美国东亚“再平衡战略”评估及展望

作者：谭红梅  来源：《东疆学刊》2014年第4期

　　摘要：进入第二任期的奥巴马政府，将东亚政策调整为“再平衡”( rebalance) 。无论是美国还是亚洲，人们对该战略都给予了“太多”关注。然而，中东问题使奥巴马无法专注于其东亚再平衡战略，其对亚洲的“忽视”遭致批评，而且其明显的偏袒倾向已导致亚洲地区的不安，使得该战略还能走多远愈发受到质疑。评估“东亚再平衡”战略得失，分析其东亚政策的结构性矛盾，有助于对该战略的未来走向进行展望。

　　一、奥巴马第二任期中的东亚战略调整：由回归到再平衡

　　在2011年11月举行的亚太经济合作组织(APEC)非正式首脑会议上，即将进入第二任期的奥巴马总统正式提出了再平衡战略。2012年1月，美国公布新军事战略报告———《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》，宣称美军有必要对其关注重点进行再平衡，把重心转向亚太地区。同年6月，国防部长帕内塔发表了题为“美国对亚太的再平衡”的演讲，一再表明亚太是美国聚焦的重点之一，必须加强对该地区事务的介入。由此，成功连任的奥巴马政府对亚洲政策的定位由“回归”、“转向”(Pivot)调整为再平衡(rebalance)。

　　2013年，面对朝核问题与包括伊朗核开发、叙利亚问题在内的中东问题，奥巴马更关注后者，甚至连东亚峰会也未出席。但不能因此就认为再平衡战略已修订或削弱，只是缘于问题的紧迫性及美国联邦政府关闭时间与峰会召开日期恰巧相碰，因而，应视为再平衡战略的推迟。

　　2011年希拉里宣布再平衡战略时，就曾强调对其他地区进行危机管理，间或对亚洲地区进行中长期投资。国家安全事务助理汤姆·多尼隆与他的继任者苏珊·赖斯，分别于2013年3月和11月表示“继续坚定推进再平衡战略”。可见，“再平衡战略”仍是美国东亚政策的基本框架，其背景、目标及政策课题，可从奥巴马政府第二任期东亚政策的评估与展望中看出基本方向。

　　2010年发布的《国家安全战略》反映了美国力量的相对衰落，复苏经济成为最优先课题，恢复全球领导地位则是终极目标。布什政府时期推行单边主义外交政策，不顾顽固的财政赤字，在伊拉克和阿富汗战争中过度支出军费，使得已不可同日而语的美国经济承受了更重的负担，国力也相对弱化。2008年经济危机后，金融救援与刺激经济的财政支出力度空前，美国财政危机随之进一步深化。因此，2010年《国家安全战略》体现了优先解决国内问题和复苏经济，以实现美国重建和减少对外介入的特征。实现经济复苏与增长，必须恢复全球领导地位，在对外事务上，强调通过国际制度与同盟国共同行动的多边主义解决问题。2011年，美国对外宣布在亚洲实施再平衡战略，就是要达成2010年《国家安全战略》提出的复苏和发展经济，恢复全球领导力这一战略目标。

　　美国要恢复经济增长和全球领导力，就要求有新的投资和参与地区，而这个地区就是亚洲。2011年美国总统奥巴马宣称，亚洲—太平洋地区是对美国利益和世界秩序稳定最为重要的地区。同年，国务卿希拉里强调，美国对外政策的重点由中东转向亚洲。重视亚洲的政策，就如同二战后美国重视西欧和北美之间的关系及制度建构一样。从经济层面上看，以中国为首的亚洲经济的崛起，为美国经济的复苏和增长提供了强大动力。同时，中国的崛起反映了美国地区影响力的相对下降。在美国看来，朝鲜核开发、中国军力增长不透明、南中国海争议等已影响到地区安全秩序，最终将会威胁到美国的安全与经济。因此，美国的再平衡战略是以在亚洲地区增加经济发展机会，构建稳定的安全秩序，恢复地区及全球领导力为核心目标。这意味着为达成这一目标，必须从政策资源上(人力和物力资源)进行再分配。

