檀有志：错位与调适——美国对华公共外交探析

作者：檀有志  来源：《美国问题研究》2009年02期

　　伴随着全球化进程的不断深人与信息革命的迅猛发展，那种以政府间外交为主导的传统外交模式已不再能完全满足国内外新形势发展的需要，公共外交(Public Diplomacy)由此应运而生，在国际关系中扮演起一个相当活跃、日趋重要的角色。美国是个高度重视公共外交的国家，公共外交在其外交战略中发挥了不容抹杀的重要作用。而美国在开展公共外交方面一贯予以较高的重视和较大的投人，也使美国公共外交在世界范围内的影响力得以不断地扩大与深人。

　　中国作为亚洲地区乃至整个世界最为重要的国家之一，自然也就成为美国开展公共外交的一个主要对象国。公共外交已然成为中美关系恢宏画卷中一帧浓墨重彩的丰富构图，故而公共外交也就成为可用之来审视中美关系的一个新的重要视角。因此，本文将在把握公共外交的研究现状与丰富内涵的基础之上，紧扣美国对华公共外交的发展轨迹，力求深化对其整体认识并从中挖掘出可资中国鉴戒的经验教训。

　　一、见仁见智：公共外交的研究现状与基本内涵

　　公共外交的勃兴发展离不开时代的大背景以及其他一系列因素的推动，如：随着全球化进程的不断深人，国家间相互依赖的日渐加深;得益于信息通讯技术的迅猛发展，国家失去了此前对信息的垄断权;一般公众对国家政治生活的参与程度越来越深，在国家对外政策制定过程中的影响力显著增强。而事实上，自公共外交这一概念出现后，无论是官方还是学术界，因各自选取的视角上的差别，对公共外交的认知一直处于一种同中有异、繁复杂乱的状态;与此同时，其定义辨析随着时代的发展也经历了一个逐步演变、不断深化的过程。有鉴于此，美国学者伯纳德·罗西科(Bernard Roshco)一语道破，"公共外交就像是盲人们所试图去描述的那头大象，而他们怎样去描述这个庞然大物仅仅是赖其所触摸到的那一部分。"

　　(一)公共外交的研究现状

　　1.公共外交的理论积淀

　　一般认为，公共外交作为国际关系领域中一个有特定含义的术语，是在19"年由塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院院长古里恩(Edmund A.Gullion)在该院成立爱德华·默罗公共外交研究中心时首次提出："公共外交旨在通过引导公众的态度来对政府外交政策的制定与实施产生影响。……公共外交的核心是信息(Information)和思想(Idea)的跨国界流动。"尽管古里恩对公共外交的最初界定还相当宽泛，但他强调了信息与思想交流的重要性。

　　作为美国主管公共外交的独立机构，1953年成立的美国新闻署是这样界定的："公共外交是通过向外国公众解释美国的政策、向他们提供关于美国社会与文化的信息、促成其中的许多人能亲身体验我们国家的多样性、为美国的驻外大使及外交政策的决策者对外国的公众舆论做出评估等这些方式，来补充和加强传统外交"。而随着美国对其他国家所开展的公共外交活动日益频繁，美国国务院又于1987年在《国际关系术语词典)中正式地给出了一个公共外交的官方定义："由政府发起交流项目，旨在告知、获悉或影响其他国家的公众舆论;它的主要工具包括出版、电影、文化交流、广播电视等传播方式，以减少其他国家公众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在外国公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动"。

　　1990年，美国学者汉斯·塔奇(Hans N.Tuch)指出，古里恩对公共外交的定义"显得过于宽泛，大大超出了人们通常所理解的’外交’这一概念的含义，它囊括了几乎所有跨国、跨文化之间的交流过程，而公共外交仅仅是其中的一个重要组成部分。"在对古里恩的界定进行批判的基础上，塔奇提出了自己的定义：公共外交是"一种为了更好地增进对美国的理想与理念、机构与文化以及国家目标与当前政策的理解，而由政府开展的与外国公众交流的努力"。塔奇的观点在美国学者中较为典型，并在其他国家的学者中也得到了一定的认同，如日本国际关系学者松村正义在其所著的《国际交流史-近现代日本的公共外交与民间交流》一书中就直接采用了塔奇的定义。

　　冷战以一种出人意料的方式谢幕，其复杂影响辐射到了国际关系的每个角落，公共外交也随之被赋予了一些新的内涵。曾任哈佛大学肯尼迪政府学院院长的约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)率先提出了"软实力"(Soft Power)概念，在他看来，公共外交本质上所折射出的正是一个国家的"软实力"。"9·11"事件发生以后，美国许多知名学者与政界精英纷纷肯定公共外交的强大效用并批评美国政府战结束之后对公共外交的忽视，这突出反映了公共外交作为一件强大有力的外交工具正日益重新得到人们的认同。

　　反观国内，中国对公共外交的研究始于20世纪80年代后期，较之西方国家尤其是美国学术界要晚上20余年，目前还处在学习、认识与借鉴、引进阶段，研究成果大致可以分为下述三类：第一类是以挖掘中国古代公共外交思想为己任，希望通过对中国传统思想的挖掘以找出中国独特的公共外交思想;第二类学者主要关注对西方公共外交理论的源流与内涵进行研究与分析，并将之运用于中国公共外交实践的研究;第三类学者偏重于公共外交的实证分析，其中尤以美国公共外交分析最为多见。

