丁苗苗：美国总统的权力扩张

作者：丁苗苗  来源：共识网

    摘要：现今很多美国人的宏愿都是成为美国总统，这是因为总统风光体面，更大的原因是美国总统掌握着实实在在的大权，并且总统的权力还在不断地膨胀中。本文通过对总统权力横向和纵向的剖析，来从多方位了解美国总统权力的扩张以及这种权力的扩张所带来的种种影响，从而对我们了解美国三权分立的政治有重要帮助。

　　关键词：总统职权 权力扩张 权力制衡

　　1787年美国宪法规定了横向的立法、行政、司法三个机关之间的权力的分立和纵向的联邦与州之间的权力的分立。分权的目的在于制约，以权力制约权力。但是制约本身不是目的,分权制衡的精神在于平衡，即三权分立，相互制衡。在美国二百余年历史演进中，三权分立，相互制衡的发展实际上是不平衡的，有时甚至严重失衡。大体上来说，19世纪末以前，国会在政治生活中占据主导地位;19世纪末20世纪初以来，总统逐渐成为联邦政府的权力中心，明显地取得对另外两个部门的优先地位。下面从几个角度来了解美国总统的权力扩张：

　　一、美国总统的基本权力

　　(一)总统是国家元首。

　　虽然这一称谓更多具有象征意义，使得人们一提到美国，自然就会想到其总统，就像英国女王之于英国一样;但作为国家元首，总统也拥有一些具体实用的权力如赦免权，当年福特接班总统职位以后做的第一件事就是赦免前总统尼克松的罪责，而更诱人的是这项权力可以不受国会的制约。

　　(二)总统是政府首脑，这是最能体现他价值的地方。

　　国家行政长官的职责就是指挥和监督各个部委和行政机构的运作，他们都要对总统负责，也要听命于总统，与总统意见不一时只有选择沉默或者辞职，然后到民间再去抨击现行政策。具体来说他的权力就是对法律实施情况的监督权。然后就是人事任免权，也就是要由总统来任命内阁部长、驻外使节、出现空缺的最高法院法官等高级官员，当然这些还要经过参议院的审议表决。而对于自己任命的政治官员，总统可以随时自由撤换。此外总统还可以根据需要宣布国内紧急状态，之后总统就可以行使平时受到制约的权力。

　　(三)总统拥有立法权。

　　虽然宪法规定美国的全部立法权属于国会，但为了保持平衡，总统也变相获得了一些类似的权力，主要包括立法倡议权，也就是总统可以根据国家的需要主动提出一些立法建议，提交国会审议;其次就是立法否决权，也就是国会通过的法案要经过总统签署才能成为法律，但总统可以进行否决，除非国会以2/3的多数再度表决通过后就能直接成为法律，但是国会这样与总统对抗的先例很少。

　　(四)总统拥有外交权和军事权。

　　虽然宪法规定外交权由总统和国会分享，但原则上国会一般会承认总统在外交决策方面的主导地位，这是由于总统掌握了更多的信息，而外交决策也必须迅速高效的作出，而国会通过一件事情往往要花费很长时间。至于军事权则更明显，宪法规定总统是美军的总司令，虽然只有国会才拥有宣战权，但总统完全可以各种理由不宣而战，美国建国以来总统派遣军队到国外作战有150多次，而由国会宣战了的只有区区五次，朝鲜战争和 战争都是由总统直接下令进行的，结果到打完国会都没招。

　　(五)总统还是本党的天然领袖，可以利用自己的威望提升本党地位或帮助本党竞选。

　　以上这些权力主要是宪法赋予总统的，也有一些是总统利用宪法规定不明的灰色区域自己抢来的，但基本上都得到了美国社会的认可。从美国的历史进程来看，总统的权力有不断扩大的趋势。

　　二、美国总统权力的扩张(横向和纵向)

