薛力：美国精英如何看待南海问题(之七)

作者：薛力  来源：共识网

    Peter Dutton访谈录音整理

　　(此文未经受访者审定)

　　对象：Peter Dutton,海军战争学院中国海事研究所所长，教授

　　时间：2012年12月19日晚上

　　地点：布鲁金斯学会大会议室

　　1.在一些文章中，您提到中国正在创制(making)新的国际法，是这样么?

　　是的，中国创制国际法，——准确地说，是在东亚地区再造国际法(remaking)。这种做法有时候并没有遭到质疑。

　　(薛：不包括东南亚?)只是在东亚。

　　(薛：具体案例上，指钓鱼岛争端?)有许多例子。中国的国内法包括一些特定条款，坚称国家机构(asserts state authorities)应该在国际法允许的范围内，对海上争端(地区)实施更多的控制。

　　(薛：这意味着中国仅仅是利用国际法条例所提供的空间?)不不，这些国际法条款的内涵很清楚，但中国不同意，并偏好于对条款的不同解释(has preferences to the difference)。准确地说，中国在有些情况下利用国际法条款内涵的模糊性，有些时候却是在现有条款内涵很清楚的情况下，采取了不同于条款的行动。也就是说，有些条款是黑白分明的，有些是灰色地带，中国的行为涵盖了这两种情况。

　　举一个黑白分明的例子，航行自由赋予航空飞行器进行收集信息的权利，只要飞行器距离海岸超过12海里。

　　(薛：在毗连区内也可以?)国际法认为，国家领空(national spaces)止于领海基线12海里处，超过领海基线12海里即属于国际空间(international spaces)，国际社会有权利在国际空间进行军事侦察。这种侦察活动出现于全球各地，不仅是美国这么做，其他国家也是以此为常规(regular bases)，包括俄罗斯与其前身苏联。这种情况已经持续了好几十年。这符合国际法。给我的感觉是，从2001年EP-3事件开始，中国就想改变这方面的国际法条款，至少是改变条例在中国沿海的实施方式。

　　(薛：冷战期间，苏联在这方面是怎么做的呢?也贴近到12海里?)冷战期间是3海里。美国后来才接受UNCLOS中12海里领海的概念。而冷战期间，苏联空中与海上军事侦察的最近点离美国领海基线仅仅3海里。

　　(薛：这我是首次听说)。我可以告诉你这是千真万确的事情，当时我是美国海军飞行员，亲眼看见过这类事情。而俄罗斯现在依然在这么做：在阿拉斯加、在美国与加拿大的东海岸、在日本、甚至在欧洲。你可以参考我在American Journal of International Law上发表的一篇文章，叫 kilo needed(liberty?): freedom of the sky(此处录音不清晰)。

　　2. 您觉得，中国是否调整了自己处理海洋争端的政策，比如说，制定好预案，然后抓住机会予以实施，以实现自己利益的最大化?

　　是的。在我看来，1949年以来在，中国对近海争端的战略应对(strategic approach)经历了四个阶段：第一阶段是1949-1972。这一时期，中国基本上无意(lack of intention)解决海上与传统安全相关的主权争端，因为中国政府需要应对国内的各种挑战。

　　从1973年起到1995年是第二阶段。这一阶段中国选择了不同的海上争端政策：海上争端的军事化(解决)，例子包括1974年的西沙事件，1988年的赤瓜礁事件，以及1995年的美济礁事件。在这些事件中美国只是间接地参与。有些人主张应该截止到1988年，我不这么认为，1995年的美济礁事件不过是中国军事化政策的第二阶段。

　　第三阶段我称之为charm friendship。这一时期的中国政府认为，恰当的方法是通过展示政治与经济领导权让东南亚内国家受益。中国政府这一时期做了许多事情，包括加入东盟地区论坛、签署DOC、签署许多有利于东盟的商业协定、为东盟基础设施建设提供优惠贷款，等等。中国也获得了许多收益。但中国没有同意东盟声索国在南海的主张，因为这与中国的九段线主张矛相矛盾。

