全球经济治理格局中的APEC：角色、挑战与前景

作者：张海冰(上海国际问题研究院研究员)  来源：《国际经济合作》2014年11月

    亚太经合组织(APEC)是具有全球属性的地区性合作组织。作为涵盖亚太地区主要经济体的区域性经济合作组织，APEC不仅在促进亚太地区贸易自由化、投资便利化以及经济技术合作方面发挥着重要的作用,而且由于其成员构成和地缘政治经济因素,使得APEC的合作进程在全球经济治理格局中也具有重要的影响力。同时，APEC与北美自由贸易区(NAFTA)、欧盟(EU)共同构成了区域经济合作的三种代表性模式，在全球经济治理格局中发挥着举足轻重的作用。APEC以其开放、自愿和灵活的合作方式，开辟了地区合作的新模式。值得关注的是，2008年以来的金融危机加速了全球经济治理格局的调整，并且在全球层面和区域层面带来了新一轮的战略合作调整，APEC的发展正面临新的挑战。因此，有必要分析和研究APEC在全球经济治理格局中的角色和面临的挑战，并在此基础上构建APEC未来的合作前景。

　　APEC在全球经济治理中的角色

　　APEC在全球经济治理中的角色正处于一个转型阶段，主要表现在两个方面：一方面，APEC虽然是地区性组织，但是其在全球经济治理体系内的影响却越来越具有全球性;另一方面，APEC正在从一个相对松散的区域性经济治理机制，向一个更加具有凝聚力和行动力的组织转型。

　　就APEC的组织影响力而言，APEC在全球经济治理体系内的地位和角色上升有其必然性的一面。首先，就经济规模而言，APEC成员中包含了全球最大的三个经济体，APEC人口总数占全球的40%，GDP占全球57%，贸易额占全球48%，是世界经济增长的重要引擎。特别是中国和美国，在全球经济中的影响力不仅表现在经济总规模上，还有经济增长速度。据IMF数据显示，2013年全球经济的总规模是73.8万亿美元，其中美国的经济规模是16.8万亿美元，中国的经济规模是9.2万亿美元。在全球经济普遍低迷的情形下，中美经济增长速度虽然有所下降，但依然保持了相对强劲的增长，预计2014年中国的经济增长率是7.4%，美国经济的增长率是2.2%。

　　其次，就合作机制而言，自1989年创立以来，APEC已然成为亚太地区涵盖国家最多、级别最高和议题范围最广的合作机制。APEC成立初期只有12个成员国国,包括了东盟六个国家、美国、日本、澳大利亚、新西兰，加拿大、韩国。1991年，中国以主权国家身份加入，中国台湾和中国香港以地区经济体身份加入。1993年墨西哥和巴布亚新几内亚加入，1994年智利加入，1997年俄罗斯、越南和秘鲁加入，至此APEC成员扩大为21个。1993年APEC升级为领导人峰会，在这之前是部长级会议。目前APEC涉及的议题除了贸易、投资、金融、技术合作、发展合作之外，关于气候变化、反恐、反腐败、地区安全和热点问题都包罗其中。因此，从成员国扩大、会议级别升级和议题领域扩大来看，APEC合作的外溢效应越来越明显，其合作进程对全球经济治理具有越来越广泛的影响。

　　最后，就与全球经济治理机制的互动而言，APEC作为一个地区性的经济合作组织，不仅致力于亚太区域内的经济合作与经济治理，而且近年来伴随地缘政治和经济格局的变迁，其合作机制与议题领域都有了很大的提升和拓展，与全球经济治理的互动性影响日益显现。早在2002年，APEC峰会不仅扩展和更新了《大阪行动议程》，推出商务旅行卡计划，加强成员国经济法律基础建设，而且还特别强调了APEC对全球经济的引领作用。当然，APEC对全球经济的引领不只限于贸易自由化和投资便利化，以及经济强劲、包容和可持续增长上，还表现在与全球经济治理议程和机制的对接上。2014年由于中澳两国分别是APEC会议和二十国集团峰会(G20)的主席国，两国在加强两个会议的协调和议题对接方面有非常多的互动。并且，中澳两国还专门责成各自的研究机构即澳大利亚国立大学和上海国际问题研究院在2014年4月在上海专门就G20和APEC峰会的协调与合作召开研讨会。2014年G20布里斯班峰会的主题聚焦全面增长战略，谋求强劲、可持续和平衡增长。2014年APEC北京峰会主题是“共建面向未来的亚太伙伴关系”，并确立了三大议题：推动区域经济一体化;促进创新发展，推动经济改革和增长;加强全方位互联互通和基础设施建设。从最终的议题确立上可以看出，两场峰会把议题重点都放在了促进金融危机之后的经济增长上。2014年APEC在促进经济增长、贸易发展和促进投资的上的共识和举措，可以为随后举办的布里斯班G20峰会所确定的增长与就业的主题起到切实的引领和促进作用。如果能够持续地将APEC的地区性经济合作议题与G20的议程进行对接，不仅可以提升APEC的全球影响力，而且也为G20全球议程的落实找到地区支点。