　　(一)美国总统权力的横向扩张剖析

　　1、总统权力来源的多元性。

　　美国总统权力实际来源的多元性，为其权力的扩张提供了伸展空间。该权力有如下五方面的来源：(1)宪法授权。美国宪法第二条明文列举了总统的行政权、外交权、军事权、立法倡议权和立法否决权以及作为国家元首的有关权力，这是美国总统的最基本的权力来源。但宪法并未对总统权力作具体明确的规定，这就为总统扩大权力提供了广阔的空间。(2)国会的授权。国会常以立法的形式把本属于自身的有关立法权授予总统，称为“委任立法”。(3)历史先例。即以前的总统在特定时期处理某个问题或危机的“行政案例”。这些历史先例可以被以后的总统所援引。(4)最高法院的司法裁决。最高法院拥有对宪法最后的解释权，当总统与国会之间发生权力之争，或国会对总统的扩权采取限制性措施时，最高法院对宪法或法律条款也往往作出有利于总统的解释，维护了总统的权力。(5)选民后盾。美国总统是唯一由全国民众选举产生的官员，“大多数美国人也普遍接受这样一种观点：一个人比具有不同利益和观点的535 名国会议员，能够行动得更快，更果断。”因此，作为国家统一和权力统一的象征，总统在三权之间，在联邦与州之间，处于最高最有利的地位，起着调节国家机器运转的作用。

　　2、国会势力的衰减。

　　国会在处理国性，客观上为总统权力的扩张提供了条件。另一方面，国会工作和程序革新的缓慢，国会议员的能力低下，也是造成国会势力衰减的原因之一。美国立法机关的活动方式大都是一个世纪以前的做法，其主要特点是控制权集中在领袖人物的手中，又主要是由议员们任期的长短而定。如同批评意见所说：“在负有各种责任的私人或政府机构中，大概只有国会领导权仅仅依靠任期长短的偶然性。”这就使立法机关无法适应20 世纪立法事务发展的需要，低效率的议会立法所产生的真空，被日益发展的行政优势填补。

　　3、现代社会经济的发展。

　　现代社会经济的发展使政府职能急剧扩展，行政权力空前膨胀。随着工业化的完成，资本主义发展到垄断阶段，政府逐渐摆脱原来的“消极”地位，开始积极介入社会经济生活，加之社会冲突的加剧和社会问题的激增，人们对政府处理社会事务能力的呼声越来越高，经济学家凯恩斯所提倡的“国家积极干预主义”更引起全社会的共鸣。作为能够直接处置社会资源和行使行政管理权的联邦行政机关，自然要求扩大其职能和权力;总统作为行政首脑，其权力的扩张是社会经济发展的直接要求。

　　4、美国在国际事务中的作用。

　　虽然苏联解体、德国统一后，国际政治格局从两极走向了多极，但美国凭借其强大的经济、政治和军事实力，仍然在国际事务中发挥着不可替代的作用。作为国家元首、政府首脑和三军统帅的美国总统，必然要求其拥有强大的政治、经济、外交和军事权力，以应付和处理复杂的国际事务。

　　(二)美国总统权力的纵向扩张剖析

　　1、行政权力的扩张

　　总统行政权力的扩大表现为联邦官僚机构的扩大。现在美国政府一共有13个内阁级的部和数百个署和局，其中国防部、住房和城市发展部、交通运输部、教育部、卫生和公众服务部都是第二次世界大战后新设的。联邦政府行政部门文职雇员也大量增长。原来美国并无总统办事机构，罗斯福总统执政期间，为了应付日益庞杂的国内事务和国际危机，1939年获国会同意，正式设立总统办事机构，以协助总统履行义务。当初只有五个单位。战后总统办事机构不断扩大，现在已经有行政管理和预算局、白宫办公厅、国家安全委员会、经济顾问委员会、国内事务委员会、紧急战备局、国家航空和空间委员会等10几个机构。1955年，总统办事机构共有常设职位1403个，到1973年达2206个。白宫办公厅在1939年只有领全薪职员45人，加上借调人员共157人，到70年代末，则一直保持在500人以上。

