夏立平 罗毅: 美国“再平衡”战略对中日钓鱼岛争端的影响

作者：夏立平、罗毅  来源：《美国研究》2013年第2期

2010年下半年以来，美国奥巴马政府推出以“再平衡”为核心的新亚太战略，将其全球战略和军事战略的重点转向亚太地区，特别是东亚地区，对中日钓鱼岛争端产生了较大的影响。本文在对美国政府文件、美国高级官员的政策性讲话、美国前高级官员披露的部分信息、美国国会听证会记录等文献进行分析的基础上，对美国“再平衡”战略和对钓鱼岛政策进行梳理，进而探讨美国“再平衡”战略对中日钓鱼岛争端的影响。

一、美国“再平衡“战略的主要特点

　　奥巴马政府新亚太战略称为“再平衡”战略，包括五个层次的“再平衡”：

　　（一）全球战略“再平衡”：将美国全球战略的重点转向亚太地区。

　　冷战时期，美国全球战略的重点长期在欧洲。冷战结束后，欧洲已不存在对美国的重大威胁，欧洲本身也不存在重大军事安全问题。在这种情况下，美国小布什政府2001年刚上台时曾打算将美国全球战略的重点转到东亚地区。“九一一”事件后，小布什政府认为，恐怖主义是美国的主要威胁，而要消除恐怖主义，必须推翻伊拉克萨达姆政权，使伊拉克民主化，并以此为榜样，实现中东民主化。因此小布什政府将美国全球战略重点转到中东地区。

　　奥巴马政府上台后，重新认识到亚太地区对美国极端重要的战略价值。2011年11月17日，奥巴马总统在对澳大利亚国会发表演说时宣称，美国是一个太平洋国家，亚太地区是美国未来的战略重点地区，并将为此倾注力量。他说，尽管美国在削减防务预算，但他指示其国家安全团队将美国“在亚太地区的存在和任务看作最优先事项”，“美国正在将我们的注意力转向亚太地区的巨大潜力”。(注：Speech by US President Barack Obama to Australian Parliament, November 16, 2011, available at: http://www.americanrhetoric.com/speeches/barackobama/barackobamaaustralianparliament.htm.)

　　当年11月，时任美国国务卿希拉里·克林顿发表文章宣称：“亚太地区已成为全球政治的一个关键的驱动力”，“利用亚洲的增长和活力是美国的经济和战略利益核心，也是奥巴马总统确定的一项首要任务。亚洲开放的市场为美国进行投资、贸易及获取尖端技术提供了前所未有的机遇。我国国内的复苏将取决于出口和美国公司开发亚洲广阔和不断增长的消费群的能力。”(注：Hillary Clinton,“The Pacific Century of the United States,” Foreign Policy, November 2011, p.6.)她强调：“在战略上，无论通过捍卫南海的航行自由、应对朝鲜的扩散问题还是确保该地区主要国家军事活动的透明度，保障整个亚太地区的和平与安全，对全球的发展越来越至关重要。”(注：Hillary Clinton,“The Pacific Century of the United States,” p.8.)

　　2012年2月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在美国国会作证时称：“美国相信，在21世纪，没有哪一个地区对于美国未来的经济、安全较亚太地区更为重要”。(注：Opening Remarks by State Secretary Hillary Clinton before the House Foreign Affairs Committee, “Assessing US Foreign Policy Priorities Amidst Economic Challenges: The Foreign Relations Budget for Fiscal Year 2013,” Washington, DC, February 29, 2012, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2012/02/184906.htm.)这些成为2010年下半年以来美国奥巴马政府高调“重返亚洲”的指导思想。

　　（二）军事战略“再平衡”：将美国军事战略重心转向亚太地区。

　　2012年1月5日，美国总统奥巴马宣布推出一项新国防战略方针，强调美国虽然面临预算压力，但将努力确保其“军事超强”地位，同时将美国军事重心转向亚太地区。新战略暗示美国将缩减陆军规模，并减少在欧洲的军事存在，转而加强在亚太地区的军事存在，以维护亚太的“安全与繁荣”。(注：US Department of Defense, “Sustaining U.S. Global Leadership: Priority for the 21st Century Defense, ”January 2012, available at: http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf.)

　　这一新战略建议放弃长期遵循的“打赢两场战争”的战略原则，美国将不再参与像在伊拉克和阿富汗进行的旷日持久的大规模维稳军事行动，也不会同时进行两场大的战争，而要有能力打一场主要的战争，同时遏制另一个主要的潜在对手发起另一场大的冲突，即“1+”战略。美国国防部《新国防战略方针报告》针对中国的色彩明显增加，强调必须集海、陆、空及海军陆战队的资源为一体，突破中国、伊朗等国家“阻止美国进入南海、波斯湾及其他战略地区的任何行动。”报告评估认为，美国应当具有威慑任何新出现的“反介入”战力的能力。此外，报告呼吁美国军方加大武器研发投入，以对付中国等国家利用远程导弹和雷达阻止美国军力靠近。报告主张，美国军事部门必须更有效地协同配合，整合所有情报、监控、侦察能力，以及网络安全工具、作战原则于一体，以应对这些挑战。

　　冷战时期，美国在20世纪70年代曾经提出“空地一体战”理论，重点对付苏联在欧洲对美国发动大规模地面进攻的意图和能力。该理论的应用极大提高了美军空地联合作战能力，在海湾战争和伊拉克战争中发挥重要作用。

