美国外资监管政治：机制变革及特点分析（1973－2013）

作者：孙哲、石岩  来源：清华大学中美关系研究中心

　　[内容提要]美国的经济成长和金融霸权的发展，对外离不开其全球资本的战略推进;对内则受益于外来资本的给养。美国是全球对外直接投资最多、拥有跨国公司数量和海外资产最多的国家，但同时也特别善于从体制层面构建充分利用外资的渠道来发展本国经济。从20世纪70年代起，伴随着外商直接投资涌入的几次高峰，美国颁布了几部外资监管法案和行政命令，外资监管机制随之经历了一个从无到有、逐步强化的发展过程，并表现出监管力度逐步增强、国家安全威胁审查愈发突出、政治介入更加明显等特点。通过对美国外资监管立法和机制改革过程的剖析，可以从国际政治经济学经典的国内联盟政治理论、府会政治过程以及经济民族主义视角来进一步解释和说明美国外资监管政治的实际运作。

　　关键词：美国外资监管机制 美国外国投资委员会 府会政治 经济民族主义

　　前言

　　美国的经济成长和金融霸权的发展，对外离不开其全球资本的战略推进;对内收益于外来资本的给养。美国是全球对外直接投资最多、拥有跨国公司数量和海外资产最多的国家，但也特别善于从体制层面构建充分利用外资的渠道来发展本国经济。可以说，在美国的经济建设和走向繁荣的过程中，外国资本的流入从提供就业、增加税收、支付工资、研发支出、扩大出口、提高美国制造业和服务业全球竞争力等诸多方面，直接为美国经济和国民福利做出了重大贡献。

　　美国的外资政策也离不开价值利益方面的考量。自由市场理念不仅是美国资本主义经济的根基，更是二战后美国领导资本主义阵营建立世界霸权的意识形态旗帜。从1989年“华盛顿共识”提出减少政府干预、实施贸易自由化、放松对外资的限制等政策主张，到2013年10月美国政府为提振经济和扭转外资下降趋势，前所未有地从联邦政府层面全面协调招商引资工作，美国举国上下开始进行政治动员，从总统到国会都提出了以吸引外资为国家外交工作重点任务的种种方案，要求美国国内政府部门要为外商提供投资研究分析、简化手续等便捷服务，帮助企业了解联邦和地方政府的监管政策，推出加强与潜在投资者的联系等新举措。

　　美国联邦政府对外资相对自由开放的态度和中立原则，并不意味着美国对待外资一直秉持欢迎态度、在外资监管方面毫无作为。早在1832年，就有美国人把国家银行当作大英帝国的前哨进行攻击;1887年，美国国内弥漫着对欧洲人成为美国地主的恐惧，并一度最终导致州和联邦立法禁止外国人购买美国的土地。对外国投资者的抵触情结其实一直存在于美国国内，如同冲向岸边的浪花，潮涨潮落，涌来退去，间歇性地呈现。到20世纪70年代，随着西欧、日本以及中东石油国家对美直接投资显著增长，美国国内再次出现了一种对外资的惶恐和抵触，第一部对外资进行全面回应的法案应运而生，此后，美国对外资监管机制在国际资本格局风云变幻和国内激烈争论中走过了四十年的改革历程，至今这种积极利用外资但是限制特定外资的争论还在延续。

　　为什么美国在1973年之后开始建立联邦层面的外资监管?美国外资监管机制的发展和变革的基本特点是什么?如何理解美国外资监管政治的复杂性?本文将以重要外资监管法案的通过和相关行政令的颁布为线索，梳理美国外资监管机制发展的历史脉络和变革逻辑，并基于国会听证会纪录、政府文件报告，结合历史和案例分析，探究美国的监管政策及其背后动因，细化对美国政治和政策过程的研究和思考。

　　唯有理解美国外资监管政治规律，才能预判美国经济发展前景，有效应对未来中国对美经贸外交拓展进程中可能遇到的挑战和难题。

　　一、美国外资监管机制的建立及变革

　　美国政府对外商投资监管的法律依据源于美国宪法的贸易条款。美国宪法第1条第8款第3项规定，国会有权管理合众国“与外国的、各州之间的以及与印第安部落的贸易”。外资即外商直接投资，是指外国投资者在本国进行的新建(green field investment)或并购(mergers and acquisitions, M&A)两种形式的直接投资。外资监管(regulation on IFDI)是指东道国政府对外商在本国直接投资的监督和管理，具体表现为东道国政府通过指定机构对外商直接投资交易和经营行为主体进行的审查、监督，限制和规定。外资监管机制则是由相关法律规定和执行条例组成的授权安排、执行机构和监管过程。美国外资监管机制特指由《外国投资研究法》(Foreign Investment Study Act)、《国际投资调查法》(International Investment Survey Act)、《埃克森-弗洛里奥修正案》(Exon-Florio Amendment)，《伯德修正案》(the Byrd Amendment)和《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007)等几部重要法案、行政条例、执行机构组成的针对外商在美国直接投资交易和经营活动进行审查和管制的授权安排和执行过程，执行机构为美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)。

