赵宁：毁誉参半的中国对非援助

        中国对非援助始自1956年，至今已走过近一个甲子年。[1]作为主要的对非援助国家，中国在非洲迅速崛起，形成了一套具有中国特色的援助体系，尤其在提供贷款和援建工程方面甚至让世行黯然失色。本着平等合作，互利共赢的援助理念，中国在促进非洲政治独立，经济发展，人民生活改善，对外贸易水平提升方面做出了很大的贡献。

　　一、近年来中国对非援助成效评估

　　“重承诺、速度快、质量好”成为中国援助的品牌。中国和非洲是好兄弟、好朋友、好伙伴，[2]中非交流是“南南合作”，中国国家主席习近平2013年3月访非时发表演讲表示，“中非从来都是命运共同体，共同的历史遭遇、共同的发展任务、共同的战略利益把我们紧紧联系在一起。”中非之间的紧密关系促进了中国对非援助的发展，高效的项目援助和双边援助方式也取得了可喜的成就。

　　首先，中国对非援助支持了非洲的政治独立与发展。从20世纪五六十年代开始，西方国家及世界银行、国际货币基金组织开始向非洲国家提供经济援助，此后援助规模伴随冷战在非洲的开展而不断攀升，进入21世纪，伴随非洲国际战略地位的回升，西方国家再度加大对非援助的力度。[3]西方国家如此大规模地援助非洲，其战略目的和外交意图昭然若见，即试图通过经济援助干涉非洲国家民主政治，而中国的对非援助在一定程度上削弱了西方国家的政治影响，抑制了传统霸权主义的植入，为非洲国家的政治独立与发展起到了保驾护航的作用。

       以坦赞铁路为例，它是一条贯通东非和中南非的交通大干线，是东非交通动脉，也是迄今中国最大的援外成套项目之一。坦赞铁路的开通有效地支持了南部非洲各国民族独立运动，更为独立后不久的坦桑尼亚和赞比亚两国发展经济、巩固独立成果做出了重要贡献。

　　其次，中国的对非援助促进了非洲社会经济的发展和人民生活水平的提高。截至2010年底，中国为非洲国家援建成套项目900多个，培训各类人员3万多名，派遣各类技术人员35万人次，医疗队员18万人次，减免了35个非洲国家300多笔债务，[4]还提供了大量物资和紧急人道主义援助。中国对非援助涉及基础设施、住房、交通、农业、工业、医疗卫生、教育、人力资源开发、清洁能源、环境保护等多个领域，为非洲改善社会经济发展条件，提高自主发展能力，增加就业和收入、消除贫困产生了积极作用，给受援国人民带来了实实在在的利益。

       自上世纪90年代中期以来，我们欣喜地看到非洲经济出现了连续十多年的稳定复苏和增长。整个大陆的年均经济增长率保持在5%和6%之间，通货膨胀率也一直控制在两位数以下。2004年至2012年非洲国内生产总值实现了约2.4倍的增长，人均国内生产总值也实现了大于1.9倍的增长。(见表一)虽然不能将非洲国家整体的经济发展完全归功于中国援助，但不可否认，中国对非洲发展方面的支持发挥着不可替代的作用。中国对非援助规模逐年扩大，以2010年至2012年为例，中国对非援助超过了援助总额的一半，足见中国对非援助之重视。(见图一)

　　最后，对非援助促进了双方贸易的发展，扩大了中国在非洲乃至全球的影响力。早在20世纪60年代，中国就与非洲签署易货贸易协定，用中国的商品来换取非洲的原材料。20世纪80年代末，中非之间对销贸易落地生根，即中国用发展的商品和服务来换取非洲当地的产品。如埃及的棉花、加纳的咖啡、赞比亚的铜等等。

       进入21世纪，安哥拉使用石油，刚果使用矿石，塞内加尔使用花生油，加纳使用可可来偿还它们的贷款，从而发展了一种将贸易与援助结合在一起的方式。[5]中国认为“授人以鱼，不如授人以渔”，援助项目同经济合作项目相结合更好地促进了非洲的发展，从而发挥了更多的经济和社会效益。近十年来，中非双边合作规模不断扩大。中国已成为非洲第一大贸易伙伴国，非洲跃居中国第四大海外投资目的地。