　　中国最早公开提到"公共外交"这一概念的是中国社会科学院美国研究所前所长资中绮研究员，她在1988年春季号(美国研究》上发表了"略论美国战后外交的若干特点"一文，其中在论及美国推行外交政策的手段时将公共外交视为"文化宜传"的手段之一，并认为公共外交的首要任务是"支持美国外交政策，换言之，就是政治宣传"。尽管公共外交并非资中绮先生这篇文章论述的主体，但她对公共外交的作用及范围还是做出了比较严谨的限定和相当深刻的分析。

　　2000年，韩召颖在其博士论文的基础上修改完成了(输出美国：美国新闻署与美国公众外交》一书，这是中国第一部关于公共外交的学术专著。不过该书主要还是介绍性质的，对美国公共外交活动背后的原因及其所产生的影响并未做更深层次的分析。紧随着"9·11"事件之后美国对其公共外交政策的深刻反思与重新审视，中国对公共外交的研究也进人了一个相对繁荣的时期，从2003年开始较为集中地出现了不少这方面的著述，其中唐小松、王义桅、赵可金等一批学者不乏颇为独到的见解。此外，在关注美国公共外交的同时，也有不少国内学者对于中国应当如何开展公共外交做了一些初步但有益的探索。但总体上看，宏观论述多于微观分析，并且大体上都遵循了"总结主要特点，点明存在间题，提出改善建议"这个基本套路。

　　与此相应，中国官方对公共外交的认识也经历了一个逐步深人的过程。1991年，中国政府设立了国务院新闻办公室，其职能是向外国介绍和说明中国，不再使用对外"宣传"中国这一提法。2004年，中国外交部在新闻司下设了"公众外交处"，不过就其当时的主要职责来看，其着眼点在于通过外交部门与本国公众之间的互动，向本国公众宜传和解释国家的外交政策来积极引导公众舆论，意在争取他们对本国外交政策的理解与支持。2007年"两会"期间，时任全国政协外事委员会副主任的赵启正做了"加强公共外交，建设国际舆论环境"的发言，他的这一表态代表了中国官方对公共外交的基本认识，在目的上强调更多的是向外国公众介绍中国以燕得理解、改善舆论，而较少提及向中国公众介绍外国。

　　2.美国对华公共外交的研究现状

　　对华公共外交作为美国公共外交整体布局的有机构成之一，以往学者多将对其关注纳人到宏观的中美文化关系的研究之中，而较少将其列为一个独立的单元加以考察。

　　从国外来看，1976年，美国"头号中国通"费正清的夫人费慰梅(Wil-ma Fairbank)女士受美国国务院教育与文化事务局委托，通过大量的调查研究出版了《美国在中国的文化试验：1942-1949》一书。该书非常翔实地记述了自1941年至1949年间美国政府对中国所开展的主要文化交流活动，其中就包括早期的中美富布赖特项目。费慰梅曾于1946年出任美国驻华大使馆第一任文化专员，亲历了美中两国间许多文化交流项目的具体运作，之后她又查阅了美国国家档案馆等大量官方档案文献，因而史料的准确性和权威性非常高，且她在书中所做的一些分析与评测相当有深度。1986年，美国著’名中国间题专家戴维·兰普顿(David M.Lampton)领衔的一个研究小组对中美建交前后(1978-1984年)两国间的学术交流的规模、特点及影响进行了系统的研究，最终形成了一份数据翔实的研究报告，对中美建交之前的学术交流历史做了简要的回顾，对在美国的中国学生和学者及在中国的美国学生和学者的人数规模、学科领域、地域分布、个性特征及受助情况等多个方面均进行了较为全面的统计与分析，并对学术交流中出现的一些问题诸如归国学生学者面临一个"再吸收"(Re-absorption)的过程、技术转让、人才流失等进行了初步的探讨，对于我们更为直观地理解当时美国对华公共外交的概况具有一定的参考价值。一年之后，加州大学伯克利分校卡尔格伦教授(Joyce K.Kallgren)与纽约州立大学的西蒙教授(Denis Fred Simon)主编了《教育交流：关于中美交流的文集》一书，其中收录的著名历史学者孔华润(Warren I.Cohen)的文章回顾了1947-1971年之间的中美文化关系，卡尔格伦的文章则分析了中美交流中的共同利益与各自利益。此外，还有著名学者哈里·哈丁(Harry Harding)所著的(脆弱的关系：1972年以来的美国和中国》及华裔中国问题专家李成主编的《连接太平洋两岸的桥梁：美中教育交流，1978-2003》也部分地涉及到一些与美国对华公共外交相关的数据或史实。

　　从国内来看，韩召颖《输出美国：美国新闻署与美国公众外交》一书对1979年至1999年间美国在中国所开展的公共外交活动进行了较为全面的介绍，对于了解这20年间美国对华公共外交的开展情况有较大的帮助，不过其对美国对华公共外交的认识则有待进一步深化。中国社会科学院陶文钊教授等人编著的《中美文化交流论集》、北京大学张注洪教授主编的《中美文化关系的历史轨迹》及中国社会科学院顾宁研究员撰写的"1972至1992年的中美文化交流"和"评冷战的文化遗产：中美教育交流(1949-1990)"等著作和文章尽管多从中美文化交流史的角度进行探讨，但也为更全面地认识美国对华公共外交提供了一定的线索和素材。