　　回顾历史，美国联邦政府外资监管机制从无到有，其建立和发展经历了一个不断调整和变革的过程，最初的情况与现在相去甚远。从历史上看，在一战之后近百年过程中，美国外资监管的演变可以分为以下五个阶段：

　　(一)“善意忽视”时期(一战-1974)。与美国对外贸易政策在自由主义和保护主义之间反复摇摆不同，在外资政策上，美国联邦政府在这段时期内秉持相对中立原则(neutrality)，既不限制，也没有补贴或其它优惠政策，表现为“善意忽视”(benign neglect)的政策态度。其中的特例是在一战时期，来自德国的投资引起了美国对国家安全的担忧，于是国会通过了在特殊行业禁止外国直接投资的相关法案，化学产业、无线广播、电讯业、能源部门、银行业的外国在美直接投资都受到这些新法律法规的影响。1917年，国会通过《与敌贸易法》(Trading with the Enemy Act, TWEA)，授予总统在国家处于战争或其它紧急状态期间与敌对国家之间贸易关系的权力，以及没收和征用外商在美投资的权力。后来，自富兰克林·罗斯福总统开始，总统权力逐步膨胀且越来越不受国会监督。国会在1973年的一次调查发现，因1933年黄金囤积引发的银行危机、1950年朝鲜战争、1970年邮局职员罢工及1971年通货膨胀而宣布的四项紧急状态令居然还在生效。国会遂通过《国家紧急状态法》(National Emergencies Act)终止了上述四项紧急状态令，并于1977年通过了《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act，IEEPA)，取消了《与敌贸易法》授予总统的紧急权力，规定总统只能在应对源于美国本土之外的威胁的情况下宣布国家进入紧急状态，并且在没有爆发战争的情况下，总统仅有权扣押外商在美资产，而不能将一家外国所有的企业在事实上国有化。

　　客观地说，相比一些国家在二战后已逐步设立针对外商投资的限制和监管措施，美国国内绝大多数产业领域对外资都是非常开放的。除了对来自社会主义阵营国家和所谓“无赖国家”的防范，以及《与敌贸易法》和个别产业的相关立法，联邦政府在这一时期内没有一部综合性法案或一个专门的执行机构审查和限制外商在美直接投资，监管相对宽松。

　　(二)监管机构的成立(1974-1988)。20世纪70年代，由于西欧和日本经济崛起，美元贬值，石油美元涌入等政治经济因素，外国对美直接投资大幅增长。尤其是欧佩克国家在实施了石油禁运这一政治行动后，将提高油价赚得的巨额利润转而投资美国，用“石油美元”购买美国资产，令依然对油价危机心有余悸的美国民众产生了极大的抵触情绪。美国媒体将这种“石油美元投资”(petrodollar-driven foreign investment)渲染为与美国展开经济战的国家政府控制的资本，甚至有报告指出，这些投资可能受隐秘的政治动机操纵，进一步破坏美国经济。美国民众的排外情绪和媒体对外商在美投资危言耸听的报道促使国会和白宫重新考虑长期放任的外资政策。

　　为回应选民的抱怨，一些国会议员提出了诸多限制外资的法案。其中，分别于1974年和1976年通过的《外国投资研究法》和《国际投资调查法》直接授权总统搜集关于国际投资的信息，并将这些信息提供给国会。行政部门也展开行动，针对“美国缺少一种连贯的机制来监督外国投资”的情况做出了如下反应：福特总统于1975年通过行政令宣布建立外国投资委员会，授权其“监督外商在美投资的影响……并协调美国相关外资政策的落实。”该委员会主席由财政部副部长担任，其它成员包括：国务院分管经济事务的助理国务卿，国防部副部长，商务部副部长，国际经济政策理事会(Council on International Economic Policy, CIEP)执行理事，以及负责经济事务的总统助理。

　　(三)强化监管时期(1988-1993)。20世纪80年代，外国在美直接投资继续稳步增长。1981年，外商在美直接投资额首次超过美国对外直接投资额，资本净输入流量达到156亿美元。其中，来自日本的直接投资增长尤为显著，不仅有比肩英国在美直接投资趋势，虽然总量和英国投资还有差距，但在重大高科技产业和国际金融领域，日本对美国投资优势日益凸显。日本对美贸易顺差以及收购洛克菲勒中心和仙童半导体公司(Fairchild Semiconductor Co.)等一系列高调而敏感的交易，促使美国国会推动更严格立法，限制和规范外商在美投资活动。