　　经济上，美国通过签订环太平洋战略经济伙伴协定(TPP)、强化双边及多边经济合作，追求经济复苏和增长，进而恢复地区和全球领导力。其中，为经济复苏和增长创造动力到增加经济利益，并恢复全球领导力，成为了美国再平衡战略的核心目标。具体而言，即利用多边(APEC)及双边制度(韩美FTA)，通过扩大出口和海外投资创造收益，增加美国国内就业机会，促进经济增长(2010年奥巴马总统承诺，美国出口量到2015年将增至两倍);通过敦促包括中国在内的个别国家开放市场和提高市场自由度，缓解贸易不均衡并扩大出口和投资机会。目前，亚洲—太平洋地区有12个国家参与多边自由贸易协定(TPP)谈判进程，这是美国经济再平衡的核心课题，并将成为扩大出口的重要机会。通过TPP确保美国在亚洲—太平洋地区的经济主导权，即使中国参与其中，依然是美国掌控下的自由贸易秩序，符合美国战略。

　　安全上，为稳定安全秩序和增强美国领导力，增大同盟国的作用，加强地区多边制度，进行战略再分配。亚洲—太平洋地区秩序的稳定，是美国安全与经济复苏和增长的必须条件。强调为应对传统威胁(朝核和海洋领土纷争等)与非传统威胁(海盗、气候变化、自然灾害、网络安全威胁，疾病等)，强化双边同盟(韩美、美日、美澳等)与三边合作(韩美日)，增大同盟国作用，参与、扩大并强化多边制度(ASEAN，东亚峰会)。自2011年奥巴马开始出席东亚峰会。在安全上增大同盟国作用和利用多边制度，符合美国因财政危机而缩减安全支出的政策。美国国防预算在未来10年(自2012年始)要缩减4870亿美元，因此其试图通过战略再分配来维持其在亚洲—太平洋地区的战略。2012年美国国防部发布的《新国防战略指南》显示，美国将以欧洲和中东为中心的战略向亚洲—太平洋地区转移。至2020年，美国60%的舰队将部署到太平洋地区。[1](8)

　　对华采取没有遏制的遏制政策。虽然美国一直否认对中国施行遏制战略，但仔细思考这一所谓“没有遏制的平衡”战略，其实质仍为遏制。[2]在中美相互依赖日益加强的情况下，美国更需要中国的支持与合作。[3](76)因而，美国强调“再平衡战略”不是对中国的封锁政策。美国国家安全事务助理多尼伦指出，与中国建立一种富有建设性的稳定关系是再平衡战略的重要组成部分之一。[4]

　　2013年4月，在“美国亚太再平衡战略”的听证会上，亚太事务副助理国务卿约瑟夫·尹表示：“美国对封锁中国没有兴趣。”这表明美国认识到，中国稳定的经济发展符合美国利益，与其封锁中国，不如通过经济复苏和增长确保美国的经济主导权。2013年6月，中美两国首脑会晤，同意构建“新型大国关系”。在东亚安全乃至世界安全问题上，美国强调中国应作为责任方发挥作用;经济上要求中国扩大市场开放程度，缓解贸易不平衡，扩大出口是美对中政策的核心课题;同时，强调中国军事现代化及军力增强的不透明性这一潜在矛盾因素，要求通过对话确保透明度。即启动中美战略和经济对话，协商贸易、汇率、能源及人权问题;启动中美高级别军事对话，应对两国间可能出现的军事误判、差失等诱发两国关系紧张的因素。尽管也有追求包括市场自由化、保护投资者、民主主义和改善人权等统一的自由主义秩序的目标，但美国并未操之过急，其首先关注的是可能共同实现的课题。在解决朝核问题上，强调中国的作用。2013年4月，美国务卿克里在众议院听证会上指出，中国是解决朝核问题僵局的关键，没有中国朝鲜会崩溃，中国发挥影响力是促朝弃核的有效措施，所以与中国合作很重要。对于南中国海纷争，美国则表明支持中国与东盟国家和平解决的立场。军事紧张有可能侵害美国的贸易利益(海上运输)，因此，关键是要遏制和预防紧张局势的出现。