　　近年来，随着中国国防现代化的发展，美国对中国军事能力和意图的担心上升。2009年9月，美军启动由空海军共同开发的新作战概念——“空海一体战”计划。2010年5月，时任美国国防部长盖茨在一次讲话中，正式提出了“空海一体战”概念。2011年11月，五角大楼新建一个由4个军种共计15人组成的空海一体战办公室，以便将陆军纳入“空海一体战”作战行动中，并进行联合管理。“空海一体战”最初只包括海军和空军，至此美国防部又将陆军纳入其中，使应用“空海一体战”理论成为美军各军种联合作战的新发展方向。

　　“空海一体战”理论包括三个核心理念，即网络化、联合、深入打击。

　　“网络化”指通过建立稳固和高效的通信网络，将美军各军种单兵、单个作战平台与各级指挥、控制、情报、联勤机构以及它们之间紧密联系在一起，保持决策优势，有效地进行作战和各种军事行动。

　　“联合”指美军各军种在行动中密切协调，在指挥控制系统实行新的模式，通过多方向和路径袭击，增加战斗效率，让目标处境艰难，无法适应。

　　“深入打击”指美空军和海军将向任何需要破坏的敌军系统发动进攻，即使这些敌军系统在对方的纵深，以进入达到行动目标所需的争夺地区。

　　通过网络化、联合、深入打击，美空军和海军将在三个方面开展行动：破坏、摧毁、消除。“破坏”指进攻敌方战斗网络，尤其是破坏情报、监视和侦察系统以及指挥控制系统，以切断敌军对军舰、导弹、电子战系统和飞机的指挥，使敌军对错误目标发动袭击。“摧毁”指压制和摧毁敌军武器运输平台，如舰船、潜艇、飞机和导弹发射架，阻止对手扩大区域封锁范围，削弱其反介入和区域拒止能力。“消除”指消除敌方的进攻能力，提高美军防御系统的有效性。

　　“空海一体战”理论将指导今后美国空军和海军的训练和备战，特别是联合训练，并指导美军研制和装备实现这一目标的武器。

　　（三）联盟战略“再平衡”：重点加强与亚太盟友关系以维持和强化美国的领导地位。

　　奥巴马政府特别强调，通过加强盟友和伙伴关系建立一个以美国为首、以美国的盟友和伙伴及地区机构为主干的网络。2012年2月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在阐述美国外交的五大重点时宣称，在亚太地区，奥巴马政府正在以“前所未有”的努力打造一个强大的国家关系和机构网络。正当美国在全球削减开支时，美国要以更少的成本在外交关注焦点做得更多。在亚洲，美国正在推进“前瞻性外交部署”，其内容包括：加强与盟友关系，发起新的战略对话和经济倡议，建立和加入重要多边组织，寻求与缅甸接触的可能等。(注：Opening Remarks by Secretary Hillary Clinton before the House Foreign Affairs Committee, “Assessing US Foreign Policy Priorities Amidst Economic Challenges: The Foreign Relations Budget for Fiscal Year 2013.” )

　　美日“同意深化美日战略磋商”，开始重新修订防卫合作指针。2012年11月，日本向美国建议，希望修改日美防卫合作指针，重新划定保护日本的“防御线”，应对中国对日本西南部岛屿的威胁。2013年1月１７日，日美两国政府在日本防卫省举行关于修改日美防卫合作指针的第一次事务级磋商，讨论修改指针事宜。时任美国助理国务卿坎贝尔宣称，美军和日本自卫队愿意开展更有效的合作。据分析，日美两国关于修改日美防卫合作指针的磋商至少需要一年时间，目的是谋求进一步加强美军和日本自卫队的军事合作。

　　近年来，奥巴马政府扩大和加强与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚等盟国，以及与越南、印度等国的联合多边军事演习。

　　（四）军事部署“再平衡”：加强美国在亚太的军事存在。

　　美国既抵近可能爆发冲突的地域进行军事部署，又加强三个岛链的三线军力配置。

　　美军加强在亚太地区海空军的前沿部署。2012年3月9日，时任美国防部长莱昂帕内塔在夏威夷表示，美国将根据新出台的国防战略指针，在亚太地区增加军事力量。他宣称，美军将削减部队规模，但未来的美军将更灵活、部署更迅速、技术更先进，其中的重要一环就是强调在亚太地区与中东地区的“前沿部署”。(注：Speech by Leon E. Panetta, “Pacific Command Change of Command,” Camp Smith, Hawaii, Friday, March 09, 2012, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1661.)

　　2012年3月8日，美国防部副部长阿什顿·卡特(Ashton B.Carter)在参加一个军工企业研讨会时说，在未来几年内，美军在亚太地区舰只数量占总舰只数量的比例将从目前的52%增加到60%，其中包括增加一艘航空母舰。这将使美军在亚太地区的航母数量达到6艘。当前，美军一共拥有11艘航母。(注：Speech by Leon E. Panetta, “Pacific Command Change of Command ,”Camp Smith, Hawaii, Friday, March 09, 2012, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1661. )

　　美海军太平洋舰队潜艇部队司令部设在夏威夷，该部队目前拥有4大潜艇基地，分别位于夏威夷珍珠港、加利福尼亚州的圣迭戈、华盛顿州的班戈及关岛。班戈核潜艇基地驻有10艘“俄亥俄”级弹道导弹核潜艇，属于美国战略核打击力量。而只有5艘该型艇部署在大西洋沿岸的基地。与此同时，美军方还在对“俄亥俄”级核潜艇装备的核弹头进行改进，使其能钻入地下爆炸，摧毁敌方的地下指挥所。

