金灿荣：为中美发展新型大国关系注入正能量——解析中美战略与经济对话

作者：金灿荣,戴维来  来源：《国际安全研究》2013年第2期

　　中美对话的大门打开40年来，两国已经发展成为世界上最为重要但同时又是最为复杂的双边关系，中美关系的健康稳定发展，不仅对两国人民、两国利益至关重要，也是影响亚太地区乃至世界的和平、稳定和繁荣最重要的因素之一。分别作为崛起中的新兴大国和全球头等强国，中美打破历史上大国对抗冲突的传统逻辑，避免大国博弈对抗的悲剧，既是对当下两国人民、国际社会负责，更是对历史、对将来负责，因此，发展新型大国关系在这个特定的历史阶段就显得尤为必要。在2012年5月第四轮中美战略与经济对话上，胡锦涛主席提出中美应努力探索经济全球化时代发展大国关系的新路径，构筑“新型大国关系”，倡导“和平共处、相互尊重、互利共赢”，这一新定位和期望具有很强的现实意义和深远的长期战略影响。2012年6月下旬，胡锦涛主席和奥巴马总统在二十国集团洛斯卡沃斯峰会期间，再次确认中美两国将共同建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系，探索构建新型大国关系。时任国家副主席习近平在2012年2月访美期间明确提出，中美应拓展两国利益汇合点和互利合作面，努力把两国合作关系塑造成21世纪的新型大国关系。

　　但是，发展好、维护好中美新型大国关系着实不易，尤其是在中美双方力量对比缩小、美国面临治理困境的情势下，必须有一种机制可以让双方控制分歧点，扩大合作面。对当前来说，中美战略与经济对话机制应该是一种相对有效且具有很强建设性的方式和途径，这也是两国战略界、经济界长期探索和努力的结果。

　　一 深刻理解对话机制的新背景

　　长期以来，中美关系如何恰当定位，一直没有找到合适的答案，但同时又为不断上升的猜疑所扰，为日甚一日的“信任赤字”所惑。尽管近年来，两国高层领导人往来互访不断，在各层次、各领域的合作也蓬勃开展，经济社会联系日益密切，但这并没有带来战略信任的增加，反而出现信任不足，由此，战略互信成为影响和制约中美关系稳定发展的一个紧迫性问题。

　　然而，无论中美之间存在什么样的问题与分歧，双方都需要战略理智、战略眼光来看待，即使冷战期间的美苏对峙，也有各种对话机制和沟通管道，遑论经济社会联系更加紧密的中美两国。正如基辛格所指出的，美国的外交政策既要与北京睦谊，又要与北京认为对中国安全有潜在威胁的国家交好，华府与北京之间就必须定期、谨慎地对话。在两国尚未建交的情况下，美国总统都能对中国进行访问，开美国历史之先河，获得广泛肯定。美国著名的中国问题专家费正清(JohnKing Fairbank)指出，“1972年2月尼克松总统的北京之行，是从冷战对峙向中美了解这漫长道路的引人注目的行动”。所以，国与国之间竞争固然是常态，但也要遵守“游戏规则”，尤其是可靠守信这一战略资产要因时制宜加以巩固、加以扩大，而对话沟通、强化互动作为一种有效手段和方式，就目前来说更具有特殊重要的作用。

　　正如胡锦涛指出的，亚太地区是中美两国利益交汇最集中的地区。一个是中国的安身立命之所，一个是美国的战略攸关之地，两国能否实现良性互动、合作共处，对地区形势和中美关系发展都至关重要。不过，互动效果如何，较大程度上取决于意愿和态度。人们常说“态度决定思路”，一个良好的态度有助于促进合作、控制摩擦，而一个坏的态度则往往会导致矛盾增多、合作减少，互相“讨厌”的心情代替乐于交往的意愿。而沟通的意愿、合作的动力不仅来自于双方的利益契合点，也与分歧点发酵密切相关。事实上，在应对全球金融危机、地区安全关切、全球可持续发展、气候变化、非传统安全等议题上，中美双方既互有需求，也存有分歧。首先，中国是美国增长最快的一个主要出口市场，还是实际上的最大贸易伙伴(美国与加拿大更像国内贸易)，同时美国也是中国最大的贸易伙伴国(欧盟虽然总量最大，但不是真正意义上的国家行为体)，2011年双边贸易额高达4467亿美元，是建交时的180倍。其次，两国的关切有所差异，对中国而言，更关注在美资产安全、贸易摩擦以及高科技出口，未来经济若保持稳定发展势头，将取决于对全球贸易、投资以及金融市场更大程度的融入。对美国而言，希望中国给予美国企业更多市场准入，给美国债务更多支持以及对中国所谓的“人权关切”。但不管怎么看，中美之间分享着重大的共同利益和社会交往网络，在促进亚太地区和平与安全方面拥有共同利益，需要共同应对不断出现的各类新问题和新挑战。正如美国前财政部长亨利