　　对日强调安全再平衡的核心伙伴政策。美国一再强调美日同盟是东亚地区安全和繁荣的核心基础，意味着美日同盟在再平衡战略中占据核心地位。2013年10月，美日安全合作委员会将美日同盟作用范围扩展到亚洲—太平洋地区，乃至于全球。这表明美国支持日本行使集体自卫权和扩展军力。随着美日同盟的强化和日本在东亚地区安保作用的增强，美国不仅缩减了在该地区的安全支出，而且维系了在该地区的主导权。随着美国对盟友投入的减少和日本自行承担的增多，一定程度上，意味着日本难以一如从前那样对美国言听计从。

　　对韩强化遏制朝鲜威胁的同盟政策。韩美同盟的优先课题是遏制朝鲜威胁，同时，共同应对其他地区及全球的安保问题(人道主义支援和加入等)。战时作战指挥权的移交，将有助于增大韩国在半岛安全事务上的作用，也符合美国缩减国防预算和增强同盟国作用的政策。美韩自由贸易协定的签定和生效，则进一步密切了两国的经济关系，增进了两国的安全同盟关系。

　　对朝实施无核化战略忍耐政策。美国对朝政策的最大议题就是核开发，目标是无核化。美国朝核问题的立场和战略，以无核化的战略忍耐为代表。即等到朝鲜表明无核化诚意，直至采取初步措施保留对话。2013年4月，美国国务卿克里在众议院听证会上表示，要解决朝核问题，就要采取与过去不同的方式，强调在朝鲜无条件弃核回到谈判桌之前，不会与之进行讨论经济支援和改善两国关系的对话。2009年，特别代表博斯沃思访朝后，意味着灵活忍耐转变为强硬忍耐。战略忍耐的强硬性，即是在“等待”期间对朝实施双边及多边制裁，并通过中国向朝施压和说服代替通过双边对话解决问题，强调明确应对朝鲜大规模杀伤武器，防止核武器流入他国及非国家行为者手中。

　　二、东亚再平衡战略得失评析

　　2013年，美国东亚“再平衡战略”在包括中美关系在内的双边关系上取得了进展，同时，通过推进TPP扩大了增加经济利益的可能。但美国的财政危机、政策局限、国内政治矛盾导致再平衡战略推迟。尤须指出的是，美国再平衡战略促使日本建立进攻性安全战略，其别有用心成为了东亚地区不稳定和高度紧张的导火索。美国对朝核问题的战略忍耐政策也未取得任何成效。

　　(一)双边关系的发展

　　首先是中美合作关系取得进展。美国同意推进中美两国新型大国关系，并在这一框架下应对地区及世界经济和安全问题。尽管很难说美国已经相信和接受中国方面提出的“新型大国关系”，但很显然美国对此深感兴趣，相信这是一种有益的尝试。[5](37)

　　两国启动高级别军事对话减少军事摩擦，有利于海洋安全;建立工作小组，扩大合作范围，共同应对气候变化和网络安全等问题。在市场自由化及减少贸易不平衡方面虽未取得大的进展，但中国表明要进行市场化经济改革，这就增加了美国未来经济发展的机会。在解决朝核问题上，美国认为，与中国合作还未取得成效。美日同盟强化及中美日之间的关系，成为制约中美合作的要因。总之，2013年中美关系比历史上任何时候都更加广泛，更加多样，更加相互依赖，中美两国对彼此以及全球体系都更加重要，但是，两国间的相互猜疑和互不信任仍持续存在，并有强化趋势。[6](43)

　　其次是美日同盟关系深化。日本“普通国家”战略与美再平衡战略下的同盟国作用强化政策相融合，美日同盟合作范围扩大，确保日本行使集体自卫权和扩展军备，有助于缩减美国亚洲—太平洋地区的安全支出，美日关系也得以进一步发展。但美日同盟的强化对地区稳定造成了消极影响，不利于美国增强地区领导力。韩国《东亚日报》认为，“奥巴马没有谴责日本右翼参拜靖国神社的问题，这可以看作间接认可日本极右势力的行为。美国如果想推进亚太再平衡战略，就应该解决日本歪曲历史这一根本问题。否则美国有可能会失去亚洲盟主的地位，甚至失去影响力。”[7]