　　部署在中太平洋珍珠港海军基地和西太平洋关岛阿普拉海军基地的20多艘“洛杉矶”级、“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇，是美国海军在太平洋战区、中央战区水下打击平台的主力。 在夏威夷现有的19艘攻击型核潜艇中， “洛杉矶”级改进型占去了17艘。2009年7月，“弗吉尼亚”级“得克萨斯”号正式进驻珍珠港海军基地，标志着这种当今世界最先进的攻击型核潜艇正式开始进入太平洋。“弗吉尼亚”级是美军第一种专门为应付冷战后威胁而研制的新一代攻击型核潜艇，也是美国海军第一种近岸型核潜艇。根据最初计划，美国海军 “弗吉尼亚”攻击级核潜艇的数量将达到30艘。如果按60%部署亚太的总体要求来实施，那么未来将会有近20艘该级艇驻守亚太。

　　在亚太地区，美军有一个东西横跨太平洋和印度洋、南北从南极洲直至北极的基地网。该地区的基地“点线结合”，大体上呈“三线配置”。其中，第一岛链基地是由配置在日本、韩国、新加坡直至印度洋的迪戈加西亚岛上的基地组成的一条 “前沿基地”，这条“岛屿锁链”式的第一线控制着战略地位十分重要的航道、海峡和海域。第二岛链基地是由以关岛为核心的诸岛屿及在澳大利亚和新西兰的基地组。第三岛链基地是由设在以夏威夷为核心的诸群岛至中途岛及阿拉斯加、阿留申群岛的基地组成。美军现已形成这三个岛链部署的三线配置。

　　在东亚和西太平洋地区，美军有三个基地群，包括东南亚基地群、以日本横须贺（Yokosuka）海军基地为中心的东北亚基地群和以关岛为中心的群岛基地群。这三个基地群遥相呼应，担负着控制战略要点，扼守海上咽喉要道的任务，并为西太平洋地区美军的部署和活动提供依托和支援。

　　美军现正在重点加强关岛的军事基地。目前，美军已将太平洋总部预备前进指挥所设在关岛阿普拉海军基地。从关岛的地理位置看，它离台海、朝鲜半岛、南海等东亚的敏感地区相距约3000公里左右，从而成为美国威慑亚太地区的西部军事重镇。如果美国战略轰炸机携带射程近1000公里的巡航导弹从关岛起飞，只需飞行两三小时就可对其在东亚的对手视距外发射巡航导弹，然后返航。

　　现在，美国在关岛部署有4艘可发射巡航导弹的“洛杉矶”级核动力攻击潜艇。这种潜艇装备的“战斧”式潜射巡航导弹，射程可达3000公里，1000磅重的弹头可以是常规的，也可以换上核弹头。这些核潜艇隶属第15潜水艇舰队。关岛海军基地可容纳6艘核动力攻击潜艇长期使用该基地。美空军在关岛安德森空军基地部署6架B-52轰炸机。这些轰炸机可携带最先进的AGM-86空基巡航导弹。美军已在关岛部署64枚该型导弹，这是美军首次在本土外部署该型导弹。美军还考虑在不久的将来，在关岛部署3艘可各装载近2000名海军陆战队员的大型两栖战舰。

　　美国弹道导弹防御系统的首批陆基拦截导弹部署在美国的太平洋沿岸。现在，美国在日本横须贺部署一艘配备“标准-3”型拦截导弹的“宙斯盾”驱逐舰。

　　美军还准备在西太平洋上部署新型武器储备船，以便战时能迅速作为海上基地充当出击据点。(注：Speech by Leon E. Panetta, “Pacific Command Change of Command,” Camp Smith, Hawaii, Friday, March 09, 2012, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1661.)

　　2011年11月，美国总统奥巴马宣布，将向澳大利亚派遣2500名海军陆战队员，这些部队将进驻澳大利亚北部达尔文港的罗伯逊军事基地。这是美军战斗部队首次正式驻军澳大利亚。

　　2011年6月4日，在新加坡出席香格里拉对话会的时任美国国防部长盖茨宣称，美国军方会在整个亚洲保持“强劲”存在，包括部署新型高科技武器来保护盟友和保卫航道。他说，美国军方会扩大存在，与澳大利亚分享在印度洋的设施。美国将在新加坡部署4艘濒海战斗舰。这一举措与美海军陆战队进驻澳大利亚北部达尔文港，是美军在可能发生冲突地区就近部署的做法，是落实“空海一体战”的实际步骤，也是构建“空海一体战”的重要环节。(注：Speech by Secretary of Defense Robert M. Gates at Shangri-La Hotel, Singapore, Saturday, June 4, 2011, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1578.)

　　（五）区域经济合作战略“再平衡”：用“跨太平洋战略经济伙伴关系”争取区域经济合作的主导权。

　　近年来，东亚地区经济合作和经济一体化趋势有很大发展。东盟与中国2010年建立了自由贸易区。中日韩、东盟+日本、东盟+韩国、东盟+中日韩等建立自由贸易区的努力也取得较大进展。相比之下，美国参与的“亚太经济合作组织”（APEC）虽有一些进展，但承诺多，实际成果少。在这种情况下，奥巴马政府强力推动“跨太平洋战略经济伙伴关系”（The Trans-Pacific Partnership，TPP），企图以此作为亚太地区经济一体化趋势的主渠道，使美国把握亚太和东亚地区经济合作和一体化的主导权。