　　进入新世纪，中国与非洲开展中非合作论坛，确立新型战略伙伴关系。中国政府将根据自身财力和经济发展状况，继续向非洲国家提供并逐步增加力所能及和不附加政治条件的援助。这对于非洲21世纪的发展提供了更加强大的支撑，为非洲政治，经济，文化等各方面的进步提供了物质基础。

　　无疑中国对非半个多世纪的援助使非洲新兴经济体获得了飞速发展，国际地位显著提高。但存在的不足与面临的挑战也是不容忽视的。为了提高对非援助水平，进一步完善中非双赢合作模式，在总结过去成就的同时吸取经验教训，积极迎接挑战显得十分有益和必要。

　　1、国际合作层面

　　中国对非援助较少参与国际合作，与国际社会缺乏必要的沟通协调。向世界其他国家捐款时，中国不遵守发达国家和国际机构制定的规则。2010年海地发生地震，联合国和美国政府在纽约举行了一个海地重建筹款会议，超过50个国家共捐助了53亿美元。中国仅捐助了150万美元，与冈比亚和摩纳哥差不多，6月5号的美国《外交政策》杂志揶揄说，这些钱甚至还不够买上海郊区的一栋别墅。这个例子侧面反映了中国的对外援助很少有与其他国家或机构的合作或协调，其花钱方式与作为一个负责任的全球性大国地位越来越不相符，这不免受到国际舆论的指责与批评。

　　2、组织机构层面

　　从援助组织的结构来看，中国参与对外援助的三个核心部门分别是商务部、外交部和中国进出口银行。在商务部内，涉及对非援助的又主要有三个子部门，即西亚非洲司(主要负责就西亚非洲地区的贸易和投资向政府提供政策建议并向国内企业提供对非经贸合作的资讯，鼓励对非的经贸投资工作)、国际经济合作司(负责中国企业对外经济合作的规则制定和宏观管理)、对外援助司。[6]

       其中，对外援助司处于援助组织的中心位置。对外援助司的规模非常小，它下设13处1室，只有大约100名工作人员，与英国国际发展署的1612名工作人员和美国国际开发署的2200名工作人员相比显得十分寒酸，这也导致中国在对外援助行动中常常捉襟见肘。然而，几十年来西方传统的援助者已经联合形成了一个国际体系，如经合组织国家发展援助委员会(OECD-DAC)和由世界银行领导、在大多数低收入国家成立的捐助者协商小组。以隐形的意识形态和国家实力为界，中国在具备超大的规模与超强的实力传统援助组织面前“被边缘化”。

　　总之，中国与国际援助组织结构有着很大区别，加上以西方国家为主导的国际对非援助组织具有天然的“排他性”，[7]使得中国很难融入国际援助俱乐部，在主流组织面前略显被动。

　　3、具体援助项目层面

　　首先，中国人在“走进非洲”过程中引发摩擦。最近几年在赞比亚发生的黑色炸药爆炸、向示威工人开枪，在加纳非法采金，在博茨瓦纳发生行贿事件，在多国发生销售假冒商品等不法现象。问题虽然发生在国外及少数人身上，但这直接影响了中国在非形象。

　　其次，绝大多数的中国援外项目都被称为"交钥匙工程"，通俗来讲就是“只管生不管养”，从而造成因缺乏有效管理援助效果不佳。因为，一旦工程完成，马上将其全部移交驻在国方面，对项目的维持和可持续运转等有效性方面缺乏跟踪监控系统和评估机制。这自然不利于提升援助项目的综合社会经济效益，也不利于未来中国外援项目的可持续发展。

　　再次，国内需求与对非援助形成潜在矛盾。尽管中国近年来经济飞速发展，但发展中国家的地位仍然没有改变，人均GDP在长时期仍将处于低水平的事实没有改变，自身地区、城乡发展不平衡，尚有数千万贫困人口的现状没有改变。但中国对外援助数额仍然属于国家机密，中国政府仅发布了其援助数量最起码的信息，既没有任何官方数据表明援助在单个国家和地区的分配情况，也没有按照部门和用途进行详细分类。这种保密的传统激起了国内的误解、谣言和揣测，不利于国内社会稳定。