　　再次是美韩同盟关系强化。2013年3月美韩制定了针对朝鲜的“局部挑衅共同应对计划”，5月举行美韩首脑会谈，两国共同协商应对朝核问题并强化同盟关系。同年10月召开的韩美安全协议会，未协商战时作战指挥权的移交时间，意味着为扩大美国作为同盟国的作用推迟了移交时间。然而，由于韩国寻求核原料再处理及浓缩权限自主权与美国不扩散政策相抵触，因此美韩核协议修订搁浅。

　　(二)再平衡战略的迟延

　　从推行再平衡战略的政策角度上看，叙利亚内战及核开发等中东地区安全问题的上升，妨碍了美国战略东移。在一定程度上，这能说明美国对朝采取战略忍耐及核问题毫无进展的原因。

　　尽管美国承诺扩大和强化多边制度，然而，至今仍无法实现并强化包括APEC和东亚首脑会谈在内的多边制度秩序。特别是2013年10月，美国因财政危机及两党矛盾(民主党与共和党)关闭了联邦政府，奥巴马取消了访问亚洲四国，未出席APEC会议和亚洲峰会，这不禁令人对美国重视亚洲的政策产生怀疑。从这一意义上说，美国的经济危机不仅是再平衡战略诞生的背景，也是制约该战略推进的要因。

　　(三)东北亚安全秩序的变化

　　美国再平衡战略导致东北亚国家间关系的紧张。日本作为美国再平衡战略核心伙伴同盟国，利用自主性增大的机遇采取进攻性安全战略，引起东北亚局势高度紧张。

　　安倍知道，美国除了支持他和他的盟友之外几乎没有什么别的选择，尽管他的挑衅时常让华盛顿头疼。[8]在美国的纵容和支持下，日本解禁集体自卫权并不断增强军事能力。美国像二战前扶持德国一样把日本培养成为独挡一面的制衡中国的战略伙伴。[9](75)

　　在制衡中国方面，日本可谓冲锋在前、独挡一面，不仅挑起中日之间钓鱼岛争端且态度极为强硬，安倍政府甚至批准击落“侵犯钓鱼岛领空”的中国无人机。日本进攻性安全战略促使中国宣布划定东海防空识别区(ADIZ)，中日矛盾不断激化。美国国务院前情报官克拉克指出，“美国亚太再平衡战略实际上增加了东亚的紧张局势，因为它使与中国有领土争端的国家误解了美国立场，更大胆地采取军事行动”[10](8)。2013年12月，日本首次于二战后制订并公布《国家安全战略》，旨在增强对中国和朝鲜的威慑力。而且，发布的防卫大纲中，还包括构建陆海空综合机动防卫力，以及创建水陆两用部队等增强军力的计划。与此同时，日本在历史问题和独岛领有权方面的主张，也进一步加剧了日韩之间的矛盾，妨碍了两国间实现美国所期望的合作。两国本应相处得更为融洽，但这种敌对气氛导致两国无法稳固关系。[11]

　　从结果来看，美国再平衡战略为日本安全方面提供了增大自主性的机会，至少短期内妨碍了地区国家间的合作，导致了地区安全的不稳定。中日之间的矛盾勾勒出连同朝核问题在内的东亚安全的焦点。东亚安全不稳定，无益于美国再平衡战略目标———经济增长和恢复全球主导权的实现。中美之间合作关系的进展，虽是东亚和平与稳定的必要条件，但未必是充分条件。美国力量相对弱化背景下强调日本作用的再平衡战略，能够解释2013年东亚安全秩序出现不稳定状况的原因，同时，也是导致域内国家之间历史问题、领土纠纷的敏感度飙升的诱因。

