中国：大国角色进行时

作者：陈沁  来源：财新《中国改革》

       刚刚过去的11月是中国在国际舞台施展大国外交的浓墨重彩的一月。

　　
     11月初，北京时隔13年再迎APEC，举城乃至周边地区倾以全力，以东道主的身份，开启了亚太自贸区（FTAAP）进程，FTAAP较美国主导、接近完成的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）覆盖面更广，包容性更大。此外，中美在APEC及其后双边峰会就温室气体减排、信息技术产品协定达成的系列协定，也体现了中国借东道主之便，展现大国领导力的意愿。

　　
     11月中旬，在澳大利亚布里斯班20国集团（G20）峰会上，中国再次展现大国的一面：中国向G20提交的增长战略包含了134项结合国内改革进程的政策措施，G20目标是2018年前使G20整体GDP额外增长2%以上，其中约五分之一将来自中国的贡献；中国还宣布将采纳国际货币基金组织（IMF）数据公布标准，将定期发布石油库存数据，这意味着中国未来将在第一时间公开海关、财政、金融等数据。

　　
      无论是此次APEC还是两年后的G20，中国日益成为议程设定者。中国并非完全的挑战者，相反，愿意通过现有机制维护自身利益，政策有很强灵活度和适应性。

　　
       当然，中国在学习做大国的同时，也是一段学习曲线，有很强的可塑性。中国最终选择怎样的发展道路取决于国内的发展，同时，国际风云的变化也将深深影响和塑造这一过程。

         
      领衔APEC

　
  　各方对亚太自由贸易区的态度曾是北京APEC峰会上最为显著的分歧。峰会开始前，据外媒报道，由于美国施压，亚太自贸区（FTAAP）谈判将无缘APEC。中国商务部负责人回应称，建设亚太自贸区是21个成员方的一致愿景，“不存在阻止和冲突的事”。

　　
     峰会发表的《北京纲领：构建融合、创新、互联的亚太》（下称纲领）对这一备受各方关注的话题表明了成员的立场：启动并全面、系统地推进亚太自贸区进程，亚太自贸区将建立在已有和正在谈判中的区域贸易安排基础之上。各经济体应投入更大努力结束亚太自贸区的可能路径谈判，包括跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和区域全面经济伙伴关系（RCEP）。

　　
     纲领指出，亚太自贸区将建立在亚太经合组织之外，与亚太经合组织自身进程平行推进。在建设亚太自贸区过程中，亚太经合组织应保持非约束性和自愿原则。亚太经合组织将鼓励更多的单边贸易投资自由化和经济改革，继续发挥亚太自贸区孵化器作用，为实现亚太自贸区发挥领导作用和提供智力支持。

　　
     纲领宣布，成员批准《亚太经合组织推动实现亚太自贸区北京路线图》，亚太自贸区应使区域和双边贸易安排带来的负面影响最小化，并建立在已有和正在谈判中的区域贸易安排基础之上。

　　
     纲领称，以规则为基础的多边贸易体制仍将是亚太经合组织的关键宗旨。建设亚太自贸区的前提是支持多边贸易体制并为其提供有益补充。亚太自贸区不仅仅是狭义范畴的自由化，它将是全面的、高质量的，并且涵盖下一代贸易投资议题。

　　
     其中传递出几个关键信息：第一，确定FTAAP启动；第二，FTAAP在APEC框架之外；第三，FTAAP是长期愿景，现阶段TPP和RCEP的紧迫性在FTAAP之前。

　　
     1994年印尼峰会《茂物宣言》确立了APEC在亚太地区实现贸易和投资自由化的目标。纲领指出，2020年实现茂物目标仍然是亚太经合组织的核心目标，亚太自贸区不会取代茂物目标，相反，它将成为整合和促进贸易投资自由化的重要驱动力。

　　
      目前，亚太地区存在东盟与中国（10+1）、东盟与中日韩（10+3）、美国牵头的TPP、中国力推的RCEP等一大批地区合作机制。

　　
      纲领称，在已有工作基础上，启动实现亚太自贸区有关问题的联合战略研究，分析亚太自贸区潜在经济影响和社会效益，盘点区域已生效的自贸协定，分析实现亚太自贸区的各个可能路径，评估“面条碗”效应的影响，找出贸易投资壁垒，明确经济体在实现亚太自贸区过程中可能遇到的困难，并基于研究结果提出相关建议。