　　最后，中国对非人员培训效果不彰。自1998年起，中国就在国内举办了多种类型的短期培训班和研修班,截至2006年4月,中国共为非洲国家培训各类人才约1046万人次,培训内容涉及经济管理、医疗卫生、网络通信、农业技术、环境保护等领域。[8]中国虽然花费了大量的人力、物力为非洲培养各方面的人才，但效果却不显著。这一方面是由于文化差异，大部分非洲人相对懒散，宁愿接受援助而不愿追求自身发展，导致相当一部分的高科技人才培训流于形式，高科技器材被闲置。另一方面，中国只管培训，缺乏相应的效果评估跟进机制，造成援助效率低下，援助资源浪费。

　　二、当前中国对非援助面临的挑战

　　中国对外援助大致可以以改革开放为界。改革开放前，中国的国力并不雄厚，但是却常常是宁愿自己喝粥，也要让非洲受援国吃上肉。1967年中国对外经济援助占国家财政支出的4.5%，1972年达51亿多元，占财政支出的6.7%，1973年更是上升至7.2%，超出世界上最发达、最富裕的国家对外经济援助的比例。[9]改革开放后，中国的对外援助也发生了很大的改变，突出了“平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”的内容，逐渐走向理性。

　　但是，随着中国国际地位的提升，中国的国际影响力和承担的国际责任在不断扩大，中国的对非援助也面临着众多挑战。这些挑战主要包括：西方国家的抹黑排挤;非洲国家的过分预期与误解;与印度、巴西等新兴大国的博弈。

　　1、西方国家的排挤

　　由于政治、经济、文化等各方面的差异，中国与西方形成了截然不同的两种对非援助模式，然而，西方国家凭借其话语权将中国的对非援助体系列为国际援助体系的“异类”，使得中国对非援助体系处于一种“不合群”的状态。

　　首先，“不附带任何条件，不干涉内政”作为中国对非援助的宝典常遭遇西方的质疑。西方国家对非援助往往附带着经济政策和治理改革等条件，顺带推行西方所谓的民主、良政等价值观。对此，莫桑比克前总统若阿金·希萨诺(Joaquim Chissano)指责说，“捐助者经常在不平衡的权力关系中形成一个可能会给受援国带来严重后果的统一阵线。”无疑，非洲国家不喜欢附带条件的援助，不喜欢别国对本国内部事务指手画脚，这被认为严重伤害了非洲人民的自尊。

       所以，中国援助从一开始就以不附带任何条件和不干涉内政为准则，坚持平等互利合作的援助理念。但是也存在例外，台湾问题是中国的软肋。我国始终坚持受援国应当遵守“一个中国”的政策，一旦某个国家与台湾“建交”，我国会立即切断援助，终止经济关系，如斯威士兰，至今仍对台湾当局保持“忠诚”，中国未对其提供援助，为此，西方国家在国际社会制造舆论，指责中国并非不附带任何条件，有干涉内政之嫌。中国有口难辩，只得哑巴吃黄连，有苦说不出。

　　其次，中国以项目工程换资源的援助方式被认为是“新殖民主义”。英国外交大臣杰克·斯特劳在2006年2 月中旬访问尼日利亚时发表的一篇演讲中，将中国与贫困、地区冲突、恐怖主义等一道列为非洲面临的十大挑战之一，此外，斯特劳还竟然声称，“中国今天在非洲所做的，多数是150年前我们在非洲做的”。[10]

       德国《商报》于2009年9月22日发表题为 “‘中国的新殖民主义’———中国抽出政治支票簿”的文章，指责中国利用提供优惠贷款在世界范围内扩张，并称“中国在非洲和拉丁美洲的扩张已被人称为‘中国的新殖民主义’。”[11]的确，中国在本世纪短短数年内超越西方国家成为非洲第一大贸易伙伴，在非影响无处不在，使西方国家心理失衡，深受刺激。