　　1988年，国会通过了有史以来最重要的外资监管法案——《埃克森-弗洛里奥修正案》，即《综合贸易与竞争法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act)的5021条款。该法案授权美国总统可以采取任何“适当的”措施，中止或禁止已经递交的或将要进行的“可能危害美国国家安全的”外国收购、并购或“在美国从事州际贸易的人”接管美国公司的行为。该授权有效期原本至1991年，但被1991年《国防生产法延续与修正案》(Defense Production Act Extension and Amendments of 1991)第8条永久化。这意味着联邦政府“投资中止权”(investment-blocking power)的行使从此没有任何时间限制，而且在必要情况下还可以强迫外资撤资。当然，国会对总统行使这项自由裁量权附加了限制，规定总统只有在确认以下两种情况存在的情况下才能行使该权力：(1)“必须有可信的证据使总统相信控制美国资产的外国势力可能会采取危害国家安全的行动”;(2)“除该条款和《国家紧急经济权力法》之外，总统认为当下美国其它法律不足以或不适用于为总统提供保护国家安全的权力。”此外，国会有意不明确界定“国家安全”，以便不局限于特定产业，对该词进行广义解释。

　　虽然法律条文本身并没有提到CFIUS，但里根总统通过12661号行政令(Executive Order 12661)落实《综合贸易与竞争法》，授权CFIUS执行“埃克森-弗洛里奥”条款，对外商投资进行审查、调查，并提出政策建议。根据授权，该委员会在30天内决定是否对一项交易进行调查，在另外45天内完成调查并向总统递交调查报告，并建议总统是否中止或禁止该交易。总统一旦收到调查报告和建议，将在15天内作出决定并采取行动。

　　1992年，国会又通过了《1993财年国防授权法第837(a)条》(Section 837 (a) of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993 (P.L. 102-484))，也称作《伯德修正案》。该条款要求CFIUS对符合以下两种情况的合并、收购或接管进行调查：(1)收购方由外国政府控制或代表外国政府;(2)收购导致在美国从事洲际贸易的人受到控制并可能影响美国的国家安全。

　　(四)温和监管时期(1993-2001)。克林顿政府时期，美国经济国际竞争力提升，美国国内对经济和安全的担忧下降。公众对国家安全的关注较少，使得外资监管机制处于一个稳定期，基本没有大的变动或调整，而向美国外国投资委员会申报的案件数量降到每年不到100件。但是，值得注意的是，这一时期产生了第一个纾缓协议(mitigation agreement)。纾缓协议是通过一套独立的或附加的条款，来控制交易对美国国家安全可能构成的威胁或可能存在的风险，以此作为批准该投资的条件。该技术性安排反映出这样的观点：即使某交易案存在国家安全风险，但依然可以通过附加创造性的缓和方案而获得予以批准。

　　(五)重塑监管时期(2001-2013)。2001年9·11恐怖袭击的发生使美国政府和民众史无前例地关注安全议题。2006年，由于公众对极端穆斯林组织恐怖袭击心存余悸，以及某种程度的排外情绪，阿联酋迪拜港口世界公司(Dubai Ports World, DP World)收购半岛-东方航运公司(Peninsular and Oriental Steam Navigation Company, P&O Ports)一案在美国引起极大争议，CFIUS也被推向舆论的风口浪尖，其工作程序的松散和对该收购案的审查不够严厉受到来自国会和媒体持续而尖锐的批评。

　　由于公众和国会在迪拜港口世界收购案上的强烈不满，小布什政府加强了外资监管的力度，于2006年末对CFIUS审查外国投资交易的方式做出了一项重要的行政变更(administrative change)。这一变更集中体现在对阿尔卡特-朗讯收购案的“特殊安全安排”(Special Security Arrangement, SSA)上。具体说来，2006年，美国外国投资委员会和小布什总统批准了电信设备制造商法国阿尔卡特公司(Alcatel SA)对美国朗讯科技公司(Lucent Technologies, Inc.)的收购。然而，作为批准该交易的条件，法国阿尔卡特公司不能接触美国朗讯公司研究部的敏感工作、贝尔实验室，以及美国的通讯设施。这一安排最受争议的是它让美国外国投资委员会可以重新审查一项交易，而且可以根据自己的判断在任何时间推翻之前的批准。

　　国会方面也通过立法对美国外资监管机制作了进一步改革。参众两院通过《2007年外国投资与国家安全法》并递交总统。这是继《埃克森-弗洛里奥修正案》之后又一部更加严格的综合性外资监管法案。根据该法案，国土安全因素如关键基础设施和关键技术被纳入国家安全考量范畴;对由外国政府控制或参与的交易，从强制审查变为强制调查;如果投资者由外国政府控制，该外国政府与与美国反恐合作的情况也作为重要的考察因素。在审查程序方面，除了交易方的书面申请，总统或美国外国投资委员会也可以单方面启动审查。

　　小布什总统于2007年7月26日签署了该法案，并于2008年1月23日发布E.O.13456号行政令落实P.L.110-49法律，财政部被确定为监管部门。至2011年，美国外国投资委员会包括9名成员，分别是国务卿、财政部长、国防部长、国土安全部长、商务部长、能源部长、司法部长，美国贸易代表和科学技术办公室(Office of Science and Technology)主任。

