美国反恐情报工作的历史演进及启示

作者：王林  来源：《广西警官高等专科学校学报》2015 年第 1 期

　　一、有关情报概念

　　情报搜集必须适应恐怖分子及其支持者的交流方式。依靠过时的情报搜集方式不但会把政府的反恐工作置于明显的不利境地，也会在反恐中很容易侵害公民的权利，而对公民权利的侵害也必定对保护公民权利立法的侵犯。关于情报搜集方式的辩论并不是发生在真空中，美国前任总统小布什在批评对政府窃听政策合法性的质疑时曾说：“我们的敌人正在窃听我们进行的讨论。”

　　(一)情报来源

　　一般来讲，情报搜集主要有三个来源：一是人源(HUMINT)，即直接从个人联系渠道来搜集情报;二是信号源(SIGINT)，即通过拦截交流来获取情报;三是开放源，这主要是分析从公开渠道可以得到的信息。

　　(二)情报的特性

　　情报被定义为有关敌人或可能敌人的信息[1]。一条信息是否对反恐斗争具有可行性，取决于其是否满足以下四个特性。一是可靠性。过去的经历显示情报来源于一个可靠的情报提供者，可靠性要求识别信息是否是有用的和准确的。二是可行性。根据情报，恐怖袭击是否有发生的可能性。三是相关性。考虑到情报的时间敏感性和信息合时性，信息是与将要发生的事情有关。四是可证实性。这种情报能被其它信息部分或全部所证实。

　　(三)情报机构

　　情报机构可以分为两个大的部分：情报搜集部门和情报分析部门。前者从上文所列的渠道搜集情报，后者分析和处理这些情报，并提供给不同的受众，包括反恐斗争的具体实施者和决定的制作者。情报为范围广泛的反恐措施和制裁，包括拘禁恐怖分子、审讯恐怖分子、确定打击目标、无人机攻击、定点清除等提供基础。情报是反恐斗争的核心，决策者在根据情报作出决策时必须对情报进行有效的过滤，否则就可能会侵犯公民的民事和政治权利。

　　二、美国反恐情报工作的历史演进

　　“9·11”之后，考虑到当时的美国情报机构有先进的技术可以拦截世界范围内的对话，一个问题被反复提起：美国的情报机构为何没有成功阻止恐怖袭击?19个基地恐怖分子能够进入美国，在美国合法地住下来，并且在飞行学校登记注册，最后几乎同步地发动恐怖袭击。袭击计划最终没被发现，尽管在2001年的整个夏天，美国情报机构不断听到有关可能发动恐怖袭击的交谈。

　　(一)“9·11”委员会

　　为调查“9·11”事件，美国成立了专门的“9·11”委员会。该委员会的任务是提供一份有关“9·11”恐怖袭击的完整的报告，并对将来如何避免此类恐怖袭击提出建议[2]。美国芝加哥大学教授斯蒂J.舒尔霍弗(StephenJ.Schulhofer)在“9·11”委员会作证时指出：一个有效的情报过程要求信息被搜集、翻译(必要时)、相关机构汇总、分析，然后传递到相关职能部门进行进一步地调查或立即采取预防性行动。美国没有成功阻止“9·11”恐怖袭击，并不是缺乏情报的人源和信号源，相反缺陷的主要是有关情报分享和情报分析，而不是人们所认为的情报搜集。有证据显示，在“9·11”恐怖袭击之前，情报机构已经获得了清楚地理解恐怖分子将要发动袭击所需的必要信息，但联邦调查局和中央情报局并没有充分、及时地交流各自获得的情报，以至于一些重要的情报被忽略[3]。

　　各个机构间有一堵无形的墙，这堵墙限制了各部门间的协同合作，打破这堵墙成为当务之急。

　　(二)隐私权与宪法

　　切实可行的反恐政策的发展要求搜集情报，但情报搜集会不可避免地侵犯公民的隐私。在一个民主社会里，为了搜集用于反恐目的的情报而侵犯隐私权时，在多大程度上是被宪法和法律允许的?技术在反恐情报搜集中占有越来越重要的地位，这也会降低现实中宪法对隐私权的保护。1986年，美国国会通过了《联邦窃听法》，这一法案是在联邦最高法院关于两个隐私权案判决①的基础上形成的，其中规定：执法机构在使用新技术获取情报时必须遵守第四宪法修正案②，没有获得法院授权的监视和窃听就是对宪法修正案的违反。然而，政府主张情报人员的行为不受宪法第四修正案的限制，因为宪法第四修正案是禁止无理由的搜查和扣押，而监听并没有身体上的侵入。另一方面，反对政府说法的人又进一步阐述：缺乏身体侵入不应成为宪法第四修正案不被适应的理由，实际上，宪法第四修正案不但约束有形物体的扣押也约束口头陈述的拦截。双方一直争论不休。后来政府又认为情报机构所采取的监听措施是防御性的、被动的，不是进攻性的、主动性的，而且在范围和时间上都有严格的限制。