　　第四阶段为以非军事手段谋求(search)主权主张。很难说始于什么时候，大致上在2008年，中国政府决定调整政策。这刚好与金融危机重叠。也许是因为日本、美国与其他国家变得比较弱了，中国决定调整战略以实现自己追求的目标，认为自己不必为此付出重大代价。但我不能确定。我只能说大概始于2008年开始。而到2009年3月，通过一系列事件，美国发现(aware)中国的战略发生了调整。不过，我们与许多人(如越南人)交流时，他们说要早许多。

　　(薛：他们对中国的变化更敏感?)是的，但美国开始重视是从2009年3月开始，我不知道这些行动是否属于中国战略调整的一部分，但美国从时间的巧合上认为是如此，美国的安全问题圈子(security community)为此而不安(frustrating)。从此中国开始迈上了一条坎坷的路(rocky road)，随后发生的一些列事件如钓鱼岛争端、黄岩岛僵局，让中国付出了重大的代价。我不知道，如果进行衡量(calculate)的话，中国是否做得成功，但效果显然不好，出现了地区政治的重大倒退(back rush)。 我的观点是，由于中国近些年的那些独断行为(assertiveness)，美国的立场也变强硬了(has hardened its position)。

　　总结一下中国政策的四个阶段：第一阶段无意，第二阶段军事化，第三阶段迷人的友谊，第四阶段以非军事手段追求目标(search of these with non-military means)。

　　以非军事手段实现这些目标只有拥有非常强大的军事力量才能凑效，因为可以实施足够的间接威胁。用间接的军事手段做到直接的威胁，这只有在第四阶段才能做到，所以中国不能更早实施这种战略。即使在军事化时期也不行。那时候的中国知道，地区内其他国家都与美国站在一起反对中国，中国难以追求其他任何目标，诸如主权、控制资源、地区领导权，等等。

　　3. 无暇号事件后两国海军是否采取一些措施以避免在发生类似事件?

　　我想，定期进行的MMCA(military maritime consultative agreement) 对话为双边海军的有效互动提供了很好的基础。除此之外，我不认为还需要其他的海军协定。更重要的是双方有政治意愿去施行现有的的协定，除了上述协定外，还有一个西太平海军论坛(???，此处录音不清晰)。总的来说，更多的军事协定也不能改变政治意愿，重要的是有施行现有协定的政治意愿。

　　(薛：有些人说中国在这方面似乎不愿意走的更远?)

　　我倒不这么认为。确实，有些人说，中国不愿意签署更多这类协定，担心美国会通过这些协定来约束中国的行为，甚至要求中国接受美国版的航海自由观念，或者接受国际通行的航行自由观念。这意味着中国需要作出许多改变，因此对此很勉强。

　　(薛：这意味着现有的协定已经足以防止类似无暇号事件这样的事情再次发生?)

　　是的，已经足够。关键在于政治意愿。协定仅仅是纸上的东西，有了执行的政治意愿，协定才具有实际意义。

　　4. 关于南海争端的解决，东盟五国主张多边谈判，而中国主张双边谈判解决。您的看法是?

　　从力量的角度看，中国占优势，当然希望通过双边来解决。这样中国就可以在各方面充分施展自己的优势、影响对方。在多边框架下，中国就没有这么明显的优势。从政治角度看，我能理解中国为什么坚持双边谈判。同样，东盟坚持多边谈判也是因为这有助于充分发挥自己的力量。

　　(薛：您的观点是，谈判仅限于声索国之间，还是东盟作为一个整体参与?)

　　我的观点是，东南亚声索国应该一起确定共同的方式，但菲律宾与马来西亚需要就沙巴问题达成共识，尔后两国与越南可以合作，文莱也加入。东盟是否涉入并不重要。东盟很难在这个问题上达成共识。如果东盟形成统一体，当然力量更强大。国家越多，意味着中国需要面临的压力越大，中国因而当然希望进行一对一的谈判，以便各个击破。问题是，中国已经走得太远，激怒(irritated)了所有的邻居。因此，一对一的谈判已经不大可能。中国现在需要的是以理性的方式处理这一争端。

　　5. 南海争端涉及中国大陆、中国台湾、越南、马来西亚、文莱、菲律宾等“五国六方”。印尼虽然对九段线内的岛礁没有提出权利主张，但它主张的专属经济区(EEZ)有部分进入了九段线，而且与越南、马来西亚的EEZ重叠，因此，也可以说南海争端实际上涉及“ 六国七方”。总体上，东盟五国的立场是：按照《联合国海洋法公约》(UNCLOS)来觉得，要求获得相应的EEZ，中国则认为除了上述两者外，还要加上历史权利。您对中国立场的看法是?