　　保尔森(Henry M.Paulson)指出的，美国的每项重要经济、政治和安全目标以及全球问题的解决都离不开中国的参与，美国官员理解了中国人的看法、视角和远见，就能更有效地处理相关重大关切问题。

　　崛起大国与守成大国之间难免会有利益冲突，关键是两国学会如何在分歧中和睦相处、在共同利益面前最大限度地达成尽可能多的共识，实现互惠共赢。这当中，战略互信至关重要。费正清指出，“我们同中国的关系需要我们这方面有越来越多的理解”，“我们应该了解与中国的分歧所在。这是符合我们共同面对人类首要利益的唯一方法”。胡锦涛强调，充分沟通是促进合作的重要基础，再先进的通信技术也取代不了面对面交流。崔天凯也指出，互信是一条双行道，需要双方共同做出持续、严肃的努力，坦诚沟通，讲明各自利益关切。总之，意图的阐释、原则的说明、立场的表达、疑虑的化解、互信的形成，都必须通过不间断的交往和对话才能实现，真诚的“求同”，用合作思维代替指责，增加战略互动，增进相互理解，增强相互信任，逐步推动解决战略互信不足的问题，发挥好“稳定器”的作用。

　　二 深入认识对话机制及其不足

　　全面认识问题很重要，但根本目的还是要解决问题。面对中美之间存在的信任“赤字”，关心中美关系的人们不由会想到，中美之间能不能建立足够的互信来弥补失衡?应当看到，双方都迫切希望找到新办法以避免冲突。

　　中美之间建立了六十多个副部级以上的磋商机制，包括从两国领导层到工作层面等不同级别，涵盖政治、安全、防务、经济、贸易、科技、人文、能源、环境等广泛领域。这当中战略与经济对话机制无疑是最重要、最引人注目的一个，带有战略性、长期性、全局性的特点，层级最高、也最受重视，地位越来越突出，作用越来越重要，在务实操作、战略设计两个层面都体现了应有的价值，契合了胡锦涛主席对发展中美新型大国关系所提出的“相互信任、平等互谅、积极行动、厚植友谊”的期望。戴秉国国务委员指出，“我们这个对话机制在世界上如果不是独一无二，恐怕也是不多见的”。一方面，战略与经济对话机制演进的逻辑是不断深化的，内容越来越丰富，对话层级越来越高，双方议题设置的能力逐渐趋于平衡;另一方面，在小布什政府期间，中美战略对话和中美战略经济对话两个机制同时存在，前者是胡锦涛主席和布什总统于2004年11月在智利圣地亚哥会晤时达成的重要共识，首次对话于2005年8月举行。此后，作为副外长级的定期对话机制，中美战略对话定期在中美间轮流举行，先后共举行了六次;中美战略经济对话(SED)是两国在经济领域的战略性对话，由美方提出，中国方面同意的，首次对话于2006年12月举行，作为部长级的定期对话机制，是当时中美众多磋商机制中级别最高的一个，主要侧重讨论双边和全球战略性经济问题，一年举行两次，共举行了五次。

　　2009年奥巴马上台后延续了中美对话机制，双方将“战略”及“经济”两大对话合二为一，建立中美战略与经济对话机制(S&ED)。一字之差，内涵却更为深远，新的对话机制既是前两种对话机制战略层级的提升，也是中美对话机制架构的系统集成，两国元首只需要一次性的深度介入对话，原两班人马整合到一起，规模阵容更庞大、议题内容更丰富、参与层次更高、战略议题更集中，对话也相对切实有效。在此基础上，形成了“一个框架、两个轨道”的对话体系，即戴秉国国务委员和美国前国务卿希拉里共同主持框架下的战略对话，时任副总理王岐山和盖特纳共同主持框架下的经济对话。对话议题广泛深入，不仅涉及两国间经济、战略安全领域以及其他所有问题，而且还涉及国际金融体系改革、全球经济平衡增长、气候变化、地区安全等全球性问题，这表明中美两国直接的对话交流已具有全球性影响力和辐射力，是名副其实的世界级对话机制。