       中国在非洲援建工程，非洲国家以当地丰富的能源，矿产以及农业资源作为“报酬”，这是一种从注重“无偿援助”到强调“互利双赢”援助模式的发展，不仅解决了非洲国家建设资金不足的困难，也以相对公平的价格实现了资源的出口，可谓“一举两得”。目前，这一援助方式尚处于初步探索中，西方国家硬是将经济援助与政治殖民主义挂钩，必然会在一定程度上损坏中国在非洲乃至世界的形象，从而阻碍这种双赢援助模式的发展。

　　此外，西方媒体习惯性地抹黑中国，大费心机宣传中国支持“独裁”政权，“不道德”，或者采取“双重标准”，宣扬中国在非洲“重商主义”、“搭便车”等，不一而足。[12]

　　2、非洲国家的施压

　　中国与非洲国家的友谊源远流长，双方在相互交往中形成了特殊的真挚感情，这不可否认。但是中国在变，非洲也在变，随之而来的是中非关系的演变发展。随着岁月流逝和双方国情的变化，这种特殊的感情也在逐渐淡化，掺杂着些许矛盾、误解与不满。

　　首先，历经半个多世纪，非洲国家领导人更新换代，非洲的精英和官员们多数接受过西方教育，在西方价值观熏陶下成长。西方利用其地缘便利及殖民历史、语言、宗教文化上的优势，对非进行“西化”，推行所谓的“和平演变”。这一辛勤耕作也已开花结果。中国在非洲国家遭遇了与在东盟国家相似的尴尬境地，即“经济上依赖中国，安全上依赖美国”的二元结构。

　　其次，非洲国家在接受援助的同时对中国的期望值不断提高，超出了中国的承受能力。随着中国综合国力的提高，国际影响力的扩大，非洲“兄弟”将中国“老大哥”视为发展战略的救命稻草，不断向中国加码。非洲国家为实现战略目标可提供的资金非常有限，绝大多数要靠国际援助，90%以上的非洲国家将积极争取中国的“两优”贷款视为解决融资难题的重点努力方向。特别是在受到西方制裁，遭到经济危机、自然灾害或战后重建时，对中国援助需求变得更加巨大。虽然中国已在努力扩大援助规模、增加零关税商品种类、加大人力资源培训等方面做了很多努力，但离非洲国家的期望值仍有较大差距。[13]这成了中国快速发展的一个“沉重的包袱”，也给中国对非援助模式的升级转变提出了挑战。

　　最后，由于非媒的发展，中国企业和公民的劣迹被无限放大，形成了“一粒老鼠屎坏了一锅粥”的尴尬局面，非洲民众以偏概全，以点概面，导致中国在非形象不佳。

　　3、印度、巴西等新兴国家的竞争

　　随着非洲经济前景好转，战略地位提升，非洲再次成为各大国的博弈场。印度、巴西等金砖国家加大对非投入，也想在非洲分得一杯羹。

　　近些年印度为扩大在非洲各国的影响力，在经济和外交上逐步向大国迈进，将对非战略提到更加重要位置。在2011年第二届印度-非洲论坛峰会上宣布，印度将在未来3年内向非洲提供总额为50亿美元的信贷援助。[14]同时为非洲提供一系列“软硬兼施”的援助措施，延续了印度援非既重经贸、基建等“硬项目”，又重能力建设、技能培训等“软项目”的传统。

　　为发展对外援助，增强国际影响力，巴西已经形成一套中央化的按职能划分的援助管理体制。1987年成立的巴西发展署(ABC)负责双边、多边对外技术援助，其中非洲是其首要援助对象，同时对重债穷国减免债务。2003年6月，巴西、印度和南非三个发展中大国组建跨地区战略联盟，这是新兴国家间开展南南合作的重要形式，对国际援助体系的发展产生了重要作用。

　　新兴国家再加上传统西方援助国在非势力逐渐强大，中国在非洲的影响受到潜在的挑战与威胁。

　　三、当前中国对非援助的政策建议

　　如上所述，中国在对非援助上已经取得了相当的成就，但新形势下仍面临诸多不足和挑战，亟待进一步完善。

　　首先，作为国际社会的一份子，我国应积极参与到对外援助的国际合作中来，做一个“局内人”而不是“局外人”。随着中国的国力越来越强大，国际社会要求中国承担更多的国际责任，参加到国际合作当中来。当然参与国际合作并不意味着一定要加入西方对非援助体系，而是将自身的援助体系更加优化，增强与国际援助体系的相容性;