　　历史权利应该放在一边(put aside)，这毫无疑议。不单单对中国，中国与越南都应该把历史权利放在一边。中国与越南都大力开发自己的历史叙述(historical narratives)，这提升了中国与越南人的民族主义情感。问题是，中国与越南都不会接受对方的历史版本(version of history)。历史权利从来不是解决争端的良好前提。但国际法有助于解决这类争端，而且国际法也考虑到了历史因素。当然，依照国际法解决争端的时候，需要国家展示其历史证据。

　　(薛：但国际法是基于历史的。)

　　这仅仅在涉及到岛屿本身的主权时，也仅仅是在某些方面。非常重要的是，提出领土主权的国家必须围绕法律来组织(organize)自己的历史主张(historical arguments)。历史仅仅是法律依据的一个方面，而不能决定法律。为了说明问题，我以钓鱼岛为例。如果中国显示出，关于钓鱼岛主权的历史论证(historical certification)在1895年已经完成，那么，在那以后发生什么就不重要了。日本在那以后说自己占领的是无人岛就不能成立。所以，历史仅在一些情况下有用，如用于法律验证(legal tests)。重要的是，应该以法律验证为起点并围绕法律组织相关的历史主张，以便使得主张具有说服力。

　　6. 你觉得，南海有多少岛屿有权主张专属经济区(EEZ)?

　　诚实地说，我不知道。这是从国际法角度值得探讨的大问题。从一定意义上说，《联合国海洋法公约》(UNCLOS)第121条第三款的规定是清晰的：可居住(inhabitable)、能支撑经济活动。关于什么是可居住有一些研究。

　　(薛：有定义么?)可居住性(inhabitability)是指有永久居民，不依赖于外部供应诸如水这样的物资。

　　(薛：就像鲁滨逊所生活的岛屿那样?)对。如果严格地依据法律条款进行测试，南沙地区或许只有一两个岛屿符合条件。

　　(薛：有的人说至少有四五个岛屿?)有的人主张至少有四五个。但我认为，肯定符合这一条件的只有一个，那就是太平岛(Itu Aba island)。其他的岛礁都是可争议的。为什么这么说呢?因为国家以不同方式进行这方面的实践(practice)。比如说，日本主张冲之鸟礁拥有EEZ，中国、美国也主张一些相当小的岛礁(features)拥有EEZ。这些都是可商榷的。但这些国家对一些岛礁的EEZ主张则没有争议。国家实践倾向于对一些小岛礁实施管辖权，这就会引发争端。我想说的是，国际法条款白纸黑字(black letters of the law)写得很清楚，但国家在施行管辖权时如何应用这些条款则并不那么清楚。所以，我的回答是：南海拥有EEZ的岛屿，也许就是太平岛一个，也许更多一些，这是国际法中有待于解决的问题。

　　(薛：即使只有两三个，也会导致EEZ大范围的重叠。)

　　但不会覆盖所有九段线内水域，即使有四五个，也会有一些水域不重叠。

　　我的观点是，中国政府依据历史证据推进管辖权(jurisdiction)的那些做法，在国际法上难以成立。国际法在这方面很清楚，不能依据历史对远离本国海岸的水域提出主权主张。尤其不能对那些地理上没有关联的水域，仅仅依据地图上画出的一条线就提出主张。

　　在我看来，中国政府对九段线的主张一直是基于历史依据。我可以举两个例子。一个例子是，中国通过1998年EEZ法与1992年的领海与毗连区法，确立了所有岛屿的EEZ，即便有些岛屿非常小。此外，中国的EEZ法中也提到，这一法律不影响中国享有的历史性权利。这是中国的国内法方面。另外一个例子是2012年6月中海油公布了位于越南沿海的九个招标区块。 即使依据中国大陆与西沙群岛来画EEZ，也无法涵盖这些区块。那么，中国这么做的唯一的依据就是九段线。

　　(薛：你认为这是战略行为?)这些可以说是战略行为，中海油虽然在一些行为上与私营石油公司相似，但毕竟是国有公司。一些专家告诉我，那些区块并没有价值(meaningless)。