　　由此可见，目前对于美国对华公共外交的研究还比较零散，尚未能理出一个比较清晰的脉络，也缺乏对其整体性的认识，而这些也正是笔者所力图有所作为的方向。

　　(二)公共外交的基本内涵

　　综观国内外公共外交的既有成果，公共外交的基本内涵主要是由以下4个要件所构成：

　　1.主体公共外交的主体必须是一个国家的中央政府及其领导或支持的有关机构。只有由一国中央政府出面组织或者幕后支持，直接针对外国公众提供信息、组织交流等活动，才能称之为公共外交。迈克尔·赫茨曼(Michael Holtzman)曾指出，"美国公共外交既非公众的(Public)亦非外交的(Diplomatic)。首先，美国政府-而不是更广大的美国公众-一直才是面对一个对其满腹狐疑的世界的主要的信息源(Messenger)",那些纯粹由民间机构或非政府组织实施和开展的信息宣传、人员交流与文化教育活动等，不应被看作是公共外交而应归人民间外交的范畴。当然，有时囿于客观条件的限制或者出于优化资源的考虑，一国的中央政府在开展公共外交的过程中并不需要"事无巨细"和"事必躬亲"，有时还可以通过支持和资助一些在国际交流领域中资质和经验兼具的民间组织或非政府组织来合作开展公共外交。这在美国的公共外交实践中从一开始就得到了很好的运用。

　　2.客体公共外交的客体应当是外国的公众。对于公共外交所针对的客体，必须明确两个"不包括"：既不包括外国的政府，也不包括本国的公众。美国参议院下属的一个委员会在其报告中就曾指出，"有些外交政策的目标是能够直接针对外国人民而不是他们的政府。通过应用现代新闻媒介……影响他们的态度，有时甚至诱导他们向我们期望的方向发展，这部分人反过来就能够对他们的政府施加明显的，甚至是断然的压力。"在这一过程中，外国的公众而不是他们的政府，始终是开展公共外交的对象。同时，当一国政府只是对它本国的公众解释和宣传其对外政策及活动而不是针对外国的公众舆论时，它也不应被纳人公共外交的范畴之内。

　　3.方式公共外交并非采取直接影响另一国中央政府的形式，而是采用一种迂回前进的方法，通过开展对外信息传播与国际教育文化交流等活动，间接改变另一个国家内部的政治生态，努力营造出一种有利于本国的政治生态，最终促进有利于本国的政策产出。美国前中央情报局局长艾伦·杜勒斯(Allen W.Dulles)曾坦承："如果我们能够教会苏联的年轻人唱我们的歌曲并随之起舞，那么我们迟早将教会他们按照我们所要求的方式去思考问题。"公共外交的客体是外国公众，通过引导外国的公众舆论，再经由外国的公众去影响其政府的政策抉择。这种培植政治生态、间接施加影响的方式在国际教育文化交流中表现得尤为明显，有时其所需的周期相对较长，而其发挥的效用也更为持久。

　　4.目的公共外交的最根本目的是为了实现、维护和拓展本国的国家利益。尽管公共外交作为一种新型的外交形式呈现出了不少区别于传统外交的特点，但万变不离其宗。无论公共外交采取何种方式、运用何种手段，它同传统外交一样也必须和必然围绕"国家利益"这个"宗"来施展其"万变"。为了更好地实现和维护其国家利益目标，各国政府着眼于通过大力开展公共外交，积极引导和影响外国公众，尤其是其中的精英阶层，以期从外部赢得对其政策、措施的了解、理解直至支持。而最终公共外交能在多大程度上达到实现、维护和拓展一国的国家利益的目标，则取决于发起国的政治、经济、外交状况等一系列内部因素与两国之间的力量对比及关系态势、能激发的外国公众的能量大小等诸多外部因素这内外两个方面的交互作用。

　　二、因势而变：美国对华公共外交的发展轨迹

　　20世纪30年代以前，中美两国100多年的历史交往与文化交流是在美国国力稳步上升而中国国力渐趋衰落的力量对比之下展开的。"以宗教文化渗透为内容的美国对华文化活动是一种文化攻势(cultural offensive)。而因为国力衰退、思想保守的清政府在无法捍卫自己的文化主权的情况下面对西方列强的文化进攻只能采取文化自卫(cultural defensive)或者文化自强。"不过，中美这100多年的往来互动严格来说还不属于公共外交的范畴，而只能被宽泛地看作是一种文化交流关系。以1938年美国在国务院设立文化关系处(Division of Cultural Relations)为起点，美国对华公共外交主要经过T以下4个发展阶段，呈现出较明显的阶段性特征。

　　(一) 双向合作(二战期间至新中国成立)

　　截至1941年，美国公共外交活动一直局限于拉美地区，在那之后才逐步将其触角伸到了西半球之外，首先触到的就是中国。1941年珍珠港事件发生之后，美国全面卷人第二次世界大战，中美两国成为世界反法西斯战争的友好盟国。美国"在远东的主要目标是在首先打败德国的全面战略中实现日本的无条件投降"，"为了达到这一目的，美国遵循了一条拖住中国的政策，以便在共同作战的努力中，最大限度地利用中国的军事潜力和地理上的战略位置。"正是在二战这一特殊背景下，出于其自身对于远东利益及国际格局的综合考量，美国不仅向中国提供了大量的军事援助、经济援助，同时还通过多种形式与中国展开公共外交上的双向合作。

　　1941年5月，罗斯福总统批准《租借法案》(Lend- Lease Act)适用于中国，由此中国开始得到美国的公开援助。同年7月，文化关系处决定设立中国项目，1942年罗斯福总统从其所掌握的总统应急基金(The President’s Emergency Fund)中拨款15万美元专门用于开展对华公共外交活动。文化关系处中国项目的预算1942年为50万美元，1943年则增至70万美元。