　　第二，完善对外援助机构建设。随着对外援助在外交领域发挥越来越重要的作用，配套的机构设置也要跟得上援助步伐，同时加强不同援助部门之间的沟通，疏通横向纵向的交流渠道，避免形成各援助机构“各自为政”的局面。一方面主要援助机构要细化透明化中国对外援助相关政策信息，这不仅有助于平息国内因误解产生的不满，也有助于消除国际误会。另一方面建立相应的非洲人员培训评估机构及跟进机制，减少人力、物力的浪费。

　　第三，规范中国在非贸易行为。中国企业在“走出去”的过程中做到入乡随俗，文明经商，言行得体，尽量避免直接冲突破坏中国在非形象。

　　第四，对西方恶意攻击有的放矢。我国虽无意在非洲挑战西方既得利益与西方恶意竞争，但相互之间确实存在一些现实利益冲突。对西方政要的公开指责和抹黑，我国应予以适当还击，表明态度，但也要避免过分纠缠，以免被媒体轮番炒作。对西方媒体的恶意歪曲报道要进行适当交涉，但重点要放在更多、更快地提供真实信息，加强和改进我国对非援助报道。同时，我们也可以利用中非合作论坛的平台，适当增加透明度，邀请西方大国派观察员参加，减少其误解。

　　最后，在新形势下做实同非洲的“命运共同体”。中国是最大的发展中国家，非洲是发展中国家集团，要不断促进双方经济上联系更加密切，政治上更加互信，安全上互动更为频繁。这不仅可以有效抵御传统以及新兴国家的挑战，还有助于强化中非关系，打造中非双赢援助模式的国际典范。

　　四、结语

　　对非援助是中非关系友好发展的关键。面对援助过程中的重重压力，中国需要里应外合，完善自身援助体系的同时加强国际合作，以一个负责任大国的姿态融入国际对外援助体系，从而更好地提供对非援助，促进中非关系健康发展，为世界和平稳定添砖加瓦。

　    注：

　　1.中国对非援助大致可分为两个阶段，即1956年-1978年和1978年至今，也就是以改革开放为界。改革开放前对外援助政治先行，出于意识形态狂热援助。改革开放后经济诉求超过政治利益，逐渐趋于理性。

　　2.时任中国外交部部长的杨洁篪在十二届全国人大一次会议上就“中国的外交政策和对外关系”答中外记者问时关于中非关系的论述。

　　[3].罗建波《西方对非援助效果及中非经济合作》，《国际政治科学》2013 年第1 期( 总第33 期) ，第 2页。

　　[4].“盘点：中国对非援助历程以及面临问题与挑战”，中国网http://www.china.com.cn/international/txt/2012-08/29/content_26364147.htm。

　　[5].黛博拉·布罗蒂加姆，《龙的礼物——中国在非洲的真实故事》，P35-36。

　　[6].贺文萍《中国对非援助：发展特点、作用及面临的挑战》 2010年08月10日，改革开放论坛。

　　[7].所谓“排他性”是指以西方国家为主导的对非援助组织掌握着国际对外援助体系的话语权，基于意识形态和地缘政治的不同，对其他援助组织机构，尤其是中国的对外援助机构有一种天然的敌意与排斥。

　　[8].何先锋:“中国对非援助历史演进及其特点”，《改革与开放》2011年第14期。

　　[9].“中国对外援助60年的得与失”,腾讯网http://view.news.qq.com/zt2010/aid60/index.htm。

　　[10].“西方恶炒中国‘ 走进非洲’ ”,新华网http://news.xinhuanet.com/herald/2006-03/13/content_4296799.htm。

　　[11].“德媒：中国在欧洲推行‘新殖民主义’”，中国经济网http://intl.ce.cn/zgysj/200909/23/t20090923_20076445.shtml。

　　[12].刘鸿武主编：非洲地区发展报告2012-2013，P444。

　　[13].同4。

　　[14].“印度推50亿美元对非援助 意欲提升印非合作水平”, 国际在线http://gb.cri.cn/27824/2011/05/25/5311s3258032.htm。