　　(薛：如何看待1995年的万安-北区块?承接中方招标的克里斯通公司因为越南的强烈反对而未能进行勘探。)我不知道这事情，也许你可以给我发一些材料学习一下。

　　7. 东盟五国要求把南海各方行为宣言( DOC)变为具有约束力、可操作的《南海各方行为准则》(COC)，东盟五国——尤其是菲律宾与越南——对此比较积极。中国不主张尽快推进行为准则的制定，认为那是最终目标，目前条件不成熟。中国主张把重点放在落实2011年7月通过的《落实<南海各方行为宣言>指导方针》(guidelines)上，如成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等专门技术委员会，使用好“中国-东盟海上合作基金”，您的看法是?

　　是的，我在北京的朋友告诉我，中国绝不会允许COC出现。中国在力量上有优势，不希望受到约束。但力量较小的东盟声索国则希望借助制度的力量来约束中国。这是很自然的事情。

　　(薛：在可以预见的未来，中国会同意签署COC?)

　　不会。

　　(薛：但中国说，COC的大门是打开的)

　　是的，中国说大门是打开的，以便让其他国家去谈判，却永远无法解决。

　　8. 美国在南海问题上的角色与作用是?美国政府曾经说在南海争端中不持立场。

　　我个人的观点是，美国在这一地区应该追求自己的关键利益(vital interests)。很清楚，美国的关键利益应该包括航行自由(freedom of navigation)。这就要求美国重构(reframe)或者填补(refill)一些与主权相关的问题，以期所有各方能充分尊重与遵守(respect and abide by)航行自由。所以，我的个人看法是，美国将继续坚持在保证南海航行自由上发挥作用。至于谁最终对西沙、南沙等等拥有主权，对美国来说并不重要。美国的关键利益还包括与盟国日本、菲律宾的关系。我见过一些美国政府的声明，很清楚地说明这种关系适用于与日本相关的领土与军事争端，包括钓鱼岛争端。美国的关键利益也包括支持朋友与盟友，以确保他们受到应有的尊重。中国迄今为止还在为钓鱼岛而博弈，我知道美日关系对美国的重要性。如果中国走得太远，将会受到反击。

　　(薛：我们知道美国海军将会为钓鱼岛而战，但会为黄岩岛而战么?)我想，你自己可以做这种评估。

　　(薛：不确定?)你自己可以这么认为(you can assess that for yourself)。

　　9. 中国新领导已经上台，你觉得他们未来在南海问题上会如何应对?或者说，如果你是中国领导人，你会怎么做?有什么具体措施?

　　我已经说了许多我的观点，但也不好说具体措施。所有的国家都有权捍卫自己的关键利益，中国、越南、日本、美国都是如此。我们需要意识到的是，美国的力量将会在东亚地区保持存在。我不确信中国人已经意识到这一点。你说的具体措施，第一点就是意识到一个事实：美国将永久保持在东亚的存在，如果不相信这一点，中国将迎来冲突。第二点是，中美互相尊重对方在同一地理空间中的关键利益，中国有权主张岛屿及其主权，越南、日本等等也有权利这么做。美国有权利支持自己的盟友，有权利享有(exercise)航行自由。中美也许不是伙伴，而是竞争者，但应该在规则范围内行动。

　　我曾在布鲁金斯学会这里做过一次题为“是绝对战争还是足球比赛?”(Strict Fight or Soccer Match)的讲演，其中就谈到，国家可以为关键利益而竞争。如果是根据规则进行竞争，你赢了这一局?好，我们第二天再回来，在另一个议题上进行竞争。为什么呢?因为进行的不是绝对的战争(strict fight)，那意味着没有规则，只有剑。战争与竞争两者的区别在于，中美是希望在一个基于规则的、有秩序的世界上充当好的领导者，还是希望在一个没有规则、只能通过绝对战争与力量来定胜负的国际社会里充当领导者?如果是后者，我可以这么说，中国很可能会输，就像日本那样。所处的地理位置不利于中国获得长远的成功。中国必须与海权大国结成伙伴，以确保海上通道安全的稳定，并获得资源与市场。这是关键。没有中国，美国可以成功。但没有美国的合作，中国根本不可能成功。日本的失败不是因为侵入中国而是因为袭击美国，它占领了太多的地方却没有能力保护，给美方提供了大量的进攻机会。这种地理上的不足是很难克服的，除非进行核战争。但这没有人想要。所以，我的观点是中美应该进行合作。因此，双方应该在近海达成某种共识，避免冲突。

　　10. 东盟各国应该如何做呢?