　　2005年5月，文莱、智利、新西兰、新加坡四国协议发起跨太平洋战略经济伙伴关系。跨太平洋战略经济伙伴关系是由亚太经合组织成员国发起，从2002年开始酝酿的一组多边关系的自由贸易协定，旨在促进亚太地区的贸易自由化。《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》第一条一款三项规定：“本组织支持亚太经合组织，促进自由化进程，达成自由开放贸易之目的”。(注：“Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, ” 2002, available at: http://www.mfat.govt.nz/downloads/trade-agreement/transpacific/main-agreement.pdf.)2008年2月，美国宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系谈判。其后，澳大利亚、马来西亚、秘鲁、越南也先后宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系谈判。2010年11月，在亚太经合组织峰会闭幕当天，与会的文莱、智利、新西兰、新加坡、澳大利亚、马来西亚、秘鲁、越南等国同意美国总统奥巴马的提案，宣布将争取完成跨太平洋战略经济伙伴关系谈判。

　　同时，美国积极与东盟各成员国进行协商，重申跨太平洋伙伴关系将汇集整个太平洋地区的各经济体，无论是发达国家还是发展中国家，都能成为一个统一的贸易体。

　　在美国的压力下和为了加强与美国的政治与安全关系，2011年11月11日，时任日本首相野田佳彦宣布，日本决定加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)谈判。2013年3月15日，日本首相安倍晋三正式宣布日本加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)谈判。

　　2012年1月20日，奥巴马总统开始第二任期。希拉里·克林顿、帕内塔、坎贝尔等奥巴马政府第一任期中“再平衡”战略的主要决策参与者和推行者相继离职。约翰克里、查克哈格尔分别出任国务卿和国防部长。根据新的国际形势，在对前几年美国亚太战略做评估的基础上，第二任期的奥巴马政府对“再平衡”战略进行某些微调。其主要特点包括：

　　其一，在继续推行“重返亚太战略”的同时，更注重全盘战略部署。2013年4月15日，美国国务卿克里在东京工业大学发表演讲时表示，美国要构建21世纪太平洋伙伴关系，将继续推行奥巴马政府提出的“重返亚太战略”；“一些人或许对美国致力于该地区事务的承诺表示怀疑，我对你们的承诺是，作为一个重视太平洋伙伴关系的太平洋国家，我们将继续强化美国在亚洲积极而持久的存在感。”(注：Secretary of State John Kerry, Remarks on a 21st Century Pacific Partnership at Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan, April 15, 2013, available at: http://www.state.gov/p/eap/index.htm.)

　　第二任期奥巴马政府在保证亚太地区作为全球战略重点的同时，注重全盘战略部署，强调各主要战略区的相互影响和支持。克里国务卿上任后首先访问欧洲。2013年2月，美国总统奥巴马和欧洲理事会主席范龙佩（Herman Van Rompuy）、欧盟委员会主席巴罗佐（Jose Manuel Durao Barroso）发表联合声明，表示美欧双方将在同年6月正式展开“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）的谈判，以最终建立美欧自由贸易区（FTA）。根据时间表，美欧FTA谈判将在两年之内完成。如能建成，“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”将与“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”一起，成为美国全球战略的经济双翼。

　　其二，更强调外交中的经济因素，但仍重视军事实力。奥巴马政府第一任期推行“再平衡”战略时，比较强调加强在亚太地区的军事部署。这遭到一些亚太国家的批评。美国一些有识之士也认为军事实力能解决的问题很有限。2013年1月24日，克里在参议院外交关系委员会确认其国务卿提名而举行的听证会上说，经济政策对外交政策的意义比任何时候都大，如果美国经济不繁荣，就无法强有力地“领导”世界。他指出，奥巴马政府结束10多年反恐战争后，美国需要向世界展示新愿景。“美国外交政策不只由无人驾驶飞机和军事部署界定”。(注：Statement of Senator John F. Kerry, Nominee for Secretary of State, Senate Committee on Foreign Relations, Washington, DC, January 24, 2013, available at: http://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/John%20F%20Kerry%20Testimony.pdf.)他认为，美国外交同样包含就食品和能源安全、人道主义援助以及在气候变化等“性命攸关”的议题发挥领导作用。克里当时还说，美在亚太军事基地已够多，不确信美国有必要加强在亚洲和太平洋地区的军事存在。

　　但在2013年3月朝鲜再度发出对美国发动核战争的警告后，美国防部宣布，为全面加强美国本土导弹防御力量，在美国西海岸新增14个陆基导弹拦截装置，以应对来自朝鲜的导弹威胁。这新增的14个陆基导弹拦截装置将部署在阿拉斯加州的格里利堡，将于2017年9月前部署完毕，预计花费10亿美元，从而使美国本土陆基导弹拦截装置总数达到44个。美国国防部长哈格尔还表示，美国将在关岛提前部署战区高空防御系统（THAAD）。此前预计美国到2015年才会在关岛部署导弹防御体系。

　　其三，对华政策的弹性增大。美国将全球战略和军事战略重点转到东亚，虽然不完全是针对中国，但有针对中国的因素。美国加大对中国施加压力，使中国不得不采取相应的应对措施。中美关系出现更多矛盾和摩擦，中美之间的博弈更加复杂。“对于华盛顿和北京来说，战略上互不信任以及相互指责已经提高到令人不安的程度”。同时，伴随着战略思考的逐步成熟，美国一些有识之士要求美国从全球大趋势出发，为了促使中国在国际体系中发挥负责任的作用，应该增强对华政策的弹性。克里在参议院外交关系委员会确认其国务卿提名而举行的听证会上谈及美国重返亚洲、即“再平衡”时，说他支持深化美中关系。克里国务卿2013年4月访华时表示：“美国希望与中国建立强有力的、正常却特殊的关系。这是一种特殊关系，因为中国是一个了不起的大国，具有影响世界局势的强大实力。我们需要在这方面进行合作。”(注：Secretary of State John Kerry, Remarks at on a 21st Century Pacific Partnership at a News Conference, Beijing, China, April 14, 2013, available at: http://www.state.gov/p/eap/index.htm.)