　　表1 美国外资监管主要相关法案与行政条例主要内容

　　二、美国外资监管机制的实际运作中的三个倾向

　　1973年，众议员约翰·登特(John Dent)和约瑟夫·盖多斯(Joseph Gaydos)提出《外国投资者限制法案》(Foreign Investors Limitation Act，H.R.8951)，旨在通过禁止外国人直接或间接获得任何在证券交易委员会注册股权的美国企业超过5%有投票权的股权或35%无投票权的股权，来保护美国企业和工人免受外国控制。这一法案虽然最终没有成为法律，但从此开启了在美国对所有产业领域的外商投资进行全面审查和限制的立法进程。

　　应当说明的是，即使在20世纪80年代至90年代，美国面临经常帐户收支失衡和贸易导向的外国直接投资涌入的巨大压力时，国会也没有通过一项放弃对外资开放或中立原则的法案。从里根到奥巴马，无论是民主党人还是共和党人执政，美国都没有改变对外资自由开放的政策，对外商在美投资的监管和限制长期保持在最低限度。因此，美国外资监管体制的最基本、最突出的特点依然是相对开放透明，讲求自由市场原则，以吸引外资来维护美国的市场经济价值体系。

　　然而，在坚持开放的同时，美国“外资监管政治”出现了几个倾向值得重视和研究。具体说来，如果把外资监管政策按透明度从高到低，即从“明确界定的”到“自由裁量的”政策维度来看，可以从以下四个方面来审视美国的外资监管政策，即(1)完全或部分地禁止外资控制的企业进入特定产业;(2)规制外国企业的设立，不管是新建抑或收购，这类政策例如审查、外汇管制;(3)吸引或留住外资的投资激励政策;(4)对进入本国的外国企业实行区别对待。

　　仔细分析，美国外资监管机制的实际运作有三个特殊的现象值得研究：

　　一是监管力度逐步增强。从表1呈现的立法进程来看，随着授权的增加，美国外资监管机构不断扩张，强制性条款越来越多，监管机构的自由裁量权越少，“橡皮图章”的角色在弱化，从以往的消极监管转变为积极监管。以美国外国投资委员会为例，在成立之初，该机构得到的授权其实很广泛，包括：(1)分析外资流入趋势;(2)与想要在美投资的外国政府进行事前磋商;(3)审查影响美国国家安全的外商投资;(4)并针对这种投资研究新的法律或监管措施。事实上，由于白宫不愿意过多干预外资流入，在其狭义的解释下，美国外国投资委员会的职能几乎就只被限定在第3条，所谓的“监管”也就只有调研而已。经过多年的发展，目前，美国外国投资委员会已扩展成为一个真正的跨部门执行机构，规模上涵盖了16个联邦机构，财政部在美国外国投资委员会中的领导地位进一步得到确定，财政部长不仅要其他相关部门提供相应报告、委托落实调查行动，而且还要负责向国会提交年度报告。当然，从审查流程角度看， 美国外国投资委员会的作业流程也更加完整、部门分工更加明确。

　　制度的发展和流程的完善使得美国外国投资委员会不再仅仅是一个负责数据整理和分析的单纯调研机构，而是拥有了广泛授权和向总统提供建议的重要权力。1990年，美国外国投资委员会收到的申报案件达到近300件。2007年《外国投资与国家安全法》颁布之后，从2008年开始，美国外国投资委员会调查的案件数量占申报案件数量的比重首次超过10%，并从2009年至2012年连续四年保持在36%以上。

　　二是政策目标锁定于国家安全。与其它发达国家不同的是，在面临外商直接投资带来的风险和压力时，美国不仅丝毫没有动摇其自由开放外资政策的基本立场，而且也无意像加拿大政府的“国家能源项目”那样，通过税收、反垄断法等政策工具，将石油和天然气产业收归加拿大所有。美国联邦政策制定者们似乎更倾向于集中在“国家安全”上做文章，审查外商直接投资是否会对美国的国家安全构成威胁。

　　其实，国会从没有明确界定“国家安全”的定义，但在《伯德修正案》和2007年《外国投资与国家安全法》中明确将国土安全因素如关键基础设施和关键技术纳入国家安全考量范畴，规定强制调查外国政府控制或参与的交易，从强制审查变为强制调查，并且，如果投资者由外国政府控制，该外国政府与与美国的反恐合作情况被作为重要考虑因素。实际情况是，美国在这个问题上常常小题大做、过于敏感。20世纪70年代至80年代末，美国面临的国际安全状况是相对稳定的，即与苏联的冷战和争霸。从苏联解体到9/11之前，美国的国际安全状况甚至是朝好的方向发展的，但是即便如此，英国、法国、日本的企业也都曾因“可能威胁美国国家安全”而被严格审查在美收购交易，甚至被国会议员强烈反对。

　　在“反恐战争”期间，以“国家安全”为由进行的审查越来越多，在某种程度上有“草木皆兵”的嫌疑。例如，2006年美国外国投资委员会介入阿尔卡特-朗讯并购案就受到许多美国和国际商业组织的强烈反对。美国商会(the U.S. Chamber of Commerce)、美国商业圆桌会议(the Business Roundtable)、国际投资组织(the Organization for International Investment)以及金融服务论坛(Financial Services Forum)曾联名致信时任美国财政部长亨利·保尔森(Henry Paulson)，警告CFIUS的政策变更不但会减少外商在美投资，还会触发别国报复，最终有害于美国经济。代表在美国的外国企业的游说机构国际投资组织的主席托德·马伦(Todd Malan)甚至扬言，美国外国投资委员会开创了一个危险的先例，因为这为以后整个交易失效提供了可能。