　　我上面说过，东盟声索国应该互相合作，想办法解决它们彼此之间的争端，构成同一阵线。应该尽最大努力使它们的国内法与UNCLOS接轨。如果东盟声索国也不按照UNCLOS行事，就无法批评中国不遵守UNCLOS。为此，我曾经批评过越南。越南的一些主张也是基于历史权利。此外，东盟成员国中的柬埔寨与泰国围绕柏威夏寺的争吵也存在这个问题(指依据历史证据认为柏威夏寺属于自己——薛)。这些都不是解决争端的好姿态。再说一次，如果东盟声索国也在利用历史证据强化自己的主权主张，就不能以此反对中国。

　　中国在与日本的争端中也存在这个问题。中国可以拒绝冲之鸟礁拥有专属经济区，但自己的法律却规定南海的小岛礁(features)可以拥有专属经济区。那么，哪一种说法可信?如何理解中国的法律?在1992年的领海法中，中国把南沙所有的小岛屿当做岛群(as a group)，视作是自己的主权领土。[1]在1998年的EEZ法中，规定所有的岛礁都拥有EEZ。[2]那么，中国与日本就没有任何不同了。既然认为自己所有的岛礁都可以拥有EEZ，再批评日本的做法就没有可信度(credibility)了。

　　可见，这是东亚海上争端中各方普遍存在的问题。改进的办法就是让自己的主张与国际法相一致。

　　11. 中国曾经在2006年给联合国的声明中表示，不同意把领土争端付诸国际裁决，你觉得中国可能放弃这一政策吗?

　　我觉得有可能。这是一个正常选择。但中国要做好输的准备。打官司可能赢，也可能输。中国对许多岛屿的主张是有理由的。当然，越南也认为自己的主张有理由。如果决定打官司，就要许诺信守最后的裁决。问题是，这是一个要么赢要么输的选项。输者将怒火长存(perpetuate anger)。联合国海洋法法庭的一些案例已经导致了这种这种结果。因此，我觉得这不是最好的选择。更好的办法是达成相关各方共同使用的协议。中国人、越南人、菲律宾人、马来人都有几个世纪使用这些岛屿的历史，因此，为了真正的和平，争端解决方案有必要忽略各国与这些岛屿、岛屿文化之间的历史联系。法庭只能给出一方赢一方输的判决，而声索国之间通过谈判可以达成共赢的结局。

　　在我看来，唯一能真正、持久地解决争端的方案必须是各个声索国以法律为依据、通过谈判达成的。这是一种共赢的结局。

　　(薛：就像北部湾那样?)不，北部湾是一方赢一方输的结局。

　　(薛：为什么这么说?)这是另外一个问题，暂不涉及。主权与管辖权是排他性(exclusive)的，比如说西沙群岛，如果法庭说是中国的，越南就输了;如果法庭说九段线无效，只能依据大陆架确定专属经济区，中国则输了。

　　我曾经读过越南出版的一篇文章，说的是东亚地区应该建立新的天下体系，即，在这个体系中，不再是中国统治(dominate)一切，而是一个所有国家都自愿参与其中的地区体系。很可能中国领导这个体系。这展示了东亚地区未来的一种前景，很有意思。

　　所以，我的建议是，达成一种非排他性的(inclusive)的解决方案，即，通过谈判，各声索国同意，中国总体上是领导者，但其他国家可以分享权威，并在联合开发中分担责任、分享资源。这是维持南海长久稳定的唯一途径。

　　[1] 1992年2月全国人大通过的《中华人民共和国领海与毗连区法》第二条第一段为：中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。第三条第一段的内容为：中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成。

　　[2] 中国政府在1996年5月公布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，全国人大 1998年6月26日通过了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。两者都没有提到哪些岛礁可以拥有专属经济区。
    http://www.21ccom.net/articles/world/qqgc/20150108118676_all.html

来源时间：2015/1/8   发布时间：2015/1/8

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