　　信息传播方面。除了美国之音在开播伊始即开通了对华广播节目外，主要是通过赠送图书、报刊杂志及电影作品等方式来实施。1938年6月，美国图书馆协会(American Library Association, ALA)这家私人机构应中国北平国立图书馆馆长袁同礼的邀请，向中国捐献了25,000册图书。美国图书馆协会的经验给了文化关系处莫大的启发，自此美国开始有意识地以图书、报刊、电影及缩微胶卷等这些有形载体形式开展对华公共外交活动。例如，1944年3月美国副总统华莱士来华访问时的专机就特地携载了大约640磅的"书籍、地图、动画片、艺术复制品及实验设备等"，这些是国务院文化关系处应驻华使馆的要求打算送给中国的。其后，美国的多名官员在来华时也都像华莱士那样随机携带了不少用于赠给中国的书籍。1944年，美国国务院拨款10万美元给美国图书馆协会用于购买和运输图书、期刊等送给中国的大学、医学院和研究所。截至1947年12月31日，美国图书馆协会从近万条的书目中，选出了医学类的每种20册、其他学科的各10册以及1945年至1947年间的期刊1,100多种运抵中国。美国还利用其设在驻华使馆的美国信息服务中心(American Information Services)借阅图书、放映电影以及发行《中国评论周报》(China Weekly Review)等报纸，积极传递美国社会生活的正面信息，其中美国电影的渗透力和影响力尤为显著。

　　教育文化交流方面。由于受日本全面侵华战争影响，1938年至1941年间中美教育文化交流受到严重影响。中美成为战时盟国之后，缘于国民党政府与美国政府的各自盘算与相互借重，教育文化交流事业得到两国政府的大力支持，1945年至1949年之间出现了一股赴美留学热潮。据一份统计表明，"1948年，在美国大学的中国学生有2710人，分布于全美45个州;1949年，中国留美学生比上年增长了40%，达到3797人，成为近代留美运动的最高峰。"这一期间特别值得一提的应该要算是1947年11月10日美国驻华大使司徒雷登与中华民国外交部长王世杰代表两国政府在南京签订了《教育交流协议》，启动了世界上第一个富布赖特项目。1948年8月至1949年8月，共有27名美国学者和学生来到中国研究和学习，同时也有24名中国学者和学生去美国研究和学习。此外，美国还通过其在华的教育文化机构尤其是教会组织及教会学校直接在中国兴办教育，传播基督教教义、介绍西方科学知识及美国生活方式等，并对中国共产党控制的地区进行了尝试性接触，这些举措无疑都在一定程度上"对亲美的中国知识分子的储备做出了贡献。"

　　不过，由于美国政府坚持其扶蒋反共的既定方针，无论是赫尔利使华，还是马歇尔调停，都是在这一基本原则指导下行事的。在1949年年底之前，美国对刚刚宣布成立的中华人民共和国采取了观望的态度，并阻止美国的各个盟国承认新中国，此即国务卿艾奇逊所谓的"等待尘埃落定"策略。在这种剑拔弩张的对立下，美国对华公共外交密切的双向合作遗憾地宣告结束。

　　(二)单向输出(朝鲜战争至中美关系正常化)

　　新中国成立后，由于中美关系实际处于一种僵硬的冷战对抗状态，直接的教育文化交流与人员往来已无可能，而后随着两国国内形势的深刻变化，美国对华公共外交在这一时期呈现出的特征总体表现为美国向中国单方向的信息输出，除了通过美国之音不断向中国地区大肆播送"乱国之音"外，美国还努力寻求通过其他途经去影响中国公众。

　　1949年国共政权发生更迭前后，中国有大批的留学生或因战事或因经济等各种原因而滞留于美无法返华。美国政府对这批滞留的中国留学生给予了极大的关注，试图通过与他们建立起紧密的联系进而对中国未来的经济和政治发展施加美国的独特影响，并在一定程度上抵消苏联对中国青年一代的意识形态灌输。为此，美国国会先后在1949年、1950年授权总统拨款400万美元、600万美元作为紧急援助款(Emergency Aid)，用于支付滞留在美的中国留学生的学费、生活费及返国旅费。而为了获得这笔援助款，受援的中国留学生必须签署一项声明："一旦有可能将我在美国所学到的知识和技能运用到中国的经济重建中去，我将马上回到中国"。美国的用意几乎不言自明，因为如果这些留美学生不回到中国，其立足未来影响的计划就要落空。这一政策一直持续到1950年9月，几乎惠及当时在美的所有中国留学生。

　　但1950年10月朝鲜战争爆发后，美国政府的态度立刻发生了180度的大转弯。美国一改要求中国留美学生学成回国的政策，严密监视中国留美学生的行动，美国司法部移民局并发布了"禁止中国学生出境之命令"，规定所有理、工、医、农等学科的中国留美学生一律不准回国，违者将"被判处500()美元以下的罚金或5年以下的徒刑，或同时予以两种处分"。其后更是发展到公然以"于美国不利"为由，极力阻挠那些在美国受过原子能、火箭及武器开发等教育并希望回到新中国的留美学生如钱学森、赵忠尧等人离美返华的正当权利。有的学者认为，美国采取这些措施的目的是着眼于在一个战乱时期"为中国储存潜在的政治领袖，他们有朝一日会在中国重建一个对美国友好的政权做出实际性贡献"。这种论断似是而非，虽然并不能完全排除美国此举有些许可能出于对将来"实际性贡献"方面的盘算，但在当下，美国政府更不甘愿看到这些在美国受过严格训练的专门人才回到中国大陆为新中国的建设贡献聪明才智。

