，追赶中国更是非常困难。美国经济基础雄厚，自身调整能力强大，从金融危机中恢复的速度超出大部分人的预测。美国经济增长比较稳健，仅以2014年来说，其全年经济增长2.4%。但是美国国内经济也存在一些问题，未来走向如何仍不好判断。尽管中国经济也存在诸多难题，但是目前仍能保持比较快的增长率。如果这一趋势能够延续，中国与日本、美国之间的权力变迁仍会持续，这将会深刻影响到未来亚太地区的安全秩序。若想通过美日同盟的再平衡来应对权力失衡，就必然要求美国将战略资源集中于亚太地区。目前来看，这既难以应对亚太地区权力转移的冲击，也令美国顾此失彼，使其不得不减少在中东地区和欧洲地区的战略投入。

在美国面临战略困境的前提下，如果跳出亚太地区的权力变迁趋势，就会有不同的视角。当前美国面临的战略困境，在于在过去十多年内相继陷入了两场代价沉重的战争，消耗了过多的战略资源。欧洲、中东和亚太三个地区是美国传统的核心战略区域。当前中国的崛起迫使美国将战略资源集中在亚太地区，将海空力量的大部分部署在这一地区。在国防预算削减的前提下，如何分配在欧洲、中东和亚太的战略资源是一项困难的工作。奥巴马在最近也承认，“美国的领导地位源于自身的实力，但是这不意味着我们能够或者应该试图掌控全世界正在演变事件的轨迹；尽管我们非常强大，并将保持这种强大，但是我们的资源和影响力并非是无限的。鉴于目前世界形势的复杂性，我们面临的许多安全问题都不能快速、轻易地解决。”

目前，对于美国而言，阿富汗战争和伊拉克战争所导致的过度扩张和重返亚太所造成的战略资源失衡的后果已经显现：乌克兰危机带来了深远的影响，西方与俄罗斯之间短期内难以和解，冲突仍会以各种形式出现。美国在乌克兰问题上的战略短视行为必然掣肘其战略资源，并制约其在亚太地区的再平衡战略。在中东，美国在叙利亚和伊拉克互相矛盾的外交政策给了伊斯兰国（IS）做大的机会。伊斯兰国在美国从伊拉克撤军后快速崛起，一定程度上反映了其中东外交战略的功能失调。如果这一问题处理不好，有可能令美国陷入两种可能的危险：其一，如果伊斯兰国继续做大，各种地区问题将连结成片出现并集中爆发，局面很难收拾；其二，如果美国过度干涉，又可能令其深陷其中，耗费大量战略资源。所以美国目前的政策相对谨慎，力求在两者保持一种平衡。

（二）两面下注的风险

美国亚太联盟转型过程中还存在着两面下注（hedging）的倾向，这主要是指美国既要同中国合作，又要在安全上防范中国，为最坏的情况做好准备。这一倾向在联盟战略上表现为美国既要加强盟友遏制中国，又追求与中国进行接触。两面下注战略最初由小布什政府提出，随后成为其对华安全政策的核心概念。为了应对中国崛起带来的挑战，奥巴马政府重拾该战略。在亚太再平衡战略出台之后，中美关系逐渐发生转变，两国在亚太地区的地缘竞争逐渐凸显，美国锁定中国为战略竞争者的进程不断推进，两国逐渐转变为战略竞争关系。处理两面下注与美国亚太联盟体系的关系会产生两种截然不同的政策风险。

第一个风险是两面下注战略可能会让位于遏制战略。两面下注战略要求美国必须加强与盟友和伙伴合作的范围和质量，给予其盟友与伙伴能力和信心，抵抗中国的权力和未来追随中国的冲动。在这一过程中，美日同盟成为美国通过两面下注战略应对中国变为修正主义国家的重中之重。与美国的两面下注战略相对，中国起初执行的是韬光养晦战略，两种战略之间的互动塑造了中美关系乃至亚太安全秩序。然而，随着中国实力的上升，美国遏制中国的力度加大，中美两国之间的张力骤增。面对这种态势，中美关系越来越成为美国亚太联盟体系转型的主要动力。受到两面下注战略的影响，美国亚太联盟体系的转型呈现出一系列新趋势。特别是习近平就任国家领导人以来，中国外交出现了一些新趋势和新特点，奋发有为成为中国外交的新常态。中国在外交政策上主动谋划、努力进取，更加坚定地捍卫国家利益，从而改变了以往的外交风格。可以预判，为了应对中国努力进取的外交政策，美国对中国采取接触战略的空间越来越小，未来有可能由两面下注转变为遏制战略。

