赵明昊: 美国亚太再平衡战略“失速”了吗？

作者：赵明昊  来源：《美国研究》2014年3期

    ２０１３年１０月，奥巴马因预算和债务上限危机取消其亚洲之行，不少分析人士认为这是美国亚太再平衡政策“失速”的集中表现，日本等国舆论还出现奥巴马政府开始“轻视亚洲”的论调。 的确，相对其第一任期时而言，美国亚太政策在奥巴马政府第二任期的首个年头显露一定程度的“疲态”，但奥巴马政府落实其亚太再平衡战略的“深耕细作”不可忽视，美国针对中国周边外交新战略有反弹和反制的可能性，美国加大对亚太地区政策资源投入、重塑和巩固其对地区事务主导权的决心和韧劲不应低估。

　　２０１３年美国亚太再平衡战略之所以出现“失速”现象，主要基于以下四方面原因。首先，奥巴马政府对外政策受内政因素的牵制程度进一步上升。社会民意分化、两党政治极化等现象未能缓解，特别是受到２０１４年国会中期选举影响，政党之争更趋激烈，共和党内部强硬派势力不惜以美国国债违约为代价，欲迫使奥巴马政府在医改法案等方面做出让步。奥巴马被认为提前进入“跛脚鸭”困境。虽然他希望留下政治遗产的急迫性上升，但在医保、移民、控枪、税改等国内政策议题上获得突破的政治资本却很有限，也难以得到国会“贸易促进授权”（ＴＰＡ）来推进“跨太平洋经济伙伴协定”（ＴＰＰ）谈判。

　　此外，从２０１３年年初开始，波士顿爆炸案、国税局丑闻、斯诺登案、部分联邦政府部门“停摆”等国内事件对奥巴马处理外交事务形成不小干扰。值得注意的是，在美国经济仍未完全走出困境、国内政治出现机能失调的情况下，美国民众的“内倾化”心态加剧。芝加哥全球事务委员会（Ｃｈｉｃａｇｏ　Ｃｏｕｎｃｉｌ　ｏｎ　Ｇｌｏｂａｌ　Ａｆｆａｉｒｓ）的近期调查显示，３８％的美国人想要从国际事务中抽身，为１９４７年以来的最高水平。

　　其次，中东问题在奥巴马政府外交政策议程中的优先性有所提升。２０１３年９月，奥巴马在联合国大会发表演讲时表示，他将在余下任期中努力推动解决叙利亚内战、伊朗核问题，并为巴以关系缓和寻求新突破。与之相对，在这篇演说中，亚洲仅作为阿拉伯世界实现经济发展的榜样而被提及一次。此外，接替克林顿·希拉里出任国务卿的克里明显对中东地区事务更感兴趣，他就任后八次访问该地区，特别是大力推动巴以签署框架性和平协议，给外界留下美国政府正“重返中东”的印象。 另一方面，奥巴马在这一地区又倾向于更加谨慎地使用力量，先是为对叙利亚动武划出红线，后来则向美国国会寻求授权，并最终同意俄罗斯提出的“化学武器换和平”方案。奥巴马政府的中东政策引起沙特、以色列等地区盟友的不满，它们认为奥巴马政府优柔寡断、逃避责任，美国的不作为实际上加剧了中东地区的动荡，美国在盟友中的信誉度下降，“从背后领导”（ｌｅａｄ　ｆｒｏｍ　ｂｅｈｉｎｄ）实际上是缺乏领导力的表现。

　　第三，受削减政府开支等因素影响，美国政府对亚太地区的资源投入有限。２０１３年美国的国内生产总值（ＧＤＰ）达到１６．７万亿美元，但其国家债务已升至１７万亿美元。由于２０１２年国会跨党派委员会———减赤联合委员会（Ｊｏｉｎｔ　Ｓｅｌｅｃｔ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅｏｎ　Ｄｅｆｉｃｉｔ　Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ）未能就预算平衡达成协议，２０１３年３月开启自动减赤机制，至当年１０月已削减１０９０亿美元。２０１４年１月起，将继续削减９００亿美元开支。美国国务院督查办公室（Ｏｆｆｉｃｅ　ｏｆ　Ｉｎｓｐｅｃｔｏｒ－Ｇｅｎｅｒａｌ）２０１３年９月发布专项评估报告称，实施亚太再平衡所需要的财政和人力资源投入不足，比如，２０１２～２０１３年可用于援助亚太国家的资金比２００９～２０１０年间减少１９％。 据估算，美国国防预算２０１３财年削减３７０亿美元，２０１４财年则可能减少５２０亿美元，在今后十年可能会比２０１２年下降约２０％。国防部副部长卡特（Ａｓｈｔｏｎ　Ｃａｒｔｅｒ）、美国陆军部长麦克休（Ｊｏｈｎ　Ｍ．ＭｃＨｕｇｈ）、海军作战部长格林纳特（Ｊｏｎａｔｈａｎ　Ｗ．Ｇｒｅｅｎｅｒｔ）等高官警告说，这将影响美军对新型武器的采购和相关军事部署，美军设施的维修、基地运营和训练规模将明显缩水。２０１４年财年，美国空军将被迫缩短１５％的飞行时间，今后五年空军将裁员２．５万人，占总人数的４％。目前美国海军拥有以１１艘核动力航母为核心的２８０多艘舰船，到２０２０年将减至２５５～２６０艘，海军还不得不推迟由Ｐ－８Ａ反潜巡逻机替代Ｐ－３Ｃ等装备更新进程。新美国安全中心高级研究员克罗宁（Ｐａｔｒｉｃｋ　Ｃｒｏｎｉｎ）认为，更加强大的海军力量是亚太再平衡战略的基础，自动减赤机制将损害美国的利益。