　　在与中国大陆的直接联系完全中断之后，美国迅即加紧在香港、台湾等大陆外围地区展开针对中国大陆的公共外交活动。50年代初期，美国通过香港将成千上万本(时代)(Time),(生活)(Life)以及(新闻周刊)(News Week)等杂志设法运人中国大陆分送给个人或者学术机构，以便"美国的理念"(American Ideas)仍然可以传递到中国。例如，《读者文摘》(Readers’ Digest)送到南京大学、圣约翰大学和苏州大学;《今日美国》(America Today),(今日美国画报)(America Today Pictorial)等送到中国大陆近500个机构，包括教育和商务领域的主要机构。1957年11月30日，美国政府还与台湾当局签署了关于富布赖特项目的换文(Exchange of Notes),在台湾地区也启动了富布赖特交流项目。1958年至1973年间，共有176名美国教授在台湾进行教学和研究，同时有336名台湾学者和学生前往美国教学、研究和学习。台湾中央研究院的一名学者认为，美国这样做有利于"在台湾社会、政治的领袖阶层中，培养一大批亲美人士，以维持甚至扩大美国在台湾政治、社会中之影响力，特别是刻意培植华府与本省政治、社会领袖之友谊与特殊关系"。

　　60年代由于美国受越南战争所困以及中国受"文化大革命"所扰，尽管美中两国的一些非政府组织和个人在这期间进行了一些尝试性接触和零星的交流，但美国对华公共外交更多只限于美国之音对华广播那种单向的"狂轰滥炸"，这种状况大体持续到了1972年尼克松总统访华。1972年2月21日至28日，美国总统尼克松在美中外交关系中断23年之后访问了中国，正如尼克松在其回忆录中所说的，"一个时代结束了，另一个时代开始了"。1972年2月28日，作为尼克松访华之旅的最大成果，中美在上海发表了《中美联合公报》(又称《上海公报》)，中美关系开始踏上正常化的进程，这也为重启中美之间的文化交流提供了政治基础。

　　在《上海公报》精神的指引下，美国政府指定"与中华人民共和国学术交流委员会"(CSCPRC)这一非政府组织作为美国与中国进行学术交流活动的美方代表;相应的，中国政府确定"中国科学技术协会"(STAPRC)作为负责与美国开展学术交流事宜的中方机构。尽管随后尼克松总统因涉"水门事件"而下台、中美未能实现更早建交，在两国政府的默许或推动下，在许多非政府组织与个人的支持和努力下，20世纪70年代中美之间的文化交流以一种"名为民间自发，实乃官方促成"的形式取得了较快的进展。例如，1972年4月，中国乒乓球队回访美国，受到美国人民的热烈欢迎，并在白宫受到了尼克松总统的接见;1973年9月，世界著名指挥大师小泽征尔率费城交响乐团访华，数千名中国观众陶醉在久违的贝多芬的乐声中，如此等等。"1972年至1976年，大约有12000名美国人访问了中国，其中大多数为科技界人士，其中有一大批是对美国科技做出重大贡献的美籍华裔科学家’，，如诺贝尔奖得主杨振宁博士等;与此同时，"有700多位中国科学家、教育界人士访问了美国，其中大部分是受过西方教育"，如著名社会学家费孝通先生等。然而，毕竟中美两国此时尚未正式建立起外交关系，故自20世纪50年代初至70年代末这二十多年时间里，美国对华公共外交总体上仍然可以看作是美国针对中国大陆单向输出的"努力"。

　　(三)恢复稳定(中美正式建交至冷战结束)

　　1979年1月1日中美正式建交后，《中美文化交流协定》作为中美之间最先签署的三个重要文件之一，确立了两国政府间教育交流与合作的基本框架。此后，为落实该文化交流协定的精神，中美两国又相继签署6个文化交流执行计划保证了文化交流与合作沿着互惠互利、平等合作、健康积极的方向发展。1985年7月，中美在1979年1月所签《中美科学技术合作协定》的框架内签署了《中美教育交流合作议定书》，为两国的教育交流合作确定了指导原则、合作范畴和主要内容。

　　在中国的改革开放进程不断深人及美国里根政府决意与苏联竞赛争霸的时代背景下，美国对华公共外交迅速恢复并开始蓬勃发展，虽然其间中美关系因美国对台军售等问题起了一些波折，但美国对华公共外交总体发展较为稳定。

　　新中国成立之后在大陆中断达30年之久的中美富布赖特项目在中美建交后得以迅速恢复，中方每年派遣20名左右人文与社会科学领域的访问学者和研究生赴美研究或攻读学位，相应地美方每年派遣约20名人文与社会科学领域的学者来华讲学。从1980年到1984年，共有18名中国富布赖特学者赴美讲学，内容涉及中国地理、中国文学、中国历史、中国法律、中文等;同时共有73名美国富布赖特学者来华讲学，内容涉及英语作为第二语言、语言学、美国文学、美国研究、美国历史、教育、法律、经济学、政治学、贸易和图书馆学等多个学科。此外，中美之间还有其他一些交流计划：国际访间者计划自1978年开始在中国实施;休伯特·汉弗莱奖学金项目(The Hubert H. Humphrey Fellowship Program)于1982年开始在中国实施;中国教育部与美国教育部及美中关系全国委员会合作从1985年开始实施政府代表团交换项目;中美双方还就美国派遣和平队志愿者来华任教的"美中友好志愿者项目"(US-China Friendship Volunteers)于1988年达成了原则协议。