　　从APEC的行动力和凝聚力来看，APCE过去曾被批评为“清谈馆”，不少议题和倡议因为其无法律约束力，落实和执行上与期望值存在较大差距。然而，近年来，APEC在行动力方面有了明显的提升。不仅就未来APEC的发展设立了建立亚太自由贸易区(FTAAP)的远景目标，而且以促进互联互通为着力点，构建亚太地区长远的战略优势和竞争力。APEC第二十一次领导人非正式会议发表的《活力亚太，全球引擎——亚太经合组织第二十一次领导人非正式会议宣言》显示了实现亚太无缝、全方位的互联互通和一体化的战略决心，通过建设区域高质量交通网络、降低交易成本、提升竞争力和凝聚力等方式，加快和鼓励平衡、安全和包容的增长。2013年在印尼巴厘岛举行的APEC峰会上，习近平主席代表中国政府提出建立亚洲基础设施投资银行(AIIB)的倡议。在中国的大力推动下，21个意向创始成员国已经在2014年10月24日就筹建亚洲基础设施投资银行签署备忘录。之所以能够在这样短的时间内得到亚太地区国家的广泛响应，主要还是在于AIIB是支持亚洲国家基础设施建设，符合本地区发展的现实需要，是促进本地区互联互通，推动区域经济发展的切实举措。据亚洲开发银行的测算，今后10年亚洲基础设施的投资至少需要8万亿美元，AIIB的成立将为亚太地区经济发展注入新的动力，是有利于成员国各国和本地区乃至全球经济发展的多赢之举。北京APEC峰会的议题和布里斯班G20峰会议题的直接共同点，就是这两个峰会都特别强调基础设施的发展，促进区域的互联互通。在目前全球经济面临重大挑战的情况下，增加基础设施的投资，解决发展中国家发展中遇到的基础设设瓶颈问题，对于促进亚太区域和全球经济发展都具有积极意义。

　　全球经济治理新格局下APEC面临的挑战

　　2008年以来的全球金融危机正在重塑全球经济治理的新格局：在全球层面，G20取代G7成为协调全球经济事务的首要平台，发达国家和发展中国家在全球经济治理体系里的话语权之争日趋激烈;在地区层面，区域合作机制的完善与区域金融安全网的构建已经在欧洲、东亚、拉美甚至非洲地区展开，但是区域经济治理的成效和能力差距持续拉大;在国家层面，以应对危机和恢复增长为代表的调整和改革政策在各个国家展开，新一轮的跨区域合作已成为世界主要大国对外经贸战略的重要组成部分。APEC作为亚太地区最大的区域合作机制在未来的地区合作和全球经济治理中能否有更大作为，很大程度上取决于其应对全球经济治理新格局和处理以下挑战的能力和方式。

　　第一，明确核心战略目标的挑战。APEC长远的战略目标是立足于建设一个覆盖亚太地区的大型自由贸易区如FTAAP?还是致力于一个合作范围更广的地区性协调组织建设，主要服务于领导人的沟通和国家间合作，致力于维护地区稳定和发展?回顾过去25年来，APEC大致经历了三个发展阶段：第一阶段是1989-1996年是建立机制和稳步发展阶段。1991年汉城会议通过了《汉城宣言》，明确了APEC的宗旨、原则、活动范围、加入标准等。1992年的曼谷会议决定在新加坡设立APEC秘书处，由各成员认缴会费，确立了APEC的组织机制。1993年，APEC从部长级会议升格到经济体领导人非正式会议，发展进程得以加快。1994年设立了“茂物目标”：发达成员在2010年前、发展中成员在2020年前，实现亚太地区自由与开放的贸易及投资。随后的峰会围绕“茂物目标”的实现和落实达成了一系列共识和行动计划，APEC合作进程得以稳步推进。第二阶段是1997-2007年是调整阶段。1997年亚洲金融危机给APEC带来的不仅是议题领域上的拓展，而且也因对危机的不同处理意见，APEC内部的分歧日益明显。在此阶段APEC成员规模扩大至21个经济体，APEC由此进入了一个相对较长的十年稳固和调整阶段。第三阶段是2008年到现在。2008年以来的金融危机促使成员国家和经济体进行对内对外的经济改革和战略转型，受亚太地区内部各种次区域合作机制的蓬勃发展势头影响，APEC的未来发展方向也面临一个新的战略定位挑战。这一战略定位需要长远的战略眼光和智慧，要致力于亚太又不能局限于亚太。就APEC的长远发展而言，需要明确每个阶段的战略目标，尤其是核心战略目标。至少在2020年“茂物目标”实现的时间节点到来之前，APEC需要明确其下一个具体的核心战略目标。就未来10年而言，APEC仍应坚持聚焦经济议题，应将FTAAP作为下一个十年的核心战略目标，并且需要将这一核心目标具体化，分解成可落实和可核查的具体指标，便于督促进程与核查落实情况。APEC核心战略目标的明确关系到APEC机制的对内凝聚力和对外影响力，从根本上讲，核心战略目标的顺利实现才是机制保持竞争力的关键所在。