　　(三)外国情报监听法

　　美国国会在1978年制定了《外国情报监听法》(FISA)，其目的是在保护隐私权和个人权利的背景下，使针对外国情报监听的框架变得安全。为达到此目的，《外国情报监听法》建立了具有排外管辖权的“外国情报监听法庭”(FISC)，此法庭有签发“外国情报监听令”的特权“。外国情报监听法庭”更像一个大陪审团，而政府是唯一的参与方，听证会是保密的，不对公众开放。根据《外国情报监听法》，实施电子监听的目的必须是从一个可疑的外国机构搜集情报，并将其限制在以下范围内：被监听的对话没有美国公民的参与;监听是为了获取外国情报;此情报不能通过正常的调查途径获得;取得“外国情报监听法庭”签发的监听令。同时，1802节作出了补充规定：在没有授权的情况下政府可以下达监听命令，但需要在事后72小时内拿到法庭的监听授权。

　　尽管“中国情报监听法庭”批准了大量的监听申请，但小布什政府在“9·11”后还是决定忽视《外国情报监听法》，对来自于海外的电话交谈下达没有法庭授权的监听命令。据大量的媒体报道，监听包括对美国公民的监听[4]，这就明显违反了《中国情报监听法》的一个原则：被监听的对话没有美国公民的参与。“9·11”袭击后，情报机构需要更加积极的策略来提升他们的成绩，此时小布什政府就采取了一个在30年前让情报机构陷入麻烦的策略：拦截大量美国公民的电子通讯。国家安全局(NSA)以前所制定的限制规则被束之高阁。小布什政府认为这种监听不但是必要的也是合法的。2005年11月17日，小布什在他每周的例行广播讲话中为国家安全局的监听项目辩护称：“在恐怖分子袭击美国几个星期后，我授权国家安全局在宪法和法律允许范围内拦截和基地组织及其他恐怖组织有关联的通讯交流。我对国家安全局的授权安全符合我的宪法责任和权力，它有助于及时认出和定位像‘9·11’袭击中的劫机者，有助于侦察并阻止美国国内和国外可能的恐怖袭击。”面对针对国家安全局监听项目不断增多的非议，2006年1月27日，白宫向媒体发布了题为“国家安全局项目侦察并阻止恐怖袭击：神话与现实之争”的公告，解答众多关于总统设立监听项目的疑问。针对小布什总统不经法庭授权发布监听命令超出其行政权的质疑，白宫做出以下回应：一是总统作为最高行政长官有授权国家安全局行使监听项目的宪法权力;二是保护美国免受外国攻击是总统的最高宪法职责，同时宪法也赋予总统必要的法律权力来保护美国安全;三是即使在和平时期，为了获取外国情报总统也有不经法庭授权发布监听命令的固有权力长期以来广泛被承认;四是美国内战以来，出于搜集外国情报的监听一直是被总统授权，而且在必要时出于搜集外国情报的目的批注未经法庭授权的监听也是惯例;五是白宫也不认同国家安全局的监听项目侵犯第四宪法修正案的说法，因为最高法院一直以来都坚持认为：出于特别的需要，允许没有搜查令的搜查。恐怖分子在美国国内将要发动灾难性的袭击，为了搜集外国情报而允许没有法庭授权的监听符合上述特别需要。而且，白宫也拒绝承认没有法庭授权的监听违反了《外国情报监听法》，理由如下：国家安全局的监听行为来源于最高行政长官的核心权力，如果《外国情报监听法》被解读为允许国会干涉总统固有的、被广泛认同的宪法权力，这会引起严重的宪法问题。《外国情报监听法》可以也应该避免这样的解读。

　　(四)各个情报机构的分立

　　在“9·11”委员会的听证中，刑事法律调查得到的证据是否应该和情报搜集活动分离被广泛地讨论。很多人把这堵所谓的“墙”看作美国反恐策略最根本的弱点，因为它阻止了政府分享刑事犯罪调查获得的信息和情报机构获得的情报。美国司法部曾把这个问题比喻为“大陪审团调查和外国情报监听法信息的分享”。为了应对这堵“墙”对政府情报搜集的障碍，国会通过了《爱国者法案》(PATRIOTACT)，此法案第202-215节规定：对恐怖主义活动的调查包括电子监听和搜查。前司法部副部长拉里·汤姆逊在“9·11”委员会作证时指出“：在国会的帮助下，和恐怖主义的斗争中，我们在获取更多工具和资源方面取得了巨大的进步，而许多工具和资源都被写进了《爱国者法案》。特别是法案的第218节赋予联邦调查局和司法部电子监听和搜查更大的权力，当调查的主要目的是搜集外国情报时就可以使用《外国情报监听法》所规定的调查措施，和以前相比少了许多限制。”[5]