　　在美国对华公共外交活动中，图书交流与翻译一直起着十分重要的作用。1980年，美国国会图书馆与中国国家图书馆建立起了馆藏资料相互交流关系。"1981年5月，美国出版商协会、美国大学出版社协会、美国学术协会理事会和美国政府印刷署联合在中国6大城市同时展出1万8千册图书，这是美国在中美复交后首次在中国举行的大型图书展出。"中美建交至80年中期，美国新闻署挑选了一批美国研究的图书并主持将其翻译成中文，由美国驻华大使馆文化处分赠给中国大陆各高等院校图书馆、研究机构甚至个人，这10多种介绍美国的书籍包括："(美国历史文献选集》(1985年)，(美国地理简介》(1981年)、《美国经济概貌》(1986年)、《美国政府简介》(1981年)、《杰斐逊传)(1985年)、《杜鲁克：开创企业社会的人》(1985年)、《美国教育的演进》(1984年)、《掌握方向：美国是怎样制定政策的》(1984)、丹尼尔·布尔斯廷的三部曲《美国人：建国历程》、《美国人：开拓历程)(1987年)、《美国人：民主历程》(1988年)等等。"美国驻华大使馆新闻文化处还从80年代初就开始编辑出版中文的《交流)季刊，内容涉及美国的政治、经济、艺术、科技教育等，目的是向中国读者全面介绍美国的社会与文化，"在中国高等院校中曾经是中国大学生十分喜欢的了解美国的一份杂志"。此外，美国还通过亚洲基金会(The Asian Foundation)等非政府机构间接向中国高校赠送美国图书，1986年12月，中国国家教委与亚洲基金会达成协议，同意中国所有的高校都可以接受亚洲基金会的赠书。

　　美国之音对华广播在中美建交后也取得了较大进展，1981年美国之音在北京设立了记者站，还与中国国际广播电台开展了相互交流，且其英语教学节目随着中国的对外开放也备受中国广大青年学生的青睐。

　　不幸的是，1989年春夏之交，中国发生了一场众所周知的政治风波。美国政府事后对中国政府横加指斥并带头在国际社会上孤立中国，中美关系降至了建交以来的最低点。同时，国际方面，80年代末期，东欧诸国纷纷演变、苏联大厦行将倾覆。在此国内国际情势下，美国对华公共外交也即将步人一个新的调整与发展时期。

　　(四)调整发展(冷战结束以来)

　　冷战结束之初，中国因对那场政治风波的处置方式而招致了以美国为首的西方国家的垢病与孤立，但这种状况并没有持续很久，中美关系在实质层面上很快就开始得到恢复。而在冷战结束之初的一段时间里，美国因陶醉于取得冷战争霸的大捷而对开展公共外交热情不再，整个美国公共外交在这一时期处于一种被边缘化的尴尬境地。毋庸置疑，美国对华公共外交不仅直接受制于中美关系的影响，也在一定程度上受到美国公共外交整体战略调整的影响。因此，一方面，随着冷战结束以来中美关系日益密切、时有波折、总体向上的发展趋势，美国对华公共外交也处于不断发展之中;另一方面，随着冷战结束以后整个美国公共外交的战略调整和政策转变，美国对华公共外交也处于积极调整当中。

　　中美富布赖特项目在1989-1990年度中断仅仅一年之后，第二年旋即恢复，不过"自此中国各类赴美人员的受助比例发生了很大的变化，资助重点从1989年前的以研究生为主转变为此后以研修学者为主"，"个中原因既需要联系当时国际国内的政治环境来认识，这种变化也可视为是中美双方经过讨价还价达成的某种妥协"。

　　1998年6月25日至7月3日，克林顿总统对中国进行国事访间。6月29日，中美双方续签了《中美教育合作议定书》，并签署了《中美两国政府关于在中国实施美国志愿者项目的协议》，同意美方派遣友好志愿者(Friendship Volunteers，实际即是和平队员，应中国政府要求改称此名)来华从事英语教学等工作。根据协议，友好志愿者主要在四川、重庆、贵州和甘肃等西部省市大专院校从事基础英语和环保课程的教学，任期两年。"1993年首批教师来华。2002年6月，第九批85名志愿者(其中63人从事英语教学，22人从事环境教育)来华任教。目前该项目已累计有9批262人次来华，分布在55所院校工作。"在帮助这些西部地区的院校提高教育和英语水平以及公众的环保意识等方面，友好志愿者的辛勤努力起到了一定的推动作用。

　　2002年10月江泽民主席访美期间，两国启动了中美网络语言教学合作项目(US-ChinaE-LanguageLearningSystem,ELLS)，意在通过中美专家合作，应用网络、多媒体和模拟等先进技术，开发出一套国际一流的网上英语和汉语学习及教学系统，为美国中学生学习汉语和中国学生学习英语提供良好的学习资源。它是中美建交以来双方教育主管部门开展的最具实质性的合作项目之一，对于促进中美两国相互了解和开展教育文化交流及推动两国长期友好具有重要意义。

　　2006年4月胡锦涛主席访美期间，中美两国政府续签了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府教育交流合作协定》，两国教育部并在该协定的框架下于2006年11月在北京签署了(关于进一步扩大教育合作与交流的谅解备忘录》。两国商定将在教育高层磋商机制、语言教学、高层次人才联合培养和联合科研以及基础教育领域进一步加强合作，标志着两国教育合作与交流又上了一个新台阶。

　　美国之音在冷战结束以后经历了一段调整适应过程，对华广播的论调屡有转换，其背后则是中美关系的起伏变化。"从1989年的政治风波、最惠国待遇、银河号事件、人权斗争、李登辉访美、美国轰炸中国驻南联盟使馆、李文和事件、考克斯报告、南海撞机事件、美国对台军售·····一系列不负责任的报道与评论，使美国之音本已不多的公信力一落千丈。"加之，在卫星电视、电脑网络等新兴媒介的强势冲击下，中国公众对于广播这一传统媒介的注意力较之以前更为分散了，美国之音对华广播的影响力自然也就在走下坡路。