　　
       亚太自贸区的概念始于2006年APEC越南河内会议。2010年，亚太经合组织领导人发布了《实现亚太自贸区的可能路径》，指示亚太经合组织为实现亚太自贸区采取切实行动，并将亚太自贸区作为区域经济一体化的主要手段。亚太经合组织领导人同意亚太自贸区应是一个全面的自贸协定，并在“10+3”、“10+6”、TPP等现有区域贸易安排基础上发展建立。

　　
      美国曾力推亚太自贸区，但是因为后来关注于TPP，亚太自贸区被放置在次要位置。TPP由包括美国在内的12国参与，暂不包括中国。TPP谈判已接近尾声，有望最快在今年底或明年初达成一致。

　　
     今年5月APEC青岛高官会上，中国重提亚太自贸区，21个成员同意成立一个委员会，以“启动并推进（建立一个亚太自由贸易区的）进程”，“从2014年起为加强区域经济一体化和推进亚太自贸区采取切实行动”。

　　
     中国重提亚太自贸区，一方面有利于进一步整合本地区各种双边多边合作机制，尽可能减少各类自贸安排可能带来的重叠化、碎片化风险；另一方面并非另立炉灶，而是对美国主导的TPP框架以更广阔、开放式地回应，且更符合实现亚太自由贸易的终极目标。

　　
     美国彼得森国际经济研究所高级研究员索特（Jeffery Schott）对财新记者表示，APEC在地区经济一体化的视野上可以得A，但是在执行上却是不合格的。“亚太地区在贸易自由化上的进展令人瞩目，尽管有许多成就是在APEC框架以外。”

　　
     索特说，地区各国之间的双边和多边谈判取得显著成果，几乎所有地区主要贸易国家之间都有突破。“大多数APEC成员都参与了多个经济一体化协定，朝着实现APEC亚太自贸区的终极目标前进。但是，这也意味着，亚太地区经济一体化的路径仍有不确定性。”

　　
     TPP和RCEP是地区两大主要经济一体化协定，两者在规模上不相上下。据IMF统计，TPP参与国有12个，占全球GDP的38%，占全球出口24%；RCEP参与国有16个，占全球GDP的29%，占全球出口30%。TPP的标准更高，RCEP的门槛相对较低，限制相对较少。

　　
      参与RCEP的国家中有七个也参与了TPP谈判。TPP的参与国家全部是APEC成员，RCEP参与国家超过APEC范围，但都是东盟FTA伙伴国。“不论亚太自贸区以TPP还是RCEP为基础，都需要克服成员身份限制的问题。”索特表示。

　　
     索特说，TPP和RCEP都可为更广范围的FTAAP提供基础。因为预料TPP将先达成，或将具有先发优势，可为地区经济一体化作出标准示范，对FTAAP的形成产生长远影响。

　　
      “越来越多的国家意识到，接受TPP的高标准，有利于推动国内经济改革，提升生产力，为贸易和投资带来新机遇，提高经济的质量。”不过，他指出，TPP的高标准也意味着可能从前一些国家国内在政治上受欢迎的政策要受到限制。

　　索特分析，对于TPP来说，很重要的一点是，在协定达成后，未来能否吸引到新的国家加入。如果中国能够加入，TPP将成为FTAAP和世界贸易准则升级的模板。“当然，要实现这一点，中美之间的政治经济环境将起到决定性作用。”

　　
    卡内基国际和平基金会副主席、前白宫国家安全委员会亚洲事务高级主任包道格（Douglas Paal）对财新记者表示，亚太自贸区应该获得支持，可以作为TPP完成之后，下一轮全球贸易自由化的重要一步。“如果让亚太自贸区的梦想和即将实现的TPP相悖将是个错误。”

　　
     “美国可能有人认为这是对美国和日本地区领导力的挑战，不过，我认为应该将这视作美日领导力如何顺应时代发展的机会。”包道格说。

　　
      中美在亚太博弈并不止于此。作为APEC中国年成果之一，10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内21个首批意向创始成员方签约成立亚投行。该行总部将设在北京，计划2015年年底前投入运作，法定资本为1000亿美元，初始认缴资本目标为500亿美元左右，实缴资本为认缴资本的20%。

　
   　需要看到的是，亚投行的参与者中，暂不包括澳大利亚、韩国、日本等亚洲主要经济体，也不包括美国和欧洲。美国等方面表达的保留意见包括，亚投行是否会降低其他开发银行使用的标准，是否会只提振中资企业，其他国家是否有发言权，是否有透明度。而根本原因则在于，中国此举被视为在挑战美国主导的国际金融秩序，以及日本以亚洲开发银行为平台的亚洲金融格局。