　　美国国家安全局的前总法律顾问斯图尔特·A.贝克(StewartA.Baker)在其“9·11”委员会的证词中也指出了美国的情报搜集能力和矗立在传统执法机关和情报机构间的那堵“墙”[6]。可见，加强情报机构间以及情报机构和传统执法机关间的信息交流已经成为共识，同时政府在打击恐怖主义活动中的权力随着实践和立法推进也在不断扩大。

　　(五)“9·11”后的反恐情报工作

　　1.重视“人源”

　　“9·11”后，美国的政策制定者认识到“人源”在情报工作中的重要性，渗透到恐怖主义组织中获取通过其它途径无法得到的情报，美军铲除恐怖组织头目阿布·穆萨布·扎卡维(AbuMusabal-Zarqawi)的案例也印证了这一点。2006年6月7日，美军发动针对扎卡维的空袭，其情报就来源于扎卡维阵营的一些高级官员和扎卡维住所附近的居民，看来情报的搜集并不能仅仅依靠“高大上”的监听技术，人的因素在任何时候都不能被忽视。小布什政府认为，“9·11”袭击没有被阻止应归因于法律障碍，即当时的法律没有赋予政府足够的权力。但“9·11”委员会的调查报告却不这样认为，因为《爱国者法案》中有些条款规定的有关监听和情报搜集的权力，联邦政府以前就享有。这种失败是制度性、体系性的，情报机构没能最大限度地利用复杂的技术。简单地说就是美国不能很好地利用它所搜集的情报，因为它缺乏人力资源去分析情报并按情报行事。

　　2“.点”的联系

　　“点”的联系主要强调情报分析“。圣诞节爆炸未遂案”发生后，美国有线电视新闻网(CNN)在报道中指出：情报机构缺乏的是把各个“点”联系起来的能力，即把所有分散的信息和分析组合起来。尽管在未遂爆炸案发生前，中央情报局(CIA)和国家反恐中心(NCTC)已经得到情报，而且情报也在各个情报机构间分享，但在情报分析中，并没有把这些重要的“点”联系起来[7]。正因为此，情报机构没能成功阻止恐怖分子把炸弹带上飞机。

　　三、美国反恐情报工作的几点启示

　　美国情报机构拥有阻止恐怖袭击的必要工具，监听设备、无人机等技术甚是发达。理论上讲，通过人源、信号源和开放源三种途径获得的情报足以阻止“9·11”恐怖袭击的发生，但实际上美国情报机构并没有做到。决策者面临的挑战是提前建立一个规则或标准，最大限度地、有效地利用已获得的情报信息，而人力资源在其中扮演重要角色，包括情报人员对情报的分析和对恐怖组织的渗透。在情报工作中起决定性作用的还是“人”，绝不能仅仅依靠监听设备和其它形式的信号源。特别是在无人机袭击中，情报人员的渗透、获取情报可以精准定位袭击目标，把对平民的伤害降到最小。联系中国的反恐情况，美国反恐情报工作的历史演进给我们提供如下几点启示。

　　(一)反恐情报收集和隐私保护的调和

　　美国的反恐情报工作随着实践的发展和立法的推动不断完善，反恐实践催生反恐情报法的出台，而相关反恐情报法的出台也使监听等情报收集手段合法化。反恐情报搜集这种特殊的斗争手段不可避免会侵犯到公众传统意义上的隐私。在恐怖主义威胁全球化的严重背景下，公众有必要让渡、牺牲必要的隐私，来维护公共安全。当然在依法治国的环境下，反恐情报工作也要在宪法和法律框架内进行。

　　(二)情报分享和部门合作

　　美国情报部门以前失败的教训告诉我们部门合作的重要性。21世纪是信息时代也是协作的时代，在应对“你死我也死”的恐怖主义时，各个国家要建立一个更高层次的机构来统领各个反恐相关部门，协调各部门的工作，在整体上进行统筹。美国国家安全委员会和中国的国家安全委员会就是上述思想的体现。

　　(三)在反恐中重视“人”的作用

　　在反恐情报工作中，无论是情报搜集还是情报分析都要重视人的因素，把“人”和先进的技术结合起来。中国提出的“人民反恐”策略就是要在反恐斗争中发动广大群众，依靠群众。最近发生在新疆的几起恐怖暴力袭击事件中人民群众积极提供情报信息，为挫败恐怖袭击做出重大贡献，而“社区反恐”和“邻里守望计划”也是把专门机构反恐和人民群众反恐相结合的成功典范。

来源时间：2015/5/10   发布时间：

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