　　三是监管形式上，在美国外国投资委员会负责的正式审查程序轨道之外，一些程序之外的非正式监管介入时常发挥更具决定性的作用，这突出表现在美国国会议员的介入和政治施压。

　　例如，1986年10月，日本富士通公司(Fujitsu Ltd.)半导体部门与位于美国仙童半导体公司(Fairchild Semiconductor Co.)合并一案就在美国政界引起巨大争议，美国舆论对日本商业的抵触情绪也被激发起来。当时，对日本的质疑和指责见诸各大主流媒体报端，如“日本被指控窃取IBM的商业机密，并被怀疑经香港实现技术转移。”在众多国会议员的强烈反对下，富士通公司最终放弃了交易。略有讽刺的是，仙童半导体公司在接到富士通公司收购要约时，已经在数年前被法国的斯伦贝谢公司(Schlumberger Ltd.)收购。因此，严格来说，仙童半导体公司当时是一家法国公司的子公司。

　　到了20世纪，美国国会介入越来越频繁，而且目标针对中国公司的投资和并购越来越多。2001年，环球电讯(Global Crossing)进行自身重组但未能奏效，为避免破产命运，环球电讯和债权人不得不同意将公司控股权给予新加坡科技电信媒体公司(Singapore Technologies Telemedia, ST Telemedia)和香港和记黄埔公司，并提交美政府批准。因此项收购计划涉及美国网络安全，并可能对美国整体安全构成威胁，美国国防部一直持反对态度。美国外国投资委员会对于一家大型的美国电讯公司被一家与中国方面有紧密联系的财团持有重大股权也深表关注。虽然美国外国投资委员会、联邦通讯委员会在经过谨慎考虑后还是批准了此项交易，但和记黄埔被迫退出此项收购计划。2005年，国会先后六次介入中国海洋石油有限公司收购美国优尼科石油公司一案，导致中海油迫于强大的政治压力而放弃要约;2007年，中国鞍山钢铁欲收购美国密西西比州的钢发展公司，遭到50名国会议员联名致信财政部长，要求阻止该交易。与中国有关的案例还包括中国通信设备生产商华为公司在2007年计划与贝恩资本联合竞购收购美国科技公司3COM，以及2011年计划收购美国服务器科技公司3Leaf部分资产，两项并购都在美国遭遇了巨大的政治压力，被质疑会威胁到美国国家安全，华为在得知美国外国投资委员会意见之后，最终不得不放弃收购计划。

　　从上述案例可见，虽然国会授权行政部门履行外资监管职责，但是在正式的审查和监管程序之外，国会依然可以发挥关键作用，影响行政部门的决定和交易的成败。

　　三、对美国外资监管政治的分析和解释

　　对美国外资政策与监管机制运作的特点应做怎样的解释?为什么对外主张投资自由化的美国自己在不断加强外资监管?为什么美国外国投资委员会会把重点放在审查外商投资对美国国家安全的威胁方面?为什么国会屡屡干预已委托于监管机构的外资审查工作?对于这些疑问，至少可以从以下三个分析视角探求原因：美国国内联盟政治、府会博弈过程和美国经济民族主义对政策的影响。

　　第一种分析视角，可以从国内联盟政治理论看利益再分配对美国外资监管政策的影响。国际政治经济学领域的国内联盟政治理论基于分析对外经济互动中国内利益分化和再分配，主张打破国家的整体性，认为国内不同利益集团有不同的偏好，因而面对国际力量的冲击，可以形成不同的政治联盟来影响政策的形成，而最终政策是不同政治力量博弈的结果。美国学者海伦·米尔纳(Helen V. Milner)，杰弗里·弗雷登(Jeffrey A. Frieden)和罗纳德·罗戈夫斯基(Ronald Rogowski)等人曾将“开放政体”分析路径(open polity approach)应用于国际政治经济学领域，考察外部变化对民族国家国内政治和政策的冲击，国内哪些群体能够成为经济开放的受益者(winner)，哪些成为受损者(loser)，有此判断在对外经济政策领域，国内如何形成自由主义或保护主义的政策偏好。按照这一思路，我们看到在美国在引进外资、利用外资和管理外资的过程中，不可避免地产生了利益分化和再分配引发的国内联盟政治的互动关系。不同利益集团有不同的偏好，因而面对外资的进入，形成了不同的政治态度和博弈模式，即反对新的外来竞争者抢占市场和资源的国内生产者的集体行动。这也就是说，对于外资，国内一些主张“内生保护”的利益集团会试图干扰相关投资领域和交易。

