中美需要构建经济合作新框架

作者：黄益平  来源：财新网

    【财新网】（专栏作家 黄益平）2014年元旦刚过，我和北大国家发展研究院的几位同事一起到纽约和华盛顿参加新一轮“二轨中美经济对话”。当时我们迫切希望从美方的对话伙伴那里了解中国加入“跨太平洋伙伴关系”（TPP）谈判的可能性。美方人员表达了两个立场：一是TPP的目标是为全球经济开放建立新的、更高的标准；二是目前中国在国有企业、知识产权、网络战争、服务业开放和农业贸易等方面尚存在较大差距，不过，美国欢迎中国在未来达到新的标准之后加入TPP。美方官员判断，TPP谈判很快将达成协定，因此，中国不可能以创始成员国身份参与。

　　从美国回来的飞机上，我写了一篇英文短文“避免经济冷战”，发表在澳大利亚“东亚论坛”（EastAsiaForum.org）上。我的担心是，如果美国领着一批国家进行TPP谈判，中国则跟一批国家构建“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）。TPP排斥中国，RCEP则不包括美国。如果这两个协定的最后版本互相不匹配，中美在经济贸易政策方面的矛盾就可能加剧，甚至形成经济冷战态势。事实上，奥巴马在2009年初就任总统之后开始推动“向太平洋再平衡的政策”，已经令南海与东海的局势变得敏感而又紧张。

　　2015年元旦后，我们原班人马再赴纽约和华盛顿进行对话。讨论一开始，林毅夫教授就注意到一个明显的变化。一年前，中方代表比较着急，希望能够加入TPP谈判，美方代表则相当冷静。但这一次却反过来了，美方一些高级官员对中国“一带一路”战略和亚洲基础设施投资银行（亚投行，AIIB）反应非常激烈，他们担心，中国的这些举措对现有国际经济组织和国际经济秩序造成干扰。他们还特别强调，美国在建立国际经济体系的时候，是把全球利益而不是国家利益放在第一位的，暗指中国做这些，无非是打刺激国内增长和输出过剩产能的小算盘。

　　在短短一年之内，美方由守转攻，其实是因为中国在国际经济秩序上从原来被动的遵守者变成了主动的建设者。二战以来的国际经济体系是在美国的领导和推动下建立起来的，中国虽然是联合国常任理事国，但在世界银行和国际货币基金组织（IMF）这样的国际经济机构中并不拥有实质性的发言权。全球金融危机发生后，以美国为首的西方国家也试图顺应历史潮流，让主要新兴市场国家发挥更大的作用。一方面创立二十国集团（G20）峰会，共同决策重要国际经济事务，另一方面推进IMF改革，增强发展中国家的决策权。这些调整措施都很重要，但发展中国家在G20中的作用依然十分有限，IMF改革方案则由于美国国会的反对而搁浅。

　　“一带一路”战略和亚投行其实也是中国应对这样一个国际经济体系现状的举措。既然存量改革很难，那就走增量改革的道路。国际经济机构长期在发展中国家推行所谓的“华盛顿共识”，但真正因此脱贫致富的国家很少。中国在改革开放期间形成的“要想富先修路”经验，也许可以提供一个有益的补充。过去几十年间，世界银行和亚洲开发银行也支持了不少基础设施项目，但数量不够多，支持经济增长的效果也不够好。中国提出“西进”为主的国际经济合作新战略，在客观上也避免了与美国的“再平衡政策”形成正面冲突。

　　2014年10月27日，21个亚投行首批意向创始成员国在北京签署备忘录。但这21个国家中，除了中国、印度，大多是像孟加拉国、尼泊尔和科威特这样的中小国家。与中国经贸关系紧密而且一贯务实的澳大利亚和韩国缺席，尤其令人关注。毫无疑问，美国不但自己不打算加入亚投行，还施加压力，阻止盟国加入。中国政府将申请截止日期定在了2015年3月31日。3月中旬，随着英国宣布申请加入亚投行，主要西方国家以及澳大利亚和韩国都相继背离美国。最后共有57个意向创始成员国。在全球主要国家中，只有美国、日本和加拿大缺席。

　　亚投行是中美在国际经济舞台上第一次公开角力，但不会是最后一次。自改革开放以来，中国与美国的经济关系一直是合作多于竞争，合作促成了中国出口高速增长、大量外国直接投资流入直至加入世界贸易组织。可惜的是，最近十年这一关系逐渐发生了变化，一个显而易见的例子是美国政客和政府长期向中国施压，要求人民币大幅升值。从表面看，这是因为中国出口高速增长，可能影响了美国的生产和就业。从深层看，其实是因为中国的经济实力变得日益强大。2010年，中国以市场价格衡量的GDP超过了日本，成为全球第二。2014年，中国以购买力平价衡量的GDP超过了美国，居世界首位。

