美古关系，何时步入正常化轨道（国际视野）

作者：吴洪英  来源：《人民日报》

　　美国和古巴两个昔日宿敌握手言和，各自有着怎样的考量?半个世纪的敌对，真能“一笑泯恩仇”吗?

　　自美国与古巴两国去年底宣布“开启正常化进程”后，今年以来，双方关系进一步缓和，美国财政部和商务部宣布放松对古巴的旅行、贸易和金融交易限制，美古接触已从秘密谈判迅速升级为公开的直接对话。尽管对话富有成果，但“分歧深刻存在”。显然，美古“关系正常化”谈判，将是一个较缓慢的过程。

　　古巴曾是美国势力范围，双边交恶有厚重的冷战色彩

　　地理上，美古相距仅90海里(1海里约合1.85公里)，是隔海相望的近邻。历史上，古巴最早为美洲土著印第安人的居住地，后被西班牙殖民者征服。1898年4月，美国借口其“缅因号”战舰在哈瓦那港爆炸，向西班牙宣战。西班牙战败求和，在同年12月签署的《巴黎和约》中，被迫将菲律宾、关岛和波多黎各割让给美国;古巴形式上宣布独立，实际上成为美国势力范围。20世纪30年代，美国扶持古巴军人巴蒂斯塔发动政变上台，美国资本基本控制了古巴经济。

　　1959年，菲德尔·卡斯特罗和劳尔·卡斯特罗兄弟领导革命，推翻巴蒂斯塔独裁政权，在西半球建立起第一个社会主义政权，并开始一系列改革。1960年，古巴对美国以及所有其他国家在古巴的一切资产国有化，并没收所有美资银行、旅馆与企业。作为回应，美国政府立即冻结古巴在美国财产，古美关系开始交恶。

　　1961年1月3日，美国宣布同古巴断交，并大幅降低从古巴进口砂糖。随后，美国几乎禁止了所有对古巴的出口，对古巴实施包括限制旅行在内的经济、贸易和金融全面制裁。4月16日，菲德尔·卡斯特罗宣布古巴成为社会主义国家。4月17日—21日，由美国中情局训练和武装的1500名雇佣军登陆古巴南部猪湾，企图推翻古巴政府，但遭击溃。1962年1月，在美国推动下，美洲国家组织中止古巴的成员国资格;次月，时任美国总统约翰·肯尼迪签署法令，正式宣布对古巴实施经济、金融封锁和贸易禁运。1962年10月，苏联在古巴部署导弹，引发美国强烈反弹，约翰·肯尼迪命令海军对古巴实施封锁。核战争一触即发之际，美苏达成妥协，苏联撤回部署在古巴的导弹，美国保证不在苏联邻国土耳其国土上部署核武器，并承诺不会入侵古巴。

　　1977年，吉米·卡特就任美国总统后不久即试图恢复美古关系，包括互设非正式的外交使团和谈判换囚等。1980年4月至9月，古巴开放首都哈瓦那以西的马里埃尔港，引发10多万古巴难民涌入美国境内，美古关系再趋紧张。不久，里根当选美国总统，双方恢复关系的尝试终止。冷战时期，受到苏联援助的古巴，尽管面临美国贸易禁运和经济封锁，但一直保持着政权稳定和社会主义体制安全，这是美国极不愿看到的，但又无可奈何。

　　美国长期制裁并未拖垮古巴，引发国际社会普遍不满

　　1991年苏联解体，古巴经济遭受重创。1992年，时任美国总统乔治·布什签署法案，强化对古巴经济封锁。1995年5月，美古两国重新签署移民协议，两国关系有所缓和。1996年2月，两架美籍古巴流亡组织飞机被击落，两国关系再度紧张。同年3月，美国制定严厉的《托里切利法案》，禁止本国公司和美国海外公司同古巴发展贸易合作，规定在古巴港口停泊过的外国船只在半年内不得入美，并规定不向给予古巴财政援助和贸易优惠的国家提供经济援助。这一立法限制美古贸易以及本国人民访问古巴，但难以限制世界其他国家与古巴进行贸易往来和人员交往。即使美国盟友加拿大和英国，每年都有大批公民前往古巴旅游，给古巴带去大笔外汇。