　　事实是，在国会推进对外资更严格监管立法过程中，利益集团的总体表现一直是非常消极和迟缓的。面对新的外来竞争，美国国内生产者在一定条件下会有所抱怨，甚至以集体行为来影响外资政策。但是在每一部新的外资监管法案出台前，我们仍难发现它们有效的游说行动。因此，国内联盟政治可以细致地分析国内利益集团的行为，但没有充分的事实证明这种集体行为与外资监管政策制定之间明显的因果关系。例如，美国在半导体、汽车、机械等几个产业领域曾在20世纪80年代至90年代早期受到过来自日本、韩国等国的冲击，但是美国国内生产者并没有像在贸易政治重要求进口壁垒那样游说决策者限制外资的流入，因此单纯从利益分配角度来分析美国国内企业对外资流入的反应还不能全面说明问题实质。

　　第二种分析视角，可以聚焦府会政治过程，以此思考对外资监管到底是白宫主导还是国会主导、抑或是“府会互动”的结果等问题。从制度主义研究路径来看，“白宫主导模式”倾向于忽视国会的作用，强调行政部门在推进国家整体利益时的自主性、领导力和有效性。例如，约翰·伊肯伯里(G. John Ikenberry)在《国家理性：石油政治与美国政府能力》中强调，面对国际体系压力国内化，行政部门在对外经济政策领域具有主导性，可以实现对国家利益的推进。但是，美国外资政策的变化是一个动态发展的过程，其外资监管机制的建立和改革主要是源自国会的压力，不谈国会的作用，就等于没有谈美国外资监管机制建立和演进的真正动力。

　　“府会过程模式”基于美国三权分立制衡这一最基本的政治设计，关注政治过程如何塑造了美国的外资政策和外资监管机制，力图揭示立法机构与行政机构之间的博弈与妥协如何导致了最后的政策结果，以此来解释美国外资监管机制演进的动因与特点。根据美国外资监管机制建立的历史和监管案例，可以发现，采用“府会过程模式”来解释美国外资监管机制的建立和发展更有说服力。罗伯特·帕斯特(Robert A. Pastor)认为，在外资监管政策议题上，美国国会和行政机构作为两个不同决策领域，有不同的偏好和优先选择，却又必须整合到一起，最终的政策是立法机构与行政机构之间博弈与妥协的结果。他指出，国会认为行政机构没有认识到随着外资流入增多，外资监管已成为一个需要重新审视的公共政策问题，尤其是国会中国际议题导向的委员会发现其它发达工业国家的外资监管要比美国严厉得多，因此美国也应该加强外资监管;而行政机构却认为问题没严重到行政机构自行解决不了的地步，为规避国会干预以护持制度特权(institutional prerogative)、避免招致别国报复，秉持共和党有限政府理念的行政机构极力阻止国会介入或授予更多权限。除了在听证会上反复强调既有政策的有效性及严格监管可能招致别国报复的风险，行政机构更精明的策略是“将计就计”或“以退为进”，即主动改进外资趋势研究，采用新的研究基准，以此来安抚国会，并以最新的外资趋势研究报告来说服国会。因此，帕斯特认为，1973年后美国外资监管变革的动力源自国会内部的互动及国会与行政部门之间的互动。国会议员启动并力推外资监管政策议程，但行政机构极力抗拒国会对于外资政策的干预，通过主动改进外资趋势研究以示加强监管，勉强满足了国会中“监管改良派”的要求，而“外资限制派”也达到了提高政治知名度的目的，从而避免了国会推动更严格监管立法。

　　第三种分析视角，从美国经济民族主义角度解释美国外资监管的实质。在不少国际经济学家如雷蒙德·弗农(Raymond Vernon)、彼得·林德特(Peter H. Lindert)和查尔斯·金德尔伯格(Charles Kindleberger)看来，经济理性支持开放的外资政策，所以政府对跨国资本流动的限制只能用“重商主义的本能”或非理性的经济民族主义来解释。

　　弗农指出，虽然国家对经济事务的控制在很大程度上不得不考虑跨国公司的“经济主权”，但在国家间经济相互依存加深的趋势下，跨国公司扩张使国家发现自己越来越多地被卷入其它国家的国内事务，作为政策回应，主权国家加强了对本国跨国公司的控制，同时对在本国投资的外国跨国公司子公司也施加诸多限制，而由此产生管辖权的重叠和冲突，令跨国交易不得不同时承受母国政府和东道国政府的双重管制。很多时候，东道国的外资政策自相矛盾，它们一方面需要吸收外来资本拉动本国经济，平衡国际收支，另一方面却在偏离非歧视原则，选择不同程度限制外国公司子公司的政策，在收益与成本之间“走钢丝”。包括美国在内，东道国对外国跨国公司在本国的投资及其子公司的经营施加各种限制，如禁止或限制外资企业投资特定产业，不予政府采购订单，以及在研发经费等方面优先支持本国企业，建立地区自贸区壁垒等。