二、美国对钓鱼岛政策的演变

　　钓鱼岛自古以来就是中国领土。1895年不平等的《马关条约》签订，中方失去了对于台湾以及地理属岛的主权，包括对钓鱼岛的控制。随着第二次世界大战的结束，台湾回归中国，钓鱼岛理应一并回归。但1972年美国将冲绳归还日本时，将钓鱼岛的管辖权也交给日本。这成为中日钓鱼岛争端的根源。美国对钓鱼岛政策的演变可分为三个阶段：

　　第一阶段是从将钓鱼岛排除在日本版图之外到将钓鱼岛行政权私相授受给日本（1945年至1972年）。

　　1945年8月,日本战败并无条件投降后，盟军占领日本。根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，1946年1月29日,盟军最高司令部公布第677号行政命令, 明确规定了日本战后行政区域管理范围是：日本的四个主要岛屿（北海道、本州岛、四国、九州岛）、对马群岛、北纬30度以南的琉球诸岛的约1000个邻近小岛”。其中不包括钓鱼岛。1946 年11 月美国政府发表声明, 将琉球、小笠原群岛等置于美国的战略托管之下, 并且将此方案向联合国提出。1947 年4 月2 日, 联合国安理会通过美国的提案。1947 年9 月23 日, 当时代表中国民意咨询机构的国民参政会曾反对把琉球归属日本, 要求在对日和约中规定琉球应交我国托管。同年10 月18 日, 时任行政院长张群出席国民参政会会议时, 也提出“琉球群岛与我国关系特殊, 应该归还我国”。但美国拒绝了中国对琉球统治权的要求。美方表示, 琉球应纳入其战略托管网内, 因为美国认为此乃其在西太平洋的一种任务, 中国要求获得琉球, 并不为美国同情。(注：张平: 《钓鱼岛风云》, 北京国际文化出版公司2000 年版, 第143 页。)

　　1948 年10 月26 日, 美国国家安全委员会制定了NSC13/2文件。其中文件的第5条规定, 从遏制苏联的战略出发, 美国“应以最佳方式使国际社会承认美国在北纬29 度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛长期的战略控制权”。(注：NSC13/ 2, Recommendations With Respect to U. S. Policy towards Japan, October 7, 1948, Declassified Documents Reference System, Document Number: CK3100347865.)为了使美国的上述战略意图获得日本的认可，1951年9月，在美国的操纵下，美英等48国与日本签订《旧金山和约》。和约第三条中规定: “日本政府同意美国对北纬29 度以南之西南群岛（含琉球群岛及大东群岛）、孀妇岩南方之南方诸岛（含小笠原群岛、西之岛及硫磺列岛）, 及冲之鸟岛、南鸟岛等地送交联合国之托管制度提议。在此提案获得通过之前，美国对上述地区领土及居民与所属海域实施行政、立法、司法之权利”。(注：“Treaty of Peace with Japan,”September 1951, available at: http://blog.sina.com.cn/s/blog_a49b47de01014l7w.html.)显然, 美国是以“托管”为名独占琉球群岛等战略要地。但是从《旧金山和约》上述条款内容来看, 美国所托管的琉球并不包括钓鱼岛。

　　美军在第二次世界大战后对钓鱼岛的占领首先是日本误导的结果，因为美军是根据驻守冲绳的日本“先岛集团军”司令官纳见敏郎（Noumi Mifune）在冲绳的嘉手纳基地（Kadena Air Force Base）与其签署投降文书后所指定的投降范围进行占领的，该范围涵盖了钓鱼岛。但美国将错就错。1953 年12 月25 日，美国陆军少将大卫·奥格登( David A. D. Ogden) 代表美国琉球民政府发布的《第27号令》（Civil Administration Proclamation No. 27）, 即《关于琉球列岛地理界线》（the geographical boundary lines of the Ryukyu Islands）的布告。该布告称, “根据1951 年9 月8 日签署《对日和约》”, 有必要重新指定琉球列岛的地理界线, 其中第一条规定: 将当时美国琉球民政府管辖的区域指定为, “包括( 北纬28 度、东经124 度40分, 北纬24 度、东经122 度, 北纬24 度、东经133 度, 北纬27 度、东经131 度50 分, 北纬27度、东经128 度18 分, 北纬28 度、东经128 度18 分各点连线的区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海”。(注：The United States Civil Administration of the Ryukyu Islands (USCAR),“Civil Administration Proclamation No. 27, the geographical boundary lines of the Ryukyu Islands,” on December 25, 1953, available at: http://yingyu.juren.com/news/201210/332755.html.)而中国钓鱼岛的地理位置在北纬25 度至北纬26 度, 东经121 度30 分至东经126 度四线之间, 恰位于该范围内。这样, 美国琉球民政府的《第27号令》就将中国钓鱼岛非法划入美国琉球托管区域。这个区域的划定, 是美国琉球当局单方面对钓鱼岛列屿的非法侵占, 构成了对中国领土主权的侵犯。即便如此, 当时日本政府也是履行了美日《旧金山和约》中的放弃条款的。从1955、1956 年起美国控制的“琉球民政府”相继把钓鱼岛中的黄尾屿、赤尾屿提供给美国空军和海军作为演习轰炸场。