　　第四，地区盟友和安全伙伴的自身因素，特别是日韩关系紧张对美国落实亚太战略构成一定阻碍。将美日、美韩同盟打造为更具“互操作性”的美日韩三边同盟本是美国亚太再平衡战略的重要一环。虽然在过去几年这两个双边同盟都有所深化，但由于日本安倍政府的严重右倾化，韩日之间的外交关系与军事安全合作受到极大影响，美国企业研究所日本研究中心主任迈克·奥斯林（Ｍｉｃｈａｅｌ　Ａｕｓｌｉｎ）甚至认为，华盛顿无法调和日韩矛盾，这使外界感到美国在该地区的影响和行动效果都在弱化。

　　此外，美国正与菲律宾等东南亚国家就驻军问题或其他军事合作事项进行谈判，以完善“前沿部署”，但这有可能触及对象国主权等政治敏感问题，从而引发有关国家民众和部分政治组织的不满或反对。针对美军重新轮换进驻菲律宾和共用菲军事设施，有国会议员等反对者表示，此举将使美国加大对菲律宾安全事务的干预，并会使菲中关系陷入更大紧张。 前国务院官员、新美国安全中心亚太研究项目副主任拉特纳（Ｅｌｙ　Ｒａｔｎｅｒ）认为，美国正谋求在亚洲更加分散地部署军力，增强盟友和伙伴的军事能力，但如果不顾“政治上的可持续性”（ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙ）而盲目推进只会让美国付出巨大代价。 再者，印度被美国视为所谓“天然盟友”，但２０１３年印美关系也是风波不断，而印度反对党———人民党很可能在２０１４年大选中获胜掌权，美国曾以人权纪录不佳为由拒绝向该党领导人发放签证，且人民党的民族主义色彩更浓，美国前副国务卿尼古拉斯·伯恩斯（Ｎｉｃｈｏｌａｓ　Ｂｕｒｎｓ）认为这些因素都将使美印关系更趋复杂化。

　　２０１３年，中国在亚太地区提出一系列重大政策倡议，积极与周边国家构建命运共同体，统筹经营大周边的战略能动性显著提升。习近平主席访问哈萨克斯坦时提出了“丝绸之路经济带”构想，将中国与中亚地区更紧密连接，并辐射西亚、中东欧，中国－东盟共同体和２１世纪海上丝绸之路为中国与东南亚国家合作关系的升级深化指出方向。李克强总理访问南亚国家时，针对中国加大面向西南（印度洋）方向的开放合作，提出了孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊构想。此外，中国还宣布设立东海防空识别区以体现坚定维护主权决心，遏制日方采取升级行动图谋。 在南海问题上，推动“南海行为准则”谈判，与越南、文莱等国就海上共同开发达成一定共识。

　　在此背景下，美国亚太政策的“疲态”被广泛解读为面对“强势”中国的退让。为减消外界关于美国“轻视亚洲”的论调，奥巴马政府派出副总统拜登、国务卿克里、国防部长哈格尔（Ｃｈａｒｌｅｓ　Ｈａｇｅｌ）、商务部长普里茨克（Ｐｅｎｎｙ　Ｐｒｉｔｚｋｅｒ）、贸易代表弗罗曼（Ｍｉｃｈａｅｌ　Ｆｒｏｍａｎ）等高官访问亚洲。总统国家安全事务助理赖斯（Ｓｕｓａｎ　Ｒｉｃｅ）在２０１３年１１月２０日于乔治城大学发表演讲，全面阐明未来三年奥巴马政府的亚太政策，强调无论世界其他地区出现多少热点，美国都将“继续深化对（亚洲）这一至关重要地区的持久承诺”。赖斯表示，美国亚太政策的长期目标是“建立更加稳定的安全环境，开放和透明的经济环境，尊重所有人普世权利和自由的、公正的政治环境”，她坦承实现这一目标需要连续几任总统的努力。与奥巴马第一任期时的高层表态及２０１３年３月时任国家安全事务助理多尼伦（Ｔｈｏｍａｓ　Ｄｏｎｉｌｏｎ）在“亚洲协会”的演讲相比，赖斯的调门有所降低，更加突出“可实现的目标”。