　　三、他山之石：对美国对华公共外交的整体性认识

　　在理解公共外交的理论内涵、紧扣美国对华公共外交脉络走势的基础上，笔者力图提炼出对美国对华公共外交的一些整体性认识。同时，笔者也试图从美国对华公共外交繁复曲折的调整转变中盘点出几处得失，以资中国在今后开展公共外交时引为鉴戒。

　　(一) 对美国对华公共外交的评析

　　面临不同的"时""势"之下的中美关系，美国对华公共外交努力"相时而动，因势而变"，先后历经了双向合作、单向输出、恢复稳定以及调整发展这四个阶段。纵观美国对华公共外交这几个阶段的发展轨迹，我们从中可以得出几点对其的基本认识，试概括如下：

　　I. 发生发展：中美利益的结合点

　　任何一个国家的外交都必须以本国的国家利益为依归，公共外交作为一国外交的有机构成部分之一，自然也不例外。美国开展对华公共外交，其出发点无疑是为了实现、维护和拓展美国的国家利益;不过在实施的过程中，也必须适当考虑中国作为受动一方的利益诉求，以保障公共外交活动的顺利开展从而实现美国作为施动一方的利益。从这个意义上说，美国对华公共外交的发生、发展更是美中两个方面、多种利益共同推动的结果，其动力源于美中两国、参与机构、参与者个人等这几重利益之间的融合与渗透。

　　从美国方面来看，天赋使命的宗教观、美国至上的利益观是美国开展对华公共外交最重要的推动因素，与中国较为长久密切的历史联系无疑也是一个考虑因素;而从中国方面来看，对中国的国家利益或一定时期某个统治集团利益的现实考量也成为美国对华公共外交顺利得以展开的一大动因。换言之，美国对华公共外交的发生发展实际上体现的乃是中美之间多重利益的结合点，其中起关键作用的当然是国家利益考量。

　　2.互动态势：美国主动出击，中国见招拆招

　　美国对华公共外交通常表现出来的一个态势是美国主动出招与中国被动接招。在双向交流互动中，美国作为对华公共外交的施动方，具有较强的主动性，表现得比较积极。美国总是主动寻找机会与可能来试图打开对华公共外交的局面，如学者交流项目一俊中美关系正常化旋即着手重新启动;有时它甚至呈现出了较强的"单边主义"色彩，如美国之音对华广播经常以一种"教化"的姿态来向中国民众兜售西方民主价值观念、揭批中国社会阴暗面等。

　　反观中国，作为美国对华公共外交的受动方，许多情况下经常处于一种被动接招的"刺激-反应"状态。这固然主要是因为公共外交的双向交流中施动方与受动方的角色使然，但也在一定程度上反映出了中国相对被动的境况。当然，中国在应对美国对华公共外交上，并不只是被动接招，而是见招拆招。尽管在不少方面还有较大的提升空间，但对于公共外交的互动交流上已表现得越发娴熟和愈加自信。

　　3.目标效果：二者间存在一定的错位

　　美国政府素来高度关注公共外交作为一种外交工具其实际效用的大小，为了提高美国公共外交的效用进而更好地实现、·维护和拓展美国的国家利益，数届美国政府不断对其公共外交的总体布局做出战略调整或政策转变。不过，囿于美国内外形势的瞬息变化及决策者自身的眼界局限，这些公共外交调适所取得的实际效果并不都能如决策者所预想的那般显著，目标与效果之间总是存在着一定的背离或较大的落差。

　　在不同的历史阶段，美国对华公共外交的目标与效果之间出现了某种错位，并未能完全实现其调整转变的政策意图从而有效引导中国公众的舆论取向。如美国之音对华广播在冷战结束后虽经一段时间的调适，其在中国公众中的公信力、影响力却每况愈下，其所发挥的公共外交效用也随之大打折扣。如何消洱美国对华公共外交目标与效果之间的这种错位，积极谋求目标与效果之间的有机统一，就成为美国政府不得不去认真反思和慎重对待的一个重要问题。这一略带普遍性的问题也应当引起中国有关方面的重视，努力在展开公共外交活动之初就积极探索出一些契合情势的增效之法。

　　4.调整转变：中美关系的缩略圈

　　美国对华公共外交的发生发展，不仅会受到美国公共外交整体战略调整或政策转变的感响，更会直接受制于中美两国关系的每一步发展变化。中美关系无疑是美国对华公共外交背后隐藏的一条主线。反过来，美国对华公共外交也就能够作为观察中美关系发展状况的一个重要视角，可以借此"管中窥豹，见徽知巨"。

　　随着中美双边关系的起伏跌宕，美国对华公共外交的发展也呈现出较为明显的阶段性特征，已然可以被视作中美关系大势的一张"缩略图"。中美关系交好之时，信息传播多管齐下，教育文化交流遍地开花;中美关系逆境之中，信息传播调门大转，教育文化交流曲折迂回。可见，美国对华公共外交的调整转变与中美两国外交关系的整体状况十分紧密地联系在一起，反映出、也受制于并最终服务于两国关系。

　　5.未来走向：尽可能扭脱无谓的千扰

　　美国与中国均为世界上具有全球影响力的大国，彼此在全球、区域以及双边层面上，皆存在着利害交错的多重复杂关系。随着中美两个大国今后在各个层面上的联系更趋紧密(尽管并不必然更趋亲密)，公共外交存在的合理性与必要性无疑也会逐渐增大。而与此同时，未来中美两国之间公共外交的互动性和互利性也将更趋走高，不仅美国对中国继续加强公共外交，而且中国对美国也将积极开展公共外交;不是中国从公共外交中获利较多美国获利较少，而是中美一起将公共外交的蛋糕做大从而使两国都能从中获得更多更大的收益。