　　国家对外资的限制是不是一种经济民族主义的表现?通常情况下，东道国对外国控制当地企业或资源表现出不满常常是一种“本能反应”，如农民本能地反对外国拥有本国自然资源，民粹主义者反对外国人控制本国银行，重商主义者重出口而轻进口，垄断者强烈反对竞争。在没有完备的知识或完善的市场的情况下，在限制外资保护新建工业实质上是在当地居民充分发挥赢利能力之前，使资产免遭外国人攫取，这也许是一种次佳选择，而最佳选择是通过引进外资要提高知识的完备和市场的完善。但是，美国这样知识产权保护相对水平较高、市场相对完善的国家为什么也要限制外资这样一种“次佳政策”?美国国内确实有工会、劳工组织和其他机构要求限制美国企业向国外子公司投资，担心美国的对外投资势必会毁掉美国的就业机会，这无疑是一种狭隘的经济民族主义表现。更准确地说，这些机构对外商在美国的投资大多持矛盾态度。它们希望能够吸收外资，但同时会禁止外国企业进入特定产业，并对外国企业入境后的设立和经营进行管制，还有歧视政策。

　　需要说明的是，在国家政策制定层面上看，由于美国实际上没有统一的整体性外资政策，因此其外资政策最主要的特点就体现在对外资的监管部分，而所谓的监管也大多强调“国家安全”因素，因此，经济民族主义可以对主权国家的外资政策进行有意义的归纳和宽泛的审视，但不能充分解释美国外资监管政策和机制的独特性及其演变。

　　美国的经济扩张战略和全球金融霸权地位决定了美国的特殊性，相比于其它国家，国际资本流动对美国更具有特别的意义。外商直接投资不仅仅影响美国的就业、出口、研发等实体经济层面，也牵涉美国的证券投资领域等虚拟经济层面，并最终影响到美元的地位和金融霸权的稳固。因此，虽然美国的外资监管机制只是美国对外经济政策中份量很小的一部分，但要对其进行深入的解释，不能仅仅局限于美国国内因素，反而也要看到，外资监管制度与国内政策的界限日益模糊已经造成了外资整体管制政策内容的增多。除了传统的对外贸易、国际金融、对外援助和国际投资政策外，对外资管理还日益牵涉到移民、能源、环保、教育、劳工标准等新的内容。因此，到今天为止，美国的外资监管政策的制定已形成一个非常复杂的政治系统，牵涉到美国政治体系中的方方面面。除了美国行政部门和立法部门都直接参与政策制定外，外国政府、跨国公司、媒体、利益集团和思想库等各种性质的机构也都试图通过各种方式在政策制定过程中发挥影响，有的甚至是至关重要的影响。

　　四、结论及启示

　　保罗·萨缪尔森(Paul Samuelson)曾指出，“在任何一个现代社会上面都盘旋着保护主义的幽灵。曾经是殖民地的美国的保护主义态度是很出名的……也许我们的达尔文主义思想要对此负责：在丛林中，人们只有通过小心提防陌生人才能生存下来。”

　　在利用外资和控制风险之间取得平衡是经济全球化发展带来的重要课题，许多国家在这个问题上都做出了不同的尝试。例如，为应对美国投资涌入和实现工业“加拿大化”，加拿大于1974年设立外国投资审查局，并于1980年公布要求加拿大政府在美国控制的石油与煤气工业中拥有多数股权的计划。加拿大限制美国投资是由于担心当美国控制的企业把利润汇回美国母公司时，会把加拿大的财富搜刮殆尽，而且这些企业可能成为颠覆加拿大政府的院外活动力量。 2013年，加拿大对外国国企在加投资又增加了新的限制：外国国企若要获得企业的控制权，需符合加拿大本国的“净利益”(net benefit);若要在加拿大取得油砂项目的控制权，则会作为“例外情形”(exceptional circumstances)予以批准。又如，日本则历来对美国企业与其他外国企业在日本设立子公司设置很多障碍，美国对此也颇有怨言。但日本对外资采取限制政策，是因为他们具有诸如廉价劳动力、高边际储蓄以及卓有成效的仿制和创新能力。

　　美国对外资管理的经验再次证明了“世界上没有一个国家在获得经济成功之前没有经历一个保护主义阶段”。但是，有一点却是必须加以注意的，即美国在对外实行保护主义的同时，对内实行了高度放任自由的市场经济体制，畅通的国内市场支撑了美国经济的扩张。如果说汉密尔顿的重商主义思想成为美国的国际政策，那么杰斐逊的放任自由的思想则成为美国的国内政策，这两种政策在长期历史发展过程中居然在美国和谐共处，共同构成了理解当代美国经济迅速成长的一把关键性的钥匙。

　　研究美国外资监管机制的变化，可以总结中国对美投资当前及未来面临的挑战。

　　第一，双边直接投资已经成为中美经贸谈判和对话中最受关注的议题之一，这一方面因为中美双边直接投资额还非常小，与两国经济规模和经贸互动程度极为不符，中美双边直接投资还有巨大增长潜力;另一方面，在市场准入和外资审查等问题上，中美彼此互有不满，如何减少针对外资活动的政策壁垒和政治障碍尤其是两国致力于在经贸对话或双边投资条约(Bilateral Investment Treaty, BIT)谈判中解决的问题。