　　
      包道格认为，亚投行是个好想法，需要相关各方继续努力，使其一方面能提振投资，另一方面又不减损好政策。“地区国家加入是好事，也是明智之举，可以共同改进亚投行的概念和组织架构。”

　　
       美国外交关系委员会亚洲研究中心主任易明（Elizabeth Economy）指出，习近平正在提升中国在亚洲和世界的领导角色。美国应该欢迎中国的提议，比如亚投行。“中国已经承诺亚投行将在环境、劳工、治理等方面采取国际标准，如果美国和亚洲其他主要经济体能够参与亚投行，将能够确保中国履行这一承诺。”

       塑造G20

　　11月15日至16日的G20布里斯班峰会上，中国G20角色悄然转变，从应对者转向构建者，从参与者转向领导者。

　　本届G20紧扣增长与就业主题，设定具体时间表和操作指标，计划在2018年前使G20整体GDP额外增长2%以上。面对复苏脆弱的全球经济和美国经济，美国总统奥巴马表示美国不能单独“背负全球经济”增长的重任，呼吁G20伙伴一起努力刺激全球经济增长。据估算，中国通过结构改革，拉动经济增长，对G20实现2％以上额外增长的贡献率将达30％至40％。

　　此外，布里斯班峰会强调基础设施投资的重要性。各成员领导人一致赞成“全球基础设施倡议”，并同意成立全球基础设施中心。这与APEC北京峰会遥相呼应，也契合中国近期在基建投资上的系列动作。中国此前提出建设“丝绸之路经济带”“21世纪海上丝绸之路”，以亚洲基础设施投资银行、丝路基金、上海合作组织开发银行、金砖国家开发银行以及包括公私合营机制（PPP）等为大规模基础设施投资搭建平台。

　　作为全球经济治理的最重要论坛，G20对于促进全球经济增长、深化经济改革以及防范金融风险具有重要作用。中国正逐步从学习、适应国际规则转变为参与制定乃至主导规则。在布里斯班峰会上，各成员共提出1000条改革措施建议，中国占15%。

　　在讨论增强世界经济抗风险能力议题时，习近平提出四点建议：第一，继续改革国际金融体系，加快国际货币基金组织份额改革进程；第二，加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力；第三，深化反腐败国际合作；第四，加大关注发展问题，支持发展中国家发展。

　　对此，习近平提出了G20三项行动建议：“创新发展方式”“建设开放型世界经济”“完善全球经济治理”。

　　回顾中国在历届G20的表态，立场愈加鲜明，关注点愈加集中：2008年G20华盛顿首届峰会，中国提出国际金融改革的方向和原则；2009年伦敦峰会，中国强调重建国际金融秩序，增加特别提款权份额，同年匹兹堡峰会上中国提出坚定不移推进国际金融体系改革；2010年多伦多峰会，中国呼吁加快建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序，同年首尔峰会上，中国提出完善金融体系，推动稳定发展；2011年戛纳峰会，中国就促进世界经济增长和金融稳定提出五点建议；2012年洛斯卡沃斯峰会，中国参与创建了国际货币基金组织新的防火墙基金；2013年圣彼得堡峰会，中国牵头完成了金砖国家国际储备货币安排机制磋商，总规模1000亿美元。

　　这种愈发鲜明的“中国特色”与美国主导的全球系统对中国崛起的适应缓慢不无关系。加拿大不列颠哥伦比亚大学亚洲研究院院长肖逸夫（Yves Tiberghien）对财新记者分析，随着新的大国力量崛起，理想状态是现有的全球系统能够开放并欢迎新力量发声。“但是，确实全球系统对此适应得很慢，现有主要力量倾向于握权不放。”

　　以IMF份额改革为例，大多数国家都同意尽快推行改革，包括美国政府。但是，美国国会拒绝改革，引来了中国和其他金砖国家的不满。

　　2010年10月，各国在韩国G20峰会达成协议，同意将超过6%的投票权转让给中国等新兴国家，在两年内将IMF配额翻倍，使IMF可用资金达到7550亿美元。

　　根据IMF规定，增资需要经过有85%投票权的成员同意，但仅美国一国的投票权就占17%。2014年1月13日，在美国参众两院通过的2014财年预算分配案中，IMF增资提议仍未获通过。