　　(四)朝核问题未获进展

　　2013年2月，朝鲜进行第3次核试验以后，美国虽对其进行经济制裁并通过中国对朝施压和说服(旨在表明要实现朝鲜无核化的意志及采取先发制人的措施)，但仍未见朝采取任何无核化的实质性举措。美朝两国未进行对话，持续胶着状态。总体而言，2013年美国强调重视亚洲的政策，尽管将朝核问题视为东亚安全的重点，但是并未启动与朝对话，而是将中东伊朗核问题的解决置于政策的优先选项。

　　朝鲜发射人造卫星(2012年4月)，使得2011年一连串的双边对话及2012年初的协商事项，即暂停核开发计划和停止发射远程导弹化为泡影。与承认“核拥有国”与否无关，朝鲜已经拥有核武器。2013年9月美国白宫国家安全事务副助理罗兹指出，朝核问题远比正处于开发阶段的伊朗核问题更为棘手。这在一定程度上，反映出美国在解决国内经济问题和处理中东安全问题的情况下，无法从外交政策层面集中精力应对朝核问题的局限。克林顿政府和奥巴马政府第一任期，格鲁奇和博斯沃思未与朝对话期间，正是其所赢得的推行核计划的时间，结果导致了朝核问题的恶化。

　　三、政策的结构性矛盾

　　自奥巴马上台，在东亚无论是推行“重返战略”还是“再平衡战略”，事实上，其政策的结构性矛盾依然未解。

　　(一)美日双方貌合神离

　　在美日“亲密无间”的背后，还存在很深的芥蒂。

　　一是美国再平衡战略增加了日本扩展安全自主性的机会，在日本谋求独立自主的核心利益上，美日的矛盾不可调和。美日关系从一开始就是以美国的利益为核心的，因而要求发展自主防卫、摆脱对美依赖的声音在日本一直没有平息。

　　美国同意日本加强自身防卫力量，是希望其在美国亚太以及全球军事任务中能分担更多的责任。随着美国对盟友投入的减少和日本自行承担的增多，日本难以一如从前那样对美国言听计从。日本一边赚取依赖美国的好处，一边在地区战略制衡中快速发展自己的意图清晰可见，即借美国“重返亚洲”之机加速成为“普通国家”，最终脱离美国的控制，获得完整的发展体系与空间。而这恰恰是美国所不能允许的，必将对日本实现“入常”的抱负进行战略打压。

　　二是对华战略目标不同调。美国的意图是只要日本对华保持一定的紧张度即可，不希望过于刺激中国卷入“不必要的冲突”。美国为拉住日本必然会让其尝到一些甜头，但目的不外乎让日本为其出力，而绝不会受制于日本。日本则借美国来做挡箭牌，甚至想把美国拉下水。这突出表现在钓鱼岛问题上。对美国来说，对日政策是其亚太战略甚至全球战略的一个重要组成部分，在钓鱼岛问题上过分偏袒日本只会增加自己的亚太政策成本，得不偿失。对日本来说，其传统安全利益的全部几乎都在东亚，日本希望通过对美国“再平衡”政策的大力支持，得到其“力挺”，却又担心美国口惠而实不至。这种恐慌，体现了日本比其他国家更充分地意识到美国的衰弱。无怪乎日本来回折腾，美国却仅仅是不疼不痒地哼哼哈哈[12]。而且，日本在钓鱼岛闹事，是基于其政治潮流的需要，而非美国的战略需要。

　　三是国家利益有偏差。为持续介入并确保主导东亚经济秩序建设，美国力推跨太平洋地区的多边经济合作机制(TPP)，防止和打压包括中日韩自由贸易区在内的、任何排除美国的经济合作机制。出于借此提高TPP加入过程中与美国谈判的筹码的考量，一方面日本对于加入TPP问题表现得积极而高调，同时也不轻易放弃中日韩自贸区谈判的努力。2014年2月在新加坡召开的新一轮跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)，由于美日双方在农产品和汽车的市场准入上各有保留和诉求，出现僵持，成为TPP接近完成时期的障碍。