　　中美对话作为两国级别最高、参与部门最多、讨论议题最广的平台，促进了两国高层战略沟通，加深了对彼此战略意图和政策的了解，使得大问题、小问题都可以通过相应渠道寻求解决，避免因某一问题领域的争端而导致两国关系全面倒退。总的来看，战略与经济对话对于推动中美关系健康稳定发展起到了积极的作用。

　　第一，增进互信与理解，控制风险与冲突。有更深入的沟通接触，才能有一个信任的基础，处理好现有问题也会比较方便，同时能避免新问题的产生，有助于推动具体事务的解决。两国高级官员就彼此关心的话题展开对话、坦诚交流、互相探底，讲明己方利益关切，了解对方的底牌底线，努力找到解决分歧的办法，为解决别的问题创造一个良好、融洽的战略氛围。特别是第三轮对话——首次开启的战略安全对话——双方均派遣高级军事人员参加，表明两国在敏感、脆弱的安全关系方面，有意通过对话机制增进理解，予以协调。对话机制能够对危机和风险进行较大程度的控制，小摩擦被控制在一定的范围，不让问题放任自流，对极端手段、行为加以限制，这是对话机制的功能、价值所在，将来更需强化。

　　第二，为推进高层交往创造了沟通的平台，丰富对话谈判经验。有了对话机制，双方领导人接触的机会更多、互动的频次更密，有助于建立良好的个人联系。其中一个明显表现就是对两国元首访问进行事前沟通确认，使整个行程安排更加顺畅。比如2009年首次中美战略与经济对话后，双方发表了《首轮中美战略与经济对话联合新闻稿》，宣布奥巴马总统将于年内访华;再比如2011年中美第三次战略与经济对话，为胡锦涛主席与奥巴马总统在当年的二十国集团峰会、东亚峰会、亚太经合组织领导人非正式会议上的会晤敲定了相关行程，也确认了拜登副总统和习近平副主席的互访。另外，中美战略与经济对话既是一场政治博弈、策略较量的过程，也是外交队伍成长成才的有益历练。通过数轮对话，与美打交道的技巧更加娴熟，实战经验更加丰富，长远意义也就凸现出来。

　　第三，对战略定位起到积极作用。中美对话对双方的核心关切做出明确阐释，形成新的认知，推动了中美战略关系的调整。从美方看，2005年8月中美首次战略对话一个月后，美国副国务卿罗伯特 佐利克(Robert B.Zoellick)在美中关系全国委员会上发表了题为《中国向何处去——从正式成员到承担责任》的演讲，明确提出了“负责任的利益攸关者”概念，阐释了中美关系的核心问题，调整了以往对中国所做的“战略竞争者”的关系定位，立即引起了强烈反响，因而成为中美关系的一大看点，“负责任大国”因此成了一个热门话题，“利益攸关方”也成了国际关系的一个时髦用语。从中方看，在首轮中美战略与经济对话中，明确向美方传达了中国的核心利益：维护基本制度和国家安全、国家主权和领土完整、经济社会持续稳定发展，让美方知晓中方的底线和红线。在2012年第四轮中美战略与经济对话中，戴秉国提出了两国协调(C2)的战略定位，表明了中国强化沟通、协调与合作的意愿和立场，这与战略对话不断发展演进、两国互动加深有着密切关系。

　　当然，增信释疑是一个循序渐进的积累过程，不能一蹴而就，也需要美方拿出诚意，不求“同心、同德”，但求“同向、同行”。在肯定战略对话价值的同时，我们并不能过于夸大对话机制的功能。受政治背景、利益分歧等影响，战略互疑根深蒂固的因素依然存在，一些领域内的问题与摩擦难以避免，不可能通过一两次对话就能够妥善解决，况且，对话不同于谈判，不是负责解决具体问题的最终场所。