　　针对IMF份额改革，布里斯班峰会公报再次点名美国，督促美方年底前批准改革方案。肖逸夫认为，美国国会在12月通过改革“还是有希望的”。

　　2016年，G20将来到北京。作为世界最大贸易国、第二大经济体及最大发展中国家，中国的利益跨界发达国家、发展中国家、新兴经济体，均有共通之处，这将有利于中国加强在G20框架下的沟通协作，为G20注入新的活力。

       中国角色

　　中国最早或将于2020年成为全球最大经济体，这意味着中国将与美国一道成为全球经济之锚。而军事和知识力量的发展往往比经济发展滞后20到30年。多位西方中国问题专家对财新记者表示，世界希望中国如此大的规模和力量能够不仅仅用来满足其自身国家利益，还能够用来加强全球合作以及服务全球福祉。

　　悉尼大学中国研究中心执行主任布朗（Kerry Brown）对财新记者分析，世界对中国的看法大致可以分为两方面：一是欢迎作为经济合作伙伴的中国，希望13亿中国人民能够继续提高生活水平，与全球机制更好地整合；二是认为中国的世界观、价值观与众不同，在对待国际问题上更看重本国利益，而不是支持更深入广泛的全球秩序和目标。

　　肖逸夫分析，如果一个小国只追求自身国家利益，牺牲别国利益，也许问题不大；但是，如果大国如此，整个系统将难以维系。“这意味着，中国已经面临着系统性责任。”

　　“中国主办APEC以及将要主办G20，都是对于这一挑战的应对，表明中国已经开始在全球治理体系中扮演主要的积极角色。”肖逸夫说。

　　从2005年世界银行前行长佐利克（Bob Zoellick）提出“负责任的利益相关方”，到2009年，时任美国常务副国务卿斯坦伯格（James Steinberg）提出美中之间“战略再保障”，再到习近平提出新型大国关系，“习奥”加州庄园会、瀛台会等等，美中关系不断磨合发展，对中国的定位中都包括“负责任的大国”。

　　那么，怎样才是“负责任”？

　　在悉尼大学美国研究中心首席执行官季北慈（Bates Gill）看来，负责任的利益相关方是指，美国希望中国达到相关国际标准，遵守国际准则。“如果中国能够从维持全球系统可持续性的角度更广义地定义国家利益，美中关系会更好。这意味着中国所采取的行动与国际惯例、国际机制、地区期望、美国利益更加协调一致。”

　　布朗认为，对中国来说，做负责任的大国意味着，尽己所能，同时记住自己处于哪一个发展阶段。

　　他表示，中国目前正在经历国内非常艰难的改革时期，主要问题包括如何避免中等收入陷阱，如何在2021年中共建党100周年时建成更高水平的小康社会。“这是非常宏大的历史路标，中国正在处理内部的可持续性、环境保护、经济结构、城镇化等问题。这些都意味着中国需要一个总体和平、温和的国际环境。”

　　不过，他亦指出，世界有时希望中国在一些问题上能够采取更加积极主动的态度，比如中东、朝鲜和其他问题。“当然，世界不希望中国主宰这些问题，但至少是与其他国家合作。”

　　包道格告诉财新记者，“负责任”意味着中国将参与解决那些凭一国或几国之力难以解决的问题。中国在抗击埃博拉病毒上所作出的贡献是很好的例子。最终，世界对中国的期待将不仅是资金，还有人力。

　　伴随中国大国崛起的，是国际社会对中国关注和担忧。包道格说，世界对中国的期待随着中国实力的增长而变化。也许这种期待提高太快，甚至快过中国对自己的判断，这与美国外交政策有关。在奥巴马主政下，对美国自身的判断是下降，新的领导层上台后可能有不同的判断。

　　从FTAAP到亚投行，从APEC到G20，以经贸为基础，中国正在为自己创造更多的战略空间，美国对此多有怀疑。布朗说，中国应该加入什么样的系统，是由美国主导的体系，还是中国自己感到能大有所为的体系，这个问题将需要很长时间才有答案。

　　布朗指出，中国正在进行一场战略“游戏”，安静地构建自身能够发挥更大影响力的系统，同时避免美国对中国另起炉灶的指责。“但是，未来，美中之间会在越来越多的领域对哪些行为具有合法性的问题产生争执。”包道格建议，中国需要学习如何把自己想做什么的意愿更好、更有效地表达出来。

　　“中国希望世界能够给中国更多空间，更加理解中国，至少与中国对话，而不是强制分配给中国一个‘角色’。”布朗说。

来源时间：2014/12/5   发布时间：2014/12/5

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