　　未来三年，在安全领域，美国将继续更新和扩展其在亚太的盟友和安全伙伴体系，美日同盟在２０１４年将进行双边防卫合作指针１５年来的首次重要修订。美军将在２０２０年之前将６０％的海军军力部署在太平洋地区，太平洋司令部将获得最先进的武器和军事能力，导弹防御、海洋、太空和网络安全成为美国与地区盟友、安全伙伴之间新的合作重点。２０１３年１２月，克里访问菲律宾、越南时承诺，向东南亚国家提供约８０００万美元的特别援助，专门用于提升这些国家维护海洋安全能力。 为促进该地区“安全关系网络的多元化”，美国将继续强化三边和多边协作。经济领域的重要目标则包括：完成跨太平洋伙伴关系谈判并获得国会批准，１２个“跨太平洋伙伴关系”谈判成员国占全球贸易的４０％以上，美国希望跨太平洋伙伴关系能为未来贸易协定设立国际标准；大幅增加出口，助推美国企业在亚太地区建立新的和强有力的商业关系；与中国、印度和其他新兴经济体为寻求全球经济可持续增长而展开紧密合作，发展清洁能源、应对气候变化、鼓励双向投资等将成为重点合作领域。

　　此外，美国仍将继续在亚太实施“民主推广”，缅甸的民主转型被认为是奥巴马政府第一任期亚太政策取得的重要成就，未来三年美国将着重“帮助缅甸健全选举机制”，参与缅甸民族冲突解决进程，使“缅甸重新确立其区域领导者地位”。还将加大对柬埔寨、斐济等国民主化进程的支持。与此同时，美国会更加注重将发展作为亚太政策手段之一，通过“经济增长伙伴合作关系”、“平等未来伙伴关系”等计划，帮助菲律宾、印尼、孟加拉等国改善经济发展基础设施，降低贫困率和失业率，应对资源环境保护、青少年教育、性别平等、公共卫生等方面的挑战。

　　值得注意的是，奥巴马领导下的美国似乎正进入“韬光养晦”阶段：对内固本强基、积极恢复实力；对外谨慎用强、力图低成本维霸。数年之后，中国是否将遭遇一个在金融危机后由弱转强的美国，一个拥有“战略新优势”的美国？美国失业率已从２００９年的１０％降至７％，经济稳步复苏势头明显，“能源革命”正使美国成为世界第一大天然气和石油生产国，也带动其制造业迎来复兴。在预算受限的情况下，美国力推新军事变革，给军队“瘦身增效”，大力发展下一代新型武器，构建联合作战力量，积极谋取军力新优势。 未来在国家实力有所恢复的情况下，美国料将显露对外用强的冲动。特别是，如果美国在缓和与伊朗关系方面实现新突破，奥巴马政府将拥有更多资源、更大空间继续推进向亚太地区的再平衡。

　　因此，为应对美国亚太再平衡战略所带来的各种挑战，中国需要更大的战略自信、战略克制和战略韧性，需要更清晰的利益界定、更精细的政策规划、更集中的资源利用，以及更灵巧的策略运筹。中国应以更具复杂性的政策思维和分析框架评判美国亚太政策，不能将中美在亚太的互动简单归结为“遏制”与“反遏制”，需认清奥巴马政府在对外政策上“力避负担、总体求稳”的特点，以及美国在政策资源、信誉度、管理盟友体系等方面存在的突出限制，抓住时机、主动作为，在未来三年积极促进中美在亚太关系的良性调整。

　　实际上，与应对美国亚太再平衡战略相比，中国面临的更严峻挑战在于，亚太地区国家在美国“重返亚太”的促动下正实施各自版本的再平衡战略，中国周边战略环境的复杂性或将远超既有估计。应当看到，一个经济繁荣、政治稳定、文化自信、军力日增的“强中国”在一定程度上对亚太地区国家的政策心理带来冲击。特别是，很多国家担心对中国经济上过度依赖会最终危及其国家安全，应对“强中国”成为这些国家的“准共识”，并催生“准结盟”和“制华统一战线”的形成。 在此背景下，中国应深刻理解大多数地区国家对“战略自主性”的内在追求，要将周边外交的应对基点从“维稳防变、被动接招”调整为“顺势而为、谋势而动”，将构建中美新型大国关系与塑造新型周边关系统筹推进，更加主动地引导亚太地缘政治格局向着对中国总体有利的新均衡演进。

　　赵明昊：中共中央对外联络部当代世界研究中心副研究员

来源时间：2015/1/20   发布时间：2014/9/5

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