　　第二，议题泛化的挑战。APEC成立初期，主要致力于贸易自由化、投资便利化和加强经济技术合作这三大支柱性的领域合作。1997年由于亚洲金融危机的爆发，促使APEC开始关注金融安全议题。1999年奥克兰会议，APEC以非正式外长会议形式对东帝汶局势进行讨论，开辟了政治问题进入APEC议题的先河。2001年，9.11事件的爆发，反恐问题开始进入APEC的议题。随后，气候变化、反腐败、传染性疾病、自然灾害救助等更为广泛的环境、政治和社会议题被纳入到APEC议程菜单。议题泛化的根源在于全球经济治理与地缘政治和安全问题的相互影响和关联，而且领导人峰会的性质决定了APEC无法避开地区和全球热点问题讨论。实际上，不仅APEC如此，G20过去几年的峰会也印证了这一点。例如，2013年G20俄罗斯圣彼得峰会的一个最大焦点就是叙利亚问题。议题泛化带来的直接影响是对组织能力的要求也随之上升，APEC面临是否有能力就广泛领域进行有效合作和落实的挑战。更为关键的是，随着议题的扩展，经济领域的合作面临被稀释的挑战。因此，对APEC而言，如何处理好议题泛化的问题是未来该机制发展的一个难题。就领导人峰会而言，热点的政治安全问题讨论难以避免，但是这些热点问题只能是临时性的议题，而不应将其列入APEC的长期议题中。列入APEC长期议题的至少是与经济发展与合作具有相关性的议题，不然议题的无序泛化之后，不仅会增加APEC机制的负荷，而且会影响到其核心战略目标的实现。

　　第三，利益多元化的挑战。APEC成员中既有发达国家，也有发展中国家;既有大国，也有小国;既有主权国家，也有非主权经济体;既有贸易盈余国家、也有贸易赤字国家。此外，APEC成员在政治体制、文化传统、宗教文化、民族构成、地理特征等各个方面也存在比较大的差异。这些差异决定了APEC在所有议题上的协调难度和共同行动的难度。面对着复杂、不稳定、不确定的世界经济形势，APEC成员在深化各自经济结构调整的基础上，加强宏观经济政策协调的难度也在上升。APEC中期评估也证明了，因为APEC成员的经济发展存在多样性，包括社会制度、经济发展水平、不同的国内经济政策，在贯彻APEC基本原则的条件下按确定的时间表实现茂物目标对APEC而言是巨大的挑战。所以，如何协调不同利益，凝聚共识，是APEC合作的一个长期性挑战。

　　第四，整合区域合作机制的挑战。在亚太地区有着多层次和多种类的区域和次区域合作机制，如东盟、中日韩与东盟分别建立的3个“10+1”合作机制、东亚峰会、以及跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、区域经济伙伴协定(RCEP)等等。从发展趋势看，APEC如果能通过构建FTAAP的战略目标，将TPP和RCEP整合在一起将是有利于地区经济合作和一体化进程的有效举措。就东亚地区重叠的合作机制而言，不仅存在相互竞争的问题，也面临加深利益分化和差异性的问题。还有，多重的峰会机制，不仅消耗着领导人的精力，也会耗散成员国间有限的合作资源。因此，APEC在多重的地区合作机制以及更高层次的全球合作机制中，面临被选择和被边缘化的挑战。例如，此前美国总统奥巴马就分别缺席了在印尼巴厘岛和俄罗斯符拉迪沃斯托克举办的APEC会议。此外，就2014年的APEC峰会而言，其结束后接踵而来的是缅甸主办的东盟峰会(EAS)，以及在澳大利亚布里斯本的G20峰会。美国、中国、日本、澳大利亚和印度尼西亚都是三个组织的成员国。如果APEC与其它峰会相比没有实质性的成果，难免被边缘化，其必要性也大打折扣。从全球经济治理的现实看，达成共识相对容易，但是落实起来却困难重重。实质性成果不仅仅是写进宣言和共识中，更为重要的是随后的行动计划制定和落实。APEC要想实现整合地区合作机制的目标，必须要在共同行动和落实能力上有所加强。就2006年就已经提出的FTAAP设想而言，2010年APEC横滨会议发布了《走向FTAAP之路》(Pathway to FTAAP)的文件，提出“我们同意将亚太自由贸易区从意义性愿景变为更加具体的愿景，并将其作为深化APEC区域经济一体化的主要途径。”如何将FTAAP成为具体的愿景，2014年的APEC北京峰会最受期待的一个成果便是建设FTAAP路线图。如果APEC能够在共同路线图的指引下，成功整合碎片化的区域合作机制并实现地区自由贸易区的建设，APEC将成为亚太地区首屈一指的经济合作组织，也必将为亚太地区的经济发展提供最强推力。