　　首先，在议题设置方面相对失衡，总体上经济的比重偏大，安全议题分量相对不足。就具体成果清单而言，经济方面共识不少，但涉及安全的寥寥可数，仅有经济方面的重点突破是不够的，安全恰恰是导致中美战略互信不足、战略疑虑的关键所在，战略安全议题的不足、成果的不多是对话的一个软肋。

　　其次，在成果落实方面总体上“未见其影”，原则性的阐述多、承诺性的多，但主动落实的少，做得也不够，即便达成协议的，有的也很难落实，并且还设置成果落实的种种前提条件，以致于有些成果流于形式，难以真正施行，势必会影响到对话整体效果和战略对话的信心。比如，关于中国市场经济地位问题，美方在对话中一再明确表示予以解决，但始终未兑现承诺。

　　再次，在核心互信的形成方面“裹足不前”，这是攸关两国关系走向的战略性命题，但又是一个脆弱的环节，这方面还显得不足，目前两国战略安全互信的基础依然相当脆弱，更由于美国战略重心向亚洲转移、各种极端言论与零和思维方式存在，更弥漫猜忌情绪，亚太地区紧张局势也未得到根本缓解。这是对话机制所要解决和重点突破的紧迫性问题。

　　最后，虽然两国新政府都表明了要继续坚持战略与经济对话机制的态度，但如何进一步深化、怎样进一步提高效率取得更大的成效，仍有不少的路要走。

　　三 深化拓展对话机制及其展望

　　对话机制存续价值重大，但又要随着形势变化而发展，尤其是当前扑朔迷离的亚太形势，中美的沟通对话更有必要。不仅要坚持“有总比没有好”的态度，更要增强“有了还要做得更好”的决心，不断拓展对话领域，切实提高对话效率和质量，最大限度地强化对话功能，最大程度地增进互信、减少疑虑。有几个方面可以努力：

　　一是力求在重要的焦点、难点战略议题上有所突破，求得能落实的实际成果。比如放宽对华高技术产品出口限制问题、在军事安全互动交流、应对全球共同安全威胁方面展开合作。战略互信的增进，仅靠言语是不行的，关键是靠行动，从具体的、可以见到效果的议题突破开始，不断打造互利合作的新亮点。

　　二是有长期合作的项目，无论是人文、教育还是经济、科技领域，可以争取多建立几个5-10年中长期的合作项目，更持续深入地推动双方合作和共识，未来政府都应按照双方达成的既定的合作协议和框架来执行与落实，由此建立起来的工作关系很可能维持相当长的时间，有助于保持连续性和完整性。

　　三是力促战略安全对话。这方面虽已开启进程，但还是要妥善回应和解决一些敏感问题、尖锐问题，以点滴的行动，逐渐营造一种较为舒缓的氛围，最大限度地减少军事猜疑的对峙，最大可能地缓解军事紧张的态势，不断积小成为大成、积小胜为大胜。与此同时，合作处理气候变化、核武扩散和建立全球经济新秩序等议题。

　　四是促成非正式沟通方式的机制化，不仅要重视正式的对话机制，还要关注非正式的对话方式，充分发挥有关专家、学者等非官方这一独特的优势，形成“二轨道”的机制，并予以制度化、程序化，纳入“会前会”的范畴，将一些敏感议题、难点问题、较大分歧在“二轨道”对话中进行讨论和磋商，先啃下这些“硬骨头”。