　　1971年6 月17 日,美国与日本签署归还冲绳协议《美日关于琉球诸岛及大东诸岛的协议》。协议由前言和九项条款组成, 其内容之一为, 自条约生效之日起, 美国将琉球群岛和大东群岛的一切权利移交给日本。(注：于群: 《美国对日政策研究》, 东北师范大学出版社1996 年版, 第324 页。) 美国以日本拥有“施政权”为由, 把联合国交付美国托管之琉球群岛行政权交予日本管理。同时, 美国还错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛管辖区域内。美国与日本在所谓归还冲绳的协议中把中国领土钓鱼岛划在“归还”范围内, 这是对中国主权的严重侵犯。这种将别国领土私相授受的做法是非法的、无效的。

　　美国政府内部关于是否应将钓鱼岛划在“归还”日本范围内是有争议的，有的美国官员表示反对把钓鱼岛与琉球群岛一起交给日本。时任美国总统国家安全顾问基辛格决定把钓鱼岛与琉球群岛一起“归还”日本，但敲定了日本只有管辖权。美国不得不对钓鱼岛与琉球群岛有所区别。1970 年9 月10 日, 美国务院发言人麦劳夫斯基在针对钓鱼岛所有权的答辩中指出: “根据《旧金山和约》, 美国对西南诸岛拥有施政权。西南诸岛包括‘尖阁列岛’。根据该条约, 美国政府认为其对作为琉球列岛一部分的‘尖阁列岛’拥有施政权。由于日本拥有对琉球列岛的潜在主权，美国政府决定于1972 年将琉球列岛的主权归还日本。至于‘尖阁列岛’, 美国则将其施政权归还给日本, 但美国认为, 施政权和主权是两回事。如果在主权问题上产生分歧, 应由当事者协商解决”。(注：汤家玉、孙茂庆：《钓鱼岛百年风云》，《党史纵览》，2003 年第7 期。)可见, 美国自己也承认, 施政权不等于主权, 美国政府把钓鱼岛的施政权归还给日本, 并不等于日本拥有对钓鱼岛的主权。

　　从1971 年元月起, 首先是美国华人留学生在联合国总部前举行“保钓”示威, 并迅速波及全球各地, 形成了波澜壮阔的全球华人“保钓运动”。在此情况背景下, 美国政府不得不于1971年10月表示: “美国认为, 把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本, 毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利, 也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利,对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”(注：《美国参议院外交关系委员会听证会·第九十二届国会记录》, 1971 年10 月27 日至29 日, 第91 页。)但1971年10月，时任美国国务卿威廉·罗杰斯（William P. Rogers）在美国参议院外交关系委员会听证会表示：“美日安全条约与日本本土一样适用于尖阁列岛”。(注：《美国参议院外交关系委员会听证会·第九十二届国会记录》, 1971 年10 月27 日至29 日, 第91 页。)

　　第二阶段是在中日钓鱼岛争端中采取低姿态立场（1972年至2009年）。

　　1960年3月16日生效《美日安全条约》第五条规定: “各缔约国宣誓在日本国施政的领域下，如果一方受到武力攻击，依照本国宪法的规定和手续，采取行动对付共同的危险。”该条约没有任何明确条文规定条约适用于钓鱼岛。这种适用性只是来源于美国官方的解释。而这种解释在相当长一段时间内是模糊或相互矛盾的。

　　1996年9月，时任美国驻日本大使沃尔特·蒙代尔（Walter Frederick Mondale）在接受美国报纸采访时说：“在美日安保条约中，没有强制美军介入钓鱼岛纠纷。”(注：Paul O’neil, “Sovereignty and the Senkaku/Diaoyu Territorial Dispute,” available at: http://web.mit.edu/kolya/.f/root/net.mit.edu/sipb.mit.edu/contrib/.)美国务院发言人也回避明确说明美日安保条约是否适用于钓鱼岛。但2004年3月，时任美国副国务卿阿米蒂奇(Richard Lee Armitage)说：“在美日安全条约中，日本施政下的领域一旦受到攻击，将被视为对美国的攻击。”(注：张焕利：《日本钓鱼岛阴谋及“美国协防论”出台背后》，载《国际先驱导报》，2004年2月13日。)美国务院副发言人宣称：“钓鱼岛在日本的管辖下，美日安全条约适用于钓鱼岛”。(注：Richard Lee Armitage and Joseph s. Nye, “The US-Japan Alliance: Anchoring Stability in Asia,” Center for Strategic and International Studies, Washington DC, the U.S., August 2012, p.13, available at: http://csis.org/files/publication/120810_Armitage_USJapanAlliance_Web.pdf.)这实际上将美国对美日联盟的军事承诺扩大至钓鱼岛。由于钓鱼岛是中国领土，因此美国将军事承诺扩大至钓鱼岛，主要是针对中国。

　　第三阶段是高调介入中日钓鱼岛争端（2010年至今）。

　　奥巴马政府推行“再平衡”战略，企图通过加强美日军事同盟，依靠日本的支持，稳固在亚太地区的军事控制和主导地位。从2010 年7 月开始，美国陆续在东海举行了多次与日本的联合军演，反映了美国强化介入东亚海上事务的力度。