　　APEC前景展望

　　回顾25年的发展历程,APEC不仅经历了亚太地区的风云变化，经受住了1997年的东南亚金融危机和2008年以来的全球金融危机的考验，也见证了中国的崛起。展望下一个十年，APEC将面临一个不同于过去25年的地区和全球环境，其中最大的一个不同便来自中国。相比于过去，中国对于全球和地区事务的参与从被动转为主动，对全球贸易投资规则的构建从无奈的接受者变为积极的参与者，对于全球经济治理机制的改革从坚定的支持者变为积极的变革者，对于全球公共产品的提供从边缘者走向核心领导者。可以说，中国的崛起和中美的互动将成为塑造和影响APEC下一个十年发展的关键因素。

　　之所以说中美两国将是决定APEC未来合作的关键，并不是大国主义思维的简单判断，而是基于亚太地区的现实。美国重返亚太的战略目标，众所皆知的直指中国。美国一再表示欢迎中国的崛起，但是前提是中国的崛起必须是美国治下的崛起，也就是美国主导下的国际体系内的崛起。就建立FTAAP的目标而言，最大的挑战可能并不是开放、自愿和灵活的“APEC合作方式”，而是到底以美国主导的TPP的标准和模式来推进，还是以中国参与的RCEP的相对较低的标准和模式推进。所以，对于APEC未来发展而言，中美之间的协调与合作至关重要。

　　APEC的全球属性决定了APEC在全球经济治理格局中的角色不能仅仅着眼于地区，APEC未来的发展只有在立足亚太的基础上，以着眼于全球发展和关切全球福祉的战略胸怀，才能使得该机制具有长久的竞争力和影响力。2014年APEC北京峰会上，习近平主席提出了“亚太梦想”，并明晰了“这个梦想，就是坚持亚太大家庭精神和命运共同体意识，共同致力于亚太繁荣进步;就是继续引领世界发展大势，为人类福祉作出更大贡献;就是让经济更有活力，贸易更加自由，投资更加便利，道路更加通畅，人与人交往更加密切;就是让人民过上更加安宁富足的生活。”“亚太梦想”是将地区繁荣、世界发展和人民福祉有机结合的一个战略设想。“亚太梦想”的战略含义不局限于亚太自由贸易区的建设，不局限于亚太经济发展，而是一个立足亚太，服务全球的战略目标。APEC应该在这一长远战略目标指引下开展切实有效的合作，分阶段明晰具体的核心战略目标，聚焦经济发展和区域一体化建设，才是对本地区发展和全球经济治理最大的利好。

　　和所有的国际组织一样，机制建设和行动能力决定了APEC机制的有效性，一个决策有效和行动力强的国际组织才能在全球事务和国际体系中发挥实质性的影响力。对APEC而言，在机制建设和行动能力上要处理好以下三个方面的平衡：其一，议题泛化和议题聚焦的平衡。APEC要谈安全合作、反腐合作和文化合作、卫生合作等等，这些议题与地区的稳定发展和长远利益相吻合，但是APEC在下一个十年首先要解决的依然是经济发展问题。因此，聚焦经济合作，着力于FTAAP建设是首要。其二，成员扩大和有效合作的平衡。自1997年以来APEC一直没有扩员，21个成员方协调起来已经很困难，进一步扩员之后的协调难度可想而知。但是，鉴于扩大APEC地区影响力的考虑，以及地区成员国家要求加入的现实诉求，有必要建立有序的扩员进度。但是，要在扩员和加强既有成员合作机制建设之间做好协调，否则APEC将会陷入大而无当的处境中。第三，开放自愿的合作方式与规制有度的落实机制之间的平衡。APEC开放、自愿和灵活的合作方式充分照顾到各成员间不同发展阶段和发展模式的差异性，但是非约束性并不意味着弱执行力，茂物目标的落实中面临的最大的一个问题是缺乏清晰明确的核查指标。因此，实现目标的进程和要求可以灵活，但是目标本身应该清晰和便于核查。

　　展望未来，期待APEC能以共建亚太伙伴关系为基础，以共筑“亚太梦想”为动力，以建设“亚太自由贸易区”为核心战略目标，在不断提升APEC合作的决断力和行动力的基础上，实现亚太地区的持久繁荣与发展。

来源时间：2014/12/6   发布时间：2014/12/4

旧文章ID：822