　　2、立法权的扩张

　　在罗斯福“新政”以前，立法权基本上掌握在国会手中。从罗斯福“新政”起，特别是战后，情况发生了变化。首先，由于权力和责任日益集中到总统身上，国会的重要议事日程基本上由总统决定，总统向国会提出的“国情咨文”、“预算咨文”、“经济报告”和各种专门咨文成为国会立法活动的指南。到70年代末，每年根据总统的建议而提出的法案，占国会通过的全部法案的80%。其次，总统管辖下的行政部门和机构所通过的规章条例，也具有法律效力和作用，仅1981年联邦政府一级就通过了6500项，而同年国会通过的法律和决议却只有157项。”再次，战后总统使用否决权的范围和总统享有的国会委托立法权，都有所扩大。

　　3、外交权的扩张

　　根据美国宪法，总统和参议院共享条约权。总统有权缔结条约，但需经参议院2/3的多数批准。宪法并未明确提到行政协定问题。然而，总统与外国缔结的行政协定，实际上与按照法定程序签订的国际条约一样，具有相似的法律效力，则不必提交参泌院讨论批准，而且手续简便、灵活，又便于保密。正是由于行政协定具有这些特点，自第二次世界大战以来，美国历届总统便越来越频繁和广泛地在重大外交问题上，使用行政协定来替代缔结国际条约，以回避参议院的否决，加强总统在外交领域的权力。

　　4、军事权的扩张

　　根据宪法规定，总统虽然拥有作为陆、海、空等五军最高司令的权限，但宣战权却属于国会。这就是说，美国总统在派兵参战之前，须先经国会批准。然而，翻阅美国战争史，就会惊讶地发现：在美国历史上发生的上百次战争，除了仅有的5次战争外，其余都是由总统对敌对国家的不宣而战。第二次世界大战后的历届总统认为国家安全处于紧急状态时，总统有权动员军队，向海外派兵，采取战争行动，并把这些看作是总统固有的权力。战后美国总统滥用了签订行政协定和从事战争活动的权力，侵犯了国会的宣战权和参院与总统共享的条约权。

　　5、经济领域内的权力扩张

　　总统行政权力扩张的另一种表现，是联邦政府对经济生活的直接干预。战后美国历届政府，不仅继承了罗斯福新政的改革措施，而且扩大了国家干预经济生活的规模和内容，并使国家干预经济生活由战前的针对严重经济危机和世界大战这种特殊条件下采用的非常手段，转变为经常性的制度。而联邦政府对经济生活的干预，是在总统领导下进行的，从而正式确立了总统对经济的领导权。

　　三、结语：对美国总统权力扩张的反思

　　总统权力的增长，在一定程度上是有利于垄断资产阶级统治的，大权在握的总统在处理国内外危机时可采取迅速果断的措施，以维护垄断资产阶级利益。但总统权力受到国会、最高法院以及公众的制约，不可能无限地增长。这首先是因为美国社会的政治文化本身就厌恶权力过分集中，独裁就会失去民心，百姓可以通过选举来惩罚你;其次总统行事过分以后国会还有听证、质询甚至弹劾的权力，克林顿被修理的痛哭流涕的场景还历历在目，最高法院的违宪判决也曾经让聪明果敢的罗斯福频频挠头，国会一旦感觉自己的权力受到侵占或者有些事情不对劲，必然会也会想方设法予以纠正;再次，有限任期制、州和地方政府的特权、利益分布广泛均衡的利益集团的存在、独立的媒体和公众舆论都对总统的权力构成制约，所以无论如何，总统是不能为所欲为的。至于每一位总统实际行使的权力大小，则取决于国内外形势、总统的个人才智和能力、国会的归属等诸多因素。总的来说，总统危机时期的权力大于和平时期，在对外事务方面的权力大于国内事务，强势总统的权力大于弱势总统。但总统权力过分膨胀，国会权力过分削弱，就不利于维护美国的资产阶级民主传统和三权分立、相互制衡的政治体制。可以预料，在今后一个相当长的时期内，总统在“三权分立”体制中的中心地位不可能改变，因为促使总统权力增长的各种因素仍在起作用。
    http://www.21ccom.net/articles/world/bjzd/20141224118035_all.html

来源时间：2014/12/24   发布时间：2014/12/24

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