　　2010年9 月7 日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与中国福建籍渔船“闽晋渔5179 号”发生碰撞后，日本政府扣留中国渔船，并企图用日本国内法来审判中国船长。而美国在中日钓鱼岛争端中袒护日本。2010年9月23号，时任美国国务卿希拉里表示：“希望中国和日本能够迅速解决钓鱼岛撞船事件”。(注：Remarks by Hillary Clinton, September 23,2010, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/09/230110.htm.)同日，时任美国国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)宣称：“美国会履行对盟国日本的防卫责任”。(注：Remarks by Robert Gates, September 23,2010, available at: http://www.defense.gov/releases/default.aspx=2010.)10月27日，在与日本外相前原诚司会谈中，时任美国国务卿希拉里更明确表态，钓鱼岛“属于规定美国对日防卫义务的《美日安保条约》第5条的适用对象”。(注：Hillary Rodham Clinton, Secretary of State,“Press Availability,” at Kahala Hotel and Resort, Honolulu, HI, the U.S.,October 27, 2010, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150110.htm.)这使日本政府认为它可以在钓鱼岛问题上利用美国。

三、奥巴马政府“再平衡”战略对钓鱼岛争端的影响

　　奥巴马政府推行“再平衡”战略向其盟国和其他有的亚太国家发出错误信号，使这些国家希望利用美国的影响来从与中国的领土和海上权益争议中获取自己的利益，从而使东亚地区特别是钓鱼岛形势更加复杂化，加剧地区紧张局势和导致军备竞争。美国是影响中日钓鱼岛争端的最大外部因素，奥巴马政府“再平衡”战略使中日钓鱼岛争端处于热点状态。

　　2009年时任美国国务卿希拉里·克林顿在东盟地区论坛高调提出“重返亚洲”口号。2010年以来美国开始将战略重心逐渐向亚太地区转移，增加在亚太地区的军事存在，对中国进行战略制约和围堵，打造“美国的太平洋世纪”。2012年6月时任美国防长帕内塔提出“亚太再平衡”战略，将亚太地区作为美国全球战略布局的“战略优先”，努力构建亚太新格局。

　　（一）奥巴马政府“再平衡”战略是日本采取将钓鱼岛国有化等挑衅行动的鼓励因素。

　　奥巴马政府在推行“再平衡”战略背景下，加强了对中日钓鱼岛争端的介入。这使日本认为有恃无恐，可以在钓鱼岛问题上采取强硬政策和挑衅行动，并企图利用钓鱼岛问题将美国绑上日本的战车。在此背景下，日本在钓鱼岛问题上的政策趋于强硬。在2010 年9 月日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与中国渔船相撞事件后，2010年12 月3 日，美日两国在日本冲绳东部举行大规模联合军事演习，是美日联合军演史上规模最大的一次，其中包括岛屿防卫联合军演。

　　2011年6 月21 日，日美举行了时隔四年的由外长和防长共同出席的日美安全保障协商委员会会议( “2 + 2”会议) ，并发表了联合文件。在该联合文件中，日美双方都对中国舰艇在冲绳近海出没以及在东海发生的领土争端等表示担忧，敦促中国在军事上增加透明度。联合文件指出:“地区形势越来越飘忽不定”，“在太空、公海和网络等领域都面临变幻莫测的威胁”，“在这些领域令他国最受威胁的就是中国”，并宣称中国在其附近海域采取带霸权主义色彩的行动，呼吁保障海上交通安全和航行自由。(注：Office of the Spokesperson of U.S. State Department, “Joint Statement of the U.S.-Japan Security Consultative Committee,” Washington, DC, June 21, 2011, available at: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/06/166597.htm.) 2011年9 月21 日，美国总统奥巴马在纽约出席联大会议期间，与时任日本首相野田佳彦举行首次会晤，两人都强调了美日同盟的重要性。

　　2012年10月，美军已在冲绳普天间基地部署一个中队24架“鱼鹰”运输机。将在2013年夏天再向日本派遣一个中队的MV－22“鱼鹰”偏转旋翼运输机。

　　美国的这些做法向日本发出错误信号，使日本认为，如果中日因钓鱼岛发生武装冲突，美国将在军事上介入帮助日本。这使日本右翼更加有恃无恐。2012 年1月29日，日本政府内部确定了包括4 座钓鱼岛附属岛屿在内的39 座无名岛屿的名称。中国外交部就此向日方提出抗议，而时任日本外相玄叶光一郎称不接受中国的抗议。同年9月10日日本政府宣布，已经决定由政府购买“尖阁诸岛”（即中国钓鱼岛及其附属岛屿）中的钓鱼岛、北小岛和南小岛，将这三个岛“收归国有”。日本的这一挑衅行动大大加剧了钓鱼岛争端的紧张局势。

　　（二）美国既希望中日因钓鱼岛问题持续相争，又不想看到中日发生武装冲突，使中日有可能在钓鱼岛问题上形成某种管控默契。

　　美国希望利用中日因钓鱼岛争端相互牵制，来获取最大地缘战略利益。但又担心中日因钓鱼岛发生武装冲突，使美国处于尴尬地位：既不愿为钓鱼岛冲突与中国打仗，又不愿其他国家认为它不履行美日安保条约的承诺。因此，美国中日因钓鱼岛争端而出现紧张关系时，往往对双方都施加某些压力，促使两国缓和紧张局势。例如，2010 年9 月7 日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与中国渔船发生碰撞后，日本政府企图用国内法来审判中国船长，中国政府不得不强硬应对。在这种情况下，美国官员在私下要求日本释放中国船长。又如，美国前任负责东亚与太平洋事务助理国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）在接受日本共同社采访时透露，2012年9月，在日本野田政府策划对钓鱼岛搞所谓“国有化”时，美国曾反对日本“国有化”钓鱼岛。当时美方警告，日本的举动将使中国认为，日方是在单方面强化实际控制，以改变现状。因此，劝请日方放弃计划。(注：刘洋：《坎贝尔：奥巴马曾反对日本把钓鱼岛国有化》，载《环球日报》，2013年4月11日。)此外，美国也指出，日本政府以为中国会谅解日本的做法，是错误的想法。(注：刘洋：《坎贝尔：奥巴马曾反对日本把钓鱼岛国有化》。)