　　例如，美国有不少人对中美经济联系越来越紧密持反感情绪，认为中美贸易的扩大和深化造成美国贸易赤字和工作岗位流失，将投资和贸易挂钩，对中国产品出口美国的负面态度直接延伸为对中国资本流入美国市场的负面态度。这种观点主要被劳工组织、劳工相关的经济政策研究机构、代表劳工组织的议员、保守主义经济研究智库，或反全球化组织等等。另外，美国一些特定产业如医药、软件、文化娱乐等产业也对中国在美投资持消极态度，其中主要考虑是要求中国政府在打击侵权、盗版，改善知识产权保护方面做出更多努力。

　　中国的对外直接投资才刚刚起步，未来的投资额不可估量，这和当年日本投资美国是一样的，一开始美国存在抵触情绪，但是后来事实证明，日本的投资为美国带来大量就业岗位和研发经费，最终是有利于美国经济的，并且没有对美国国家安全和经济安全造成任何伤害，因此，如果此时美国一味拒绝或忽视中国这一新兴投资主体，那么，中国的巨额资本将会流向欧洲等其它地区。美国应区分政策(policy)与政治(politics)，对于中国企业在美投资，一方面要完善外资监管政策和机制，充分利用正式的监管程序，另一方面，要尽可能减少程序之外的政治干预，以免频繁将经济问题政治化会打击外国投资者在美开展投资的信心，最终吓跑外资。

　　从中国角度来看，通过这些年在贸易争端和汇率问题上的斗争经验来看，中国的政策制定者和参与者已了解到，利益集团、国会议员及其选区利益等美国国内政治特点对美国对外经济政策的巨大影响，但是，对于美国外资监管法律体系和监管机制沿革过程及规律，我们的认识还缺乏充分的研究支撑，这不利于我国决策者对美国外资监管政策的未来走向进行预判，也对我们在相关议题谈判沟通中把握关键信息增加了难度。因此，总结美国外资监管机制发展演变背后的国内政治动因，有助于为我国深入了解美国对外经济决策过程和预测其未来走向提供依据，进而提高中美双边投资议题沟通和谈判效率。

　　第二，近年来，在“走出去”战略鼓舞下，很多中国国有和民营企业纷纷展开海外投资，但中国企业在美直接投资交易却接连遭受美国政策和政治层面的阻力。中国企业纷纷意识到美国外资监管，尤其是安全审查，可能给交易成败带来的风险和不确定性。然而，对于如何应对东道国的外资监管问题，中国企业依然停留于审查程序表面，高薪聘请美国律所和公关公司打点审查事宜，以为通过了外资委员会的审查就万事大吉，却忽视了监管机构之外，美国对中国快速发展的担心，同时也没有充分评估国会议员作为监管授权者的影响力以及总统的交易中止权“一票否决”的威力。

　　应当说，美国国内关于中国在美投资的争论和矛盾心理，除了表现在一些美国政客认为中国对美投资，尤其是能源、IT、通信等一些敏感领域的投资，将便于中国企业获取涉及美国国防的关键技术或政府合同等，对美国构成国家安全风险之外，还涉及中国大型国有企业是否接受中国政府补贴、低息贷款等支持，违背了市场自由公平竞争的原则，对其它竞标者等市场参与者是不公平的竞争问题。可能后一种考虑甚至比国家安全质疑更具“杀伤力”，因为它可以适用于所有在美国投资的中国国有企业，并且更加符合资本主义市场经济理念，甚至不需出具任何调查报告去证明这种观点。

　　美国国内的争论是存在的，但各种观点和立场的划分却不一定非常清晰，可能是互相交织和兼顾的。美国是一个极为务实的国家，在很多议题上的立场经常摇摆，如金融危机期间，为缓解美国金融机构流动性紧缺，就没有阻止中国主权财富基金对两大金融机构股权投资，但随着金融危机的结束，对主权财富基金这一以国家投资主体的质疑和抵触逐渐凸显，中投公司开始面临巨大的政治压力，转而去欧洲寻求投资项目。

　　从这个角度上看，理出美国外资监管机制建立和发展过程中府会政治因素，为中国和其他国家企业赴美投资政策风险评估提供知识支撑，有助于赴美投资的企业更加深刻地把握美国外资监管政治逻辑，从而更加准确地进行政治风险评估，减少失败概率，节省不必要的公关费用。

　　第三，随着我国经济结构和经济增长模式调整，我国的外资政策也在进行调整，其中包括外资监管体系。以往我国对外资略显粗放式管理的状态，要么以各种税收优惠政策招商引资，要么严守市场准入。虽然美国的外资监管机制由于国内政治博弈等因素也存在各种缺陷和不合理之处，但美国的政策制定者一直力求在充分利用外资和保护国家安全之间寻求平衡。如何最大化外资带来的利益、最小化外资存在的风险和弊端，这也是我国外资政策制定者需要斟酌的。为此，全面地梳理美国外资监管机制沿革规律及其背后政治因素的积极和消极作用，可以为我国建立外资监管体系提供参考，也有利于为我国相关政策的制定。

来源时间：2015/2/1   发布时间：2015/1/26

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