　　(二)美韩之间爱恨交织

　　美韩关系得到强化的同时，尚存不和谐之音。

　　一是控制与反制。美国将朝核问题作为战略资源利用，借此加强美韩同盟，进而实现地区再平衡。美国为了在东北亚形成的新安全秩序中发挥主导作用，而在这一地区加大干涉力度，通过幕后唆使与“挑事”，极力使地区各国彼此牵制消耗，美韩同盟的继续存在并强化也随之顺理成章。有了韩国这一“平衡器”和“桥头堡”，美国就可以在维持东北亚地区力量平衡和区域稳定的前提下，进一步谋求它在那里的领导权。然而，韩国随着自身国家实力和独立自主意识的增强，则要求摆脱同盟的束缚，建立自主国防。

　　二是解决朝核问题的紧迫性不同。与朝鲜比邻而居的韩国，深切地感知到朝核危机对自身安全的巨大压力，因而其展开破解危机的措施也最为迫切。奥巴马上台后，在解决国内经济问题和处理中东安全问题的情况下，无法从外交政策层面集中精力应对朝核问题，因此，对朝采取“战略忍耐”政策，力图在谈判桌上拖垮朝鲜。

　　三是韩方积极谋求获得铀浓缩和后处理权利，但是，坚持“无核世界”战略的奥巴马政府不可能轻易接受这一要求。

　　四是美国再平衡战略不仅强化了美韩日三边关系，也引发韩日之间存在的敏感的根深蒂固的历史问题和领土纷争。

　　五是尽管美国意欲利用TPP牵制中国，但无法改变中韩之间经济的相互信赖和已经取得的经济成效。此外，从强化韩美战略协调角度上看，在韩美FTA已经生效的情况下，对韩国而言加入TPP谈判的意义不大。韩国因此对于加入TPP并不积极。

　　四、东亚政策的未来走向

　　中东安全问题(叙利亚化学武器、伊朗核问题)告一段落，成为持续推进再平衡战略的契机。美国经济复苏速度仍是影响再平衡战略推进的变数之一。美国将持续推进增加经济利益的双边协议和TPP、以中美关系为首的双边关系、美日韩三边关系，同时，通过扩大和强化多边制度稳定东亚秩序能否取得相应的成效还不明晰。对朝核问题持续战略忍耐政策的可能性很大，僵持状态延续的可能性也很大，但也存在转变为灵活战略的可能。

　　(一)再平衡战略将持续推进，但仍存变数

　　叙利亚化学武器和伊朗核问题告一段落，美国很可能在政策层面集中到重视亚洲上来。美国的财政危机与经济复苏速度，成为对东亚地区加大干涉力度的重要变数。2013年3/4分期的经济增长率为4.1%，是2011年以后的最高值。这虽不能成为美国经济快速复苏的力证，但根据再平衡战略，可成为预知对东亚地区加大干涉力度并持续推进再平衡战略的一个信号。同时，奥巴马2014年春出访亚洲，意在凸显对亚洲的重视以重振再平衡战略。但应看到推进再平衡战略仍存有不少变数。

　　(二)为增加经济增长机会和确保主导权，继续推动TPP的最终达成将扩大输出和经济增长动力的重点置于TPP的早日签署。2014年12个国家首先签订TPP，这将增大美国的经济利益，但其成效显现尚需时间。TPP的达成，虽有助于恢复美国在东亚地区的经济主导权，但考虑到中国的高速增长与贸易量的极速增加，从经济影响力的层面看，美国难以保障其优势。通过与韩国的FTA，以及日本的TPP，增加输出和创造投资利益，对中国(不参与TPP)则通过双边协议，追求市场自由化和削减贸易不平衡。

　　(三)为消解东亚局势紧张，强化双边、三边关系和多边制度复苏经济和恢复地区主导权，稳定东亚地区秩序。增进中美之间的合作是稳定东亚秩序的必要条件，通过双方合作与对话缓解中国军力增强的不透明性，缓和中日矛盾，持续推进朝核问题的解决。为缓解东亚地区的紧张，要求日本调节推进新安全战略的速度，支持构建中日危机管理中心，更加积极推进美日韩三边安全合作。与其扩大和强化参与ASEAN及东亚首脑会谈等多边制度，不如构建效率性的安全合作体制。美国的这种尝试，将减少域内军事冲突的可能性。

来源时间：2015/2/10   发布时间：

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