　　在日本野田政府宣布钓鱼岛 “国有化”导致中日紧张关系加剧后，美国一方面希望缓和紧张局势。2013年1月18日，时任美国国务卿希拉里·克林顿宣称：“美国在钓鱼岛最终主权归属问题上不持立场”，表示美方希望看到中日两国通过和平对话解决钓鱼岛争端。她说：“我们希望双方进行磋商，这将有助于降低紧张局势，防止事态升级，并使日中两国能够讨论其他双方都很关注的重要问题。”(注：Hillary Rodham Clinton, Secretary of State, “Remarks With Japanese Foreign Minister Fumio Kishida After Their Meeting,” Benjamin Franklin Room, Washington, DC, the U.S., January 18, 2013, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2013/01/203050.htm.)她还在与正在访美的日本外相岸田文雄举行会谈表述，希望设立缓解对话机制，避免中日发生擦枪走火事故。2013年4月15日，美国新任国务卿克里演讲时表示，有关国家 “应该把长期以来的领土争端放到一边了”，“其中的风险太高。全球经济十分脆弱，大家不应让这些遗留问题导致地区分裂，加剧地区紧张局势。” (注：Secretary of State John Kerry，“Remarks on a 21st Century Pacific Partnership, ”at Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan, April 15, 2013.)在中日都无法在领土主权上让步的情况下，美国的这种态度有助于中日在钓鱼岛问题上形成某种管控默契。

　　但另一方面，时任美国国务卿希拉里·克林顿宣称美方承认钓鱼岛在日本的管辖之下，反对任何单方面破坏日本管辖权的行动。这是明显偏袒日本，不利于争端的缓和。美国新任国务卿克里表示，钓鱼岛“处于日本的有效控制之下，对任何想要改变现状的单方面行动表示反对。”(注：Secretary of State John Kerry，“Remarks on a 21st Century Pacific Partnership.” )这虽然比希拉里·克林顿的表述有点进步，但仍坚持钓鱼岛“处于日本的有效控制之下”的立场。而美国国防部长哈格尔2012年4月30日声称，美国对钓鱼岛的主权归属不持立场，但承认钓鱼岛处在日本管辖之下并适用于《美日安保条约》，美国反对任何损害日本管辖的单边行动，希望有关各方和平处理分歧。(注：中評社北京4月30日电：《美国国防部长哈格尔：钓鱼岛属美日安保范围》， available at: http://www.chinareviewnews.com/doc/1025/2/1/0/102521023.html.)美国的上述立场向日本发出错误信号，不利于钓鱼岛问题的和平管控或谈判解决。

　　（三）美国要求日本不打第一枪，可能促使日本极少数右翼人士在钓鱼岛问题上采取阴谋诡计置中国于不利地位。

　　2013年2月18日，在日本首相安倍晋三访问华盛顿前夕，美国智库企业研究所日本问题专家奥斯林在《华尔街日报》上发表了“致日本首相安倍的公开信”，在钓鱼岛问题上，奥斯林建议安倍承诺日本不会开第一枪，但日本应该继续捍卫钓鱼岛的主张，使中国重新考虑钓鱼岛以及南海政策。美国这种做法虽然在阻止日本打第一枪方面有些作用，但可能促使日本极少数右翼人士在钓鱼岛问题上采取阴谋诡计置中国于不利地位，如登钓鱼岛或撞掉中国海监巡逻飞机等。

结语

　　随着中国等一批发展中国家和亚洲整体崛起，以及世界经济和政治重心向亚太地区转移，美国开始将全球战略和军事战略的重点转向东亚地区，其主要目的是要保持它在亚太地区和全球的领导地位，以便维持美元信用和保持国内经济增长。奥巴马政府的“再平衡”战略正是美国为了实现这一战略目标而采取的重大举措。“再平衡”战略包括五个层次的“再平衡”，包括政治、军事、经济等各方面。但由于美国现在财政困难，奥巴马政府尤其以军事力量为主要手段支撑其亚太领导地位。这向日本发出错误信号，促使日本政府采取将钓鱼岛“国有化”这一挑衅行动，从而导致中日围绕钓鱼岛问题的争议升级为危机。美国既愿意看到中日因钓鱼岛而纷争不断，又不希望中日发生武装冲突而使美国处于尴尬境地。因此美国政府并不会促进钓鱼岛领土争端的解决，而是企图把中日围绕钓鱼岛的争斗处于管控之下。美国主张《美日安保条约》适用于钓鱼岛，将继续其“在钓鱼岛最终主权归属问题上不持立场”的政策，但。宣称钓鱼岛“处于日本的有效控制之下”，并对任何想要改变现状的单方面行动表示反对。这主要是为了慑止中国武力收复钓鱼岛。但另一方面，美国也对日本进一步采取挑衅行动的意图有所制约，以防被日本拖入与中国的冲突。

夏立平：同济大学政治与国际关系学院院长、博士生导师

罗毅：同济大学政治与国际关系学院博士生

来源时间：2014/10/21   发布时间：2013/6/5

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