　　于是， 1996年，美国又推出《赫尔姆斯—伯顿法案》，禁止在古巴投资或与其贸易的所有外国公司进入美国，还阻止国际货币基金组织和世界银行对古巴提供任何贷款，进一步对古巴实行报复性强化经济制裁。2001年，小布什出任总统后继续对古巴实行遏制政策，并加大对古巴国内反对派势力的扶植力度。

　　美国的长期制裁并未拖垮古巴政府，反而在世界范围引起不满。2014年10月，联合国大会第二十二次通过决议，要求美国停止对古巴的经济和贸易封锁，这也迫使美国国会在奥巴马执政后对上述立法进行调整。

　　2009年，奥巴马当选美国总统后即着手推动美古关系正常化。同年3月10日，美参议院通过一项关于部分解除美国对古巴制裁的议案，修正了极具争议的对古巴禁运法。2011年，美古恢复通邮。2012年，双方恢复海上货运直航。2013年，在南非前总统曼德拉的葬礼上，奥巴马与劳尔握手，向外界释放美古关系可能缓和的微妙信号。

　　美国改善同古巴关系，有内政和外交双重考虑

　　2014年12月16日，在无任何明显征兆的情况下，奥巴马与劳尔·卡斯特罗相约通话，长达数十分钟。随后，两国同时宣布释放对方“囚犯”，17日，奥巴马和劳尔又几乎同时面向国民发表电视讲话，宣布“开启正常化进程”。

　　表面看，此次美古关系突然转圜事发突然，但实际上却是一场酝酿良久、精心策划的行动。从各方披露的信息来看，美古双方进行秘密谈判长达18个月之久，共进行了9轮秘密谈判。其次，率先伸出橄榄枝的是美国。其三，此次美古秘谈直接由两国最高层主导。2013年春，奥巴马授权国家安全事务副助理罗兹和国家安全委员会拉丁美洲事务顾问苏尼亚加等两名高级助手，专门负责与古巴秘密谈判。古巴方面也由最高层亲自指挥此次会谈。其四，教皇从中“穿针引线”，并为双方密谈提供场所。其五，作为美国的盟友，加拿大“悄然”配合——9轮密谈中有7次在加拿大多伦多、渥太华举行。当然，加拿大政府声称没有直接参与。

　　目前，在美国大约有4000万拉美裔移民，已超过非洲裔人数。无论哪个党候选人想要胜选，必须讨好拉美裔移民。随着奥巴马第二任期进入倒计时，奥巴马欲借美古关系打造外交遗产，并为参加明年总统大选的民主党总统候选人争取更多拉美裔选票。

　　美国共和党和民主党虽然均仇视古巴社会主义政权，但态度略有差异。共和党对古巴一贯采取强硬立场，而民主党更偏重对古巴采取和平演变政策。奥巴马政府有借古巴改革开放之机加大对古巴未来发展方向引导和影响的考虑。越来越多的美国民众认识到过去强硬的制裁措施已经“过时失效”。盖洛普民调显示，美国人对古巴好感度已从1997年前的10%上升为2014年的近40%。美国智库大西洋理事会近期发表的《对古巴政策调整可行性报告》称，56%的美国人支持与古巴关系正常化，尤其新一代古巴裔美国人90%支持美古关系正常化。

　　“9·11”后，随着美国全球战略重点转向“反恐”和奥巴马政府推行亚太再平衡战略，美国对拉美的关注与投入相对减少。斯诺登事件披露出美国对巴西、墨西哥总统的电子邮件和电话搞监控，美拉关系渐行渐远。与此同时，面对拉美国家同区域外合作伙伴不断密切的关系，让美国社会各界担忧美国在拉美地区利益受损，因此呼吁美从改善与拉美国家关系最大障碍之一—— “美古关系”着手，进而带动与整个拉美地区关系的改善。

　　(作者为中国现代国际关系研究院拉美所所长)

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来源时间：2015/2/17   发布时间：2015/2/17

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