　　而要想真正实现上述目的，一方面，要尽量摆脱意识形态的思维定式，并努力培养起一种健康的文化心态来分析美国对华公共外交实践背后的诸多意图和各股力量，客观公允而非主观偏颇地去评估美国对华公共外交所带来的积极作用与消极影响这一体两面。另一方面，中美之间的公共外交还应当被纳人一个相对稳定的运行轨道之中，能最好避开或尽量摆脱一些"无谓干扰"的羁绊，特别是一些偶发事件或政治因素。因为公共外交活动尽管有一部分着眼于短线收益，但更多的是一种长线投资，尤其是其中的教育文化交流活动。公共外交活动因其自身的特性而需要保持必要的连续性和稳定性，如能将其纳人一定的运行机制和保障体系，从而摆脱某些不必要的外来因素的搅扰，必定能发挥出其应有水平和最大效用。

　　(二)对中国开展公共外文的启示

　　中国当前正处于推进经济社会全面发展的现代化建设的关键期，同时也是综合国力稳步攀升、国际地位更显突出的敏感期。在这样一些至关重要的时刻，中国无疑也需要通过对世界其他国家开展积极有效的公共外交，来努力建构一个和平、民主、自由和负责任的大国形象，并有力反制某些国家对中国的无端攻击和有意诉毁。他山之石，可以攻玉。正是基于这一层考虑，通过系统考察美国对华公共外交的发展进程，观其如何相时而动、怎样因势而变，对于中国谨慎借鉴和认真汲取其正反两方面的经验和教训，以"不走老路，少走弯路，开拓新路"，力争实现在较短的时间内以较快的速度提升和壮大中国对包括美国在内的世界各国开展公共外交的能力，其意义重大而深远。

　　纵观美国对华公共外交的历史轨迹，笔者对于中国今后的公共外交建设提出如下几点浅见拙识：

　　首先，在思想认识层面上，需要不断强化对于公共外交所具有的积极能动作用更深刻的认知与认可。公共外交作为一种新的外交形式，能够发挥积极能动的工具效用，有时能锦上添花，有时可曲径通幽。但这要求我们必须真正深刻地理解了公共外交的重要性和必要性，在不过分夸大公共外交效用的同时，亦不能仅仅将其视作权宜之计或聊为应景之作。美国公共外交在冷战结束之初的"打人冷宫"与"9·11"事件之后的"重上高楼"，短短10余年间如此"天上地下"的强烈反差就是最好的例证。

　　其次，在机构建制层面上，应当进一步大力完善中国公共外交的管理机制，甚至在必要的时候可以考虑设立专门的职能机构负责中国公共外交的全面运作，但同时需要保持一定的政策延续性与机构稳定性。美国公共外交的主管机构比较繁杂，其间因政府更迭还多次分化重组，以其主管机构之一的美国新闻署(USIA)为例：1953年设立美国新闻署;1978年重组改称国际交流署;1982年再行重组改回美国新闻署;1999年机构改革被并人国务院。严格来说，中国截至目前还没有专门负责公共外交的机构或部门，其实际运作主要是由外交部和教育部分而担之。2004年中国外交部设立了"公众外交处"，后又不时举行"公众开放日"，这无疑是中国外交公众化不断走向深人的可喜进步，但它主要还是为了有效引导中国国内的公众舆论。而随着中国今后在国际舞台大剧中的戏份越来越重，致力于引导外国公众舆论的公共外交的频度和强度可以预见将有增无减，故此需要尽快完善当前中国公共外交的机构建制，并在实际运作中保持一定的延续性、稳定性。

　　最后，在实施方式层面上，可以大力发掘中国的软实力资源，积极探索并适时调整，同时在双向互动的过程中始终保持一种健康、理性的交往交流心态。美国对华公共外交的一件利器-富布赖特项目即是出自年轻参议员威廉·富布赖特"最富有想象力"的金点子，而它在世界范围内所取得的成就有目共睹。中国拥有数千年的历史文化积淀，这些都是丰厚的软实力资源，但金矿并不直接就等同于金子，中国的这些软实力资源还必须加以大力发掘方能"淘尽黄沙始到金"，进而彰显出中国软实力之"不只是吸引"。目前，中国在世界上许多国家设立了数百所"孔子学院"，这无疑是一种很好的尝试，但不能仅仅停留于在海外传播汉语这一较浅的层次，还需要积极探索新路子，并适时根据新的形势进行必要的调整，以尽可能地使其发挥出最大的公共外交效用。不单如此，在这种双向互动的交流过程中，始终保有一种健康、理性的心态尤为重要，己所不欲，勿施于人;求同存异，超越零和。

　　可以预见的是，在未来相当长的一段时期内，中美关系对于中国而言仍将是最为重要的一组外交关系，人主白宫未久的美国总统奥巴马也特别强调中美关系对于两国而言均是最重要的双边关系。而在当前，国际形势正在发生着复杂而深刻的变化，特别是这场"祸起华尔街、流毒全世界"的国际金融危机更使包括中美在内的世界各国面临着极为严峻的挑战。综而观之，在诸般因素的交互促动下，公共外交在未来中美关系发展大格局中必将有更加广阔的舞台和越发抢眼的表现。

来源时间：2015/3/24   发布时间：

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