　　可以说，世界经济强权的更替很可能即将发生甚至已经发生。守成强权与新兴强权之间的关系从来都是很难处理的。2011年年初参加“二轨中美经济对话”的中方成员赴美国国务院拜访副国务卿，当时接待我们的亚太局局长坎贝尔坐下来就对我们说，历史上强权的更替大都是通过战争的形式实现的。此言不虚，英、美强权更替是个例外。即便是近乎亲子关系的美日之间，当上世纪八十年代日本经济展现争第一的实力时，美国同样采取各种措施打压日本经济，包括广场协议和出口限制，直到日本经济陷入“失去的二十年”才罢手。

　　中美之间的关系比英美、美日关系要复杂许多。除了经济规模争第一，两国在政治体制和意识形态方面的差别也很容易破坏互信。客观地说，最初中美经济密切合作的基础并非因为共同的理念，而是因为冷战时期共同的敌人，现在这个基础已经不再存在。但冷战结束以来的世界经济史也表明，不同体制的国家其实是可以在同一个国际体系中共同发展的。对美国来说，如何对待新兴经济强权，将决定其未来失去龙头老大地位之后在全球经济事务中的影响力。对中国而言，当前并不真正具备挑战美国的实力，贸然挑战，很可能自毁崛起之路。因此，中美经济合作可能是未来世界经济繁荣最重要的决定因素。

　　当务之急是构建中美经济合作的新框架，这个新框架可以以习近平主席提出的新型大国关系为基础，相互尊重、合作共赢。守成经济强权应该给予新兴经济发展与成长的空间，新兴经济强权不应轻易另起炉灶，守成大国和新兴大国在一个体系里加强合作、避免冲突、求同存异、共同承担提供全球公共服务的责任，这样对世界经济最为有利。为了达到这样的目的，中美应该采取一些具体的步骤推进两国之间的经济合作。

　　第一，中美应该考虑在“中美战略与经济对话”的基础上建立正式的G2机制。“G2”的设想最初是彼得森国际经济研究所前所长伯格斯坦提出来的，但被中美双方公开拒绝。但现在国际经济环境发生了改变，中美两国之间需要探讨的问题已经远远超出了双边经贸关系的范畴。与“对话”相比，G2应该成为一个常规性的机制，关注全球而不是单纯的双边经济问题。虽然目前中美还起不到过去G7发挥的作用，但中美若不合作，国际经济改革一定无法推进。

　　第二，中美应该加快双边经济融合，尽快达成双边投资协定并启动中美自由贸易区的谈判。中美投资协定的谈判已经延续多年，最近美方释放出在奥巴马离任前达成协定的可能性，关键要看中方是否能够提出有魄力的负面清单，中方应该抓住这个难得的机会。中美自由贸易区应该是更高层次的双边经济融合的机制，彼得森国际经济研究所的研究发现，中美从双边自由贸易区获得的收益要比各自分别参与TPP和RCEP的收益高50%以上。

　　第三，中美应该合作整合TPP与RCEP，共同建立未来世界经济开放的新标准。如果TPP真的成为高水准的升级版开放标准，那么建立低水准的经济伙伴关系意义不大。况且TPP所要求的服务业开放、国企改革与知识产权保护等，也正是中国希望在下一步改革中解决的问题。解决整合问题可供选择的一个框架是利用在2014年亚太经济合作组织（APEC）峰会上提出来的亚太自由贸易区（FTAAP），同时覆盖TPP和RCEP。开放的标准不应降低，但改革的时机可以相对灵活。

　　最后，中美应该合作改革并建设包括IMF和AIIB在内的国际经济体系。建立G2的目的不是要让中美来主宰世界事务，而是让中美在多边框架的发展中发挥关键性的作用。中美应该一起来推动IMF的改革，包括增加新兴市场国家的投票份额和发言权，以及将人民币纳入特别提款权的篮子。中美也应该一起来提高G20的工作效率，特别是加强金融改革与经济发展方面的努力。中美还可以一起来建设AIIB，美方消除对未来AIIB运作担忧的最好做法，应该是直接加入进来。当然，在国际经济组织的发展过程中，有竞争不是坏事，但最终目的还是应该合作。■

　　（作者为北京大学国家发展研究院副院长、教授）

来源时间：2015/5/4   发布时间：2015/5/4

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