　　此外，正如习近平总书记所指出的，中美作为政治制度、历史文化背景、经济发展水平不同的两个大国，构建新型大国关系，既要有“不到长城非好汉”的决心和信心，也要有“摸着石头过河”的耐心和智慧。因此，加强战略性的研究和探索也很有必要，就事关长远性、战略性、全局性的问题进行深入的探讨，提出一些价值高、能信服、有针对性的看法和认识，这方面，已经有基础和探索。比如，基辛格在新作《论中国》(On China)中提出“共同演变”(co-evolution)的概念，明确表示中美之间不应是“零和关系”，强调两国要依靠紧密的(共生)联系，尽可能扩大合作，减少对立行为，在相互适应、促进合作中追求本国国内必需目标，实现共同演变、共同发展。过去美国的情况是，只有“你”变来适应“我”，“我”则“岿然不动”，而“共同演变”强调的是共同改变、互相适应，与过去认识相比是一个较大进步。再比如，美国常务副国务卿詹姆斯 斯坦伯格(James Steinberg)在2009年中美对话后，提出了“战略再保障”(strategic reassurance)说法，强调通过各种途径增进中美共同利益，直接消除导致不信任的政治、军事、经济根源，指出战略性保障相当程度可以通过持续对话得以实现，以双赢而非零和的方式解决问题，表明美国准备欢迎中国作为一个强大、繁荣和成功大国的到来。对此，笔者提出“两个分担”(two reciprocal shares)的概念，即“美国分享权力、中国分担责任”。具体地讲，两国应展开建设性、功能性的合作，一方面，中国可以帮助美国分担更多的国际责任，如气候变化、伊核、朝核、应对非传统安全、稳定和平衡全球经济等挑战，主动承担更多的与国力和地位相适应的国际责任，做一个负责任的大国，摆脱过去那种“大国家、小国民”的心态;另一方面，美国也要相应地与中国分享它的国际权力，让渡部分权力和中国所需的国际空间，帮助中国在国际货币基金组织、世界银行、二十国集团、世界贸易组织等国际组织中以及全球和地区事务上寻求更大的话语权与代表权，尊重中国在世界其他地区的利益关切。总的就是要寻求两国关系的最大公约数、利益的契合点，通过调动各方面的积极性，群策群力，凝聚智慧，加强对中美关系定位、发展趋势的战略认知。

　　中美关系是这样一种混合体，即深度合作与相互依赖共生，偶然紧张与常态摩擦相伴随，任何仅仅采用单一视角来观察、分析和判断中美关系，都难以真正解读真实面貌和实质，考虑到中美关系的极端复杂性，政治体制、社会制度和价值观念迥异，核心国家安全关切不同乃至相去甚远，双边关系经历一些紧张乃属正常现象。但是，我们看到，随着美国亚太政策的调整，双方摩擦的频次增多、强度增大、误判风险也在增大。无论是西方风靡的“权力转移论”还是“中国威胁论”，均夸大了中美博弈的深刻性和危险性。

　　中美今日互动局面的形成殊非容易，靠多年来点点滴滴的共同努力方能达到，绝非单次沟通、单方意愿、单独个人所能完成的。而信任这个东西，要是一旦被破坏了，再建立起来就很难。我们希望双方尤其是美国方面要珍惜来之不易的局面，不要破坏已有的基础及成果。为此，要为新型大国关系创造出良好的氛围、良善的环境。在这当中，战略与经济对话就是要按照“逢山开路、遇水搭桥”的思路，破除影响信任的种种障碍因素，搭起双方沟通信任的“桥梁”，以战略的高度、长远的眼光、高度的责任感，努力在沟通中缩小分歧，在交流中减少疑虑，在协调中减少对抗，持久推动中美在亚太地区的良性互动，最大限度地“求同化异”。

　　当然，中美两个大国之间只建立一个常态的战略和经济对话机制还不够，需要多种途径、多措并举，一起做好冰释误解、避免误读、减少误判、增信释疑的工作，这也考验着双方的政治意志和政治智慧。

　　未来十年，是中国发展重要战略机遇期处于大有可为、大有作为的关键阶段，必须紧紧抓住这个十分难得的历史机遇，实现又一个“黄金十年”的快速增长。但战略机遇期能否顺利抓住，除了自身努力外，还要受到外部各方面因素的影响，特别是美国因素仍然是需要我们高度重视的对象，必须应对好、处理好。中美关系的复杂性决定了我们要正确认识对方，准确定位自己，要辩证看、沉着干，不能被动地“随鸡起舞”，关键还是要“稳如泰山”，增强发展的定力、保持心境的淡定。面对国内外错综复杂的形势，我们始终要清醒地认识到，解决问题的关键还是要靠发展，按照科学发展观的要求，妥善处理好内部各类矛盾，克服制约发展的瓶颈性难题，协调好各方的利益关切，增强攻坚克难的坚定性、战略研究的前瞻性，强化制度自信、道路自信、发展自信。同时，我们也要不失时机地主动“出击”，合力推动中美关系“稳中求进”、“进中企稳”，逐渐“扭亏为盈”，集聚越来越多的正能量，逐步探索走出一条新型大国关系之路。

来源时间：2014/12/26   发布时间：2013/3/20

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