第二个风险是亚太地区多边秩序的双重性。对美国而言，这种双重性包含两方面：一方面，美国在亚太构建的轴辐体系逐渐形成了一种普遍利益，即防范在该区域出现一个它们不想看到的多边秩序。冷战结束之后亚太地区出现的一系列多边安全机制，自然而然的逻辑则是亚太地区未来将走向一个多边的安全秩序。毕竟，提升联盟成员之间的凝聚力需要有功能性因素的支撑。但是，美国对这种多边安全秩序颇为忌惮，认为如果无法掌控主导权，可能会成为侵蚀自身主导的亚太秩序的因素。换言之，轴辐体系不会轻易主动让位给其他秩序结构，而是美国要在两面下注战略的框架下防范一个多边秩序的出现。另一方面，美国推动亚太联盟体系转型的重要一环就是使联盟关系转变为多边。由此，美国与盟友之间的安全关系走向多边的制度安排似乎不可避免。这其中的问题在于，美国在构建一种自身主导的多边安全机制，同时又在防范其他多边安全机制的出现。这种两面下注战略的关键是对于多边安全机制的主导权，未来对这种主导权的竞争将会充满不确定性。

（三）联盟关系的碎片化

美国试图通过美日同盟的再平衡、亚太联盟的网络化和制度化三种措施来解决承诺难题，这在一定程度上弥补了实力与承诺之间的落差。然而，上述措施也引发了一些新的问题，会对联盟关系的形态和结构产生影响。

首先，网络化意味着去等级化。以往美国主导下的亚太联盟体系具有高度的等级性，其地位无可比拟。然而，网络化是推动盟友之间的平等合作，通过各种措施将盟友结成互相联系的网状结构，这是一个去等级化的过程。尽管美国的意图在于维持自身处于联盟体系中金字塔的顶端，然而这存在两个阻碍因素。其一，日本地位的上升冲击了联盟体系的结构。在现实中，日本的地位显然要高于其他国家，美国如何处理与日本的关系将决定这个体系的结构。其二，其他盟友之间的关系是扁平的，网络化之后必然要求美国给予更大的自主性，这需要美国调整管理联盟的思路和原则。

其次，美国有可能被盟友利用。美国提出亚太再平衡战略之后，其盟友纷纷拉拢其干涉亚太地区事务，试图“借美国之船出海”，谋求将自身的地区议题变相转变为美国的问题，以争取其支持。这有可能导致不确定性，即美国在亚太地区增加战略承诺可能被盟友利用，从而加重自身的战略负担。这一行为将产生三个严重的后果：其一，由于美国的盟友试图在现实议题上利用美国，这意味着亚太地区各国之间的安全关系将逐渐议题化，即国家关系被地区议题所绑架和撕裂，地区安全聚焦于几个热点问题，难以形成统一的地区安全框架。其二，安全议题绑架了中美关系。以往中美两国在统一的双边关系大框架下解决地区议题，现在转变为在解决地区议题的基础上处理双边关系。换言之，中美关系脱离了原先的轨道，被第三方因素所绑架，这已经成为两国构建新型大国关系的一大难题。其三，承诺的边界很难控制。由于盟友的自主性上升，加之国内因素的影响，一旦盟友超越了以往外交政策的边界，有可能把美国拖入地区冲突中去。

最后，缺乏统一的安全机制。与北约不同，美国的亚太联盟体系缺乏统一的安全机制。为了应对中国崛起的挑战，解决承诺难题，美国采取了网络化和制度化两种方式进行多边安全机制建设。然而，分析上述措施可以发现，这种制度建设仍然存在局限性，仅限于盟友之间或美国与其部分盟友中间，整体上仍然缺乏一个统一的安全机制。这意味着美国在亚太地区的安全体系仍然是条块分布的和碎片化的。至少在目前看来，美国并无意在亚太构建一个类似于北约的集体安全机制。

综合上述分析可以看出，美国解决承诺难题仍然面临着亚太地区的权力转移、美国的两面下注战略和联盟关系的碎片化等不确定性。然而，纵观目前的亚太局势，美国在现实中很大程度上规避了承诺难题及其带来的风险：美国对其盟友仍然具有无可比拟的影响力；美国在亚太仍然拥有巨大的影响力；在地区安全议题上，盟友仍然严重依赖美国。其原因何在？笔者认为，这是因为美国还实施了一种更为隐晦的战略，限于主题，本文在此不再分析，将另作他文论述。

来源时间：2015/7/27   发布时间：2015/7/26

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