姚匡乙: 美国中东政策的调整和困境

作者：姚匡乙  来源：《国际问题研究》2014年第1期

美国总统奥巴马第二任期伊始，首次出访即选择以色列、巴勒斯坦和约旦，与三国领导人讨论以巴和谈、叙利亚危机和伊朗核问题。新任国务卿克里也把土耳其、沙特、阿联酋和卡塔尔纳入他第一次出访的行程。2013年9月，叙利亚危机急剧升温。美国与俄罗斯达成“化武换和平”默契，叙利亚危机经历了“过山车”式的跌宕起伏。11月，美国与伊朗经过艰苦谈判，达成伊核问题初步协议。在第68届联大的讲话中，奥巴马用很大篇幅谈及中东地区问题，反复强调美国在中东面临挑战，表示将动用包括军事手段在内的一切措施，确保美国在中东的核心利益。

一、奥巴马调整中东政策的意图

在全面推进“亚太再平衡”战略的背景下，奥巴马调整中东政策，主要有以下考虑：

（一）统筹安排美国“亚太再平衡”战略和中东战略的关系。冷战结束以来，美国作为全球唯一超级大国，一直奉行独霸全球的战略。本世纪初，在“9·11事件”的冲击下，小布什政府把其战略重点锁定在中东，打了阿富汗、伊拉克两场战争，巨额的战争耗费极大地拖累美国，使其深陷中东泥淖难以脱身。加之2008年的全球金融危机，更使美国经济遭受重创，至今美国仍面临经济增长乏力、失业率高企、债务沉重的难题。随着亚太地区经济迅速发展，并逐渐成为全球战略的重心，而美国又急于摆脱在中东的被动局面，故奥巴马2009年入主白宫后即提出“重返亚洲”构想。此后，美国紧锣密鼓开展以军事为先导，涵盖政治、经济多方面的战略重心调整，积极实施所谓“亚太再平衡”战略。尽管战略东移已成为美国既定方针，但这丝毫不意味美国要撤离中东。

中东是全球热点多发带和油气资源富集带，是大国博弈的主要场所。中东在美国全球战略中具有十分重要的地位。具体而言，美国在中东有五大战略目标：一是维护美国盟国的安全，即扶植亲美势力，打击反美政权，重点维护以色列、土耳其和以沙特为首的海湾诸国的安全；二是防范俄罗斯重返中东，压缩俄罗斯在中东的战略空间，维持美国地缘政治上的优势，确保美国在中东的主导权；三是反对中东大规模杀伤性武器扩散；四是打击恐怖主义和伊斯兰极端主义势力；五是确保中东能源供应和经济安全。

尽管随着页岩气革命的发展，世界能源格局发生重大变化，但是中东的能源对包括美国在内的世界各国经济持续稳定发展仍十分重要。奥巴马在68届联大发言时明确表示：“我们将确保该地区与世界的能源流通自由。尽管美国在持续减少对于石油进口的依赖，但世界仍依靠该地区的能源供应，严格断绝可能破坏全球经济的稳定性。”[①]很显然，亚太和中东是当前美国两大战略关注重点。奥巴马调整中东政策，加强对中东事务掌控，意在为亚太战略和中东战略间建立某种较为平衡和协调的关系，避免“亚太再平衡”战略影响美国在中东的利益；同时也尽力规避中东战略构成对“亚太再平衡”战略的牵制。美国国务院官员反复表示，美国有能力同时解决亚太和中东两个地区的问题。

（二）稳住中东乱局，摆脱美国在中东的困境，实现“稳住中东、着力亚太”。西亚北非地区动荡为美国始料不及，打乱了美国中东战略部署，美国进退失据，处境十分被动。奥巴马经过一段时间观察和评估后，于2011年5月19日发表其执政以来第二次针对美国与伊斯兰国家关系的重要讲话，也是他首次对西亚北非局势作出表态，强调阿拉伯国家迎来了新机遇，美国外交翻开了新的篇章。从两年多以来的情况看，美国应对西亚北非变局的部署是：推行价值观外交，企图将美国的价值观和民主原则推广到中东地区，通过援助和减免债务，支持埃及、突尼斯两国社会、经济改革进程，以期在整个中东地区产生示范效应；稳定海湾诸国，通过军售等手段强化它们的国防力量，构建针对伊朗的海湾多边安全联盟；推行新干涉主义，推动反美国家政权更迭。在利比亚，美国以“人道主义干涉”为旗帜，对其狂轰乱炸，推翻了卡扎菲政权。在叙利亚，美国强化对叙反对派的重组和支持，为巴沙尔政权划出“化武红线”，制造各种借口伺机对叙实施政权更迭。对伊朗，美国除采取外交孤立、军事威慑以及网络信息战等手段外，重点针对伊朗石油出口和金融系统实施迄今最严厉的制裁，逼迫伊朗放弃核计划。重新关注巴以问题，奥巴马重申将推进巴以和平，甚至提出以1967年边界线为基础，划分巴以土地，以此取悦整个阿拉伯和伊斯兰世界。

但是，奥巴马第一任期中东政策失远大于得。西亚北非动荡波及埃及伊始，美国从实用主义出发一脚踢开亲美的穆巴拉克总统，致使阿拉伯国家领导人普遍心怀疑惧，与美国关系疏远。在核问题上，美国竭力打压伊朗核计划，但又百般袒护以色列拥核，拒绝阿拉伯国家中东无核区的倡议，采取明显的双重标准。在巴以争端上，美国明显施行双重标准，虽抛出“两国论”主张，但公开阻挠巴勒斯坦推动独立建国、申请以主权国家加入联合国的努力，甚至威胁在安理会动用否决票。在中东问题上，奥巴马摒弃小布什总统“单边主义和迷信武力”的政策导向，注意应用“巧实力”。但奥巴马不会也不可能改变霸权主义政策和为一己营私利的两面派作法，其上述做法必然激起广大阿拉伯国家民众的愤慨，极大损害美国在中东的声誉。有阿拉伯学者指出：美国一直在苦心经营中东，在阿拉伯国家投入大量人力、物力、财力，但收效甚微，甚至事与愿违，其中一个重要原因就是美国没有改变颐指气使的霸权心理。同时，由于美国在中东实施战略收缩，大幅度减少对中东的战略投入，加之巴以争端拖延、叙利亚危机和伊朗核问题的持续，奥巴马的中东政策也招致美国国内不少强硬保守派人士反对。奥巴马被指责为“不作为”，其政策“幼稚和毫无结果”。美国在中东陷于空前被动，这是促使奥巴马调整政策的另一个重要原因。

二、奥巴马调整中东政策的主要举措

奥巴马第二任期的中东政策，总体延续其第一任期，但也有明显调整，其主要思路是：着眼西亚北非局势长期动荡的现实，在各主要政治势力间保持某种平衡，重塑美国主导下的地区力量相对均势的政治格局。在外交布局上，较之前更为务实与清晰，力争在中东几大热点问题上有所进展，树立其在外交上“有所作为”的形象。

（一）把推动中东和平进程作为切入口，缓解伊斯兰和阿拉伯世界与美国的矛盾。为此，奥巴马把推动巴以争端的解决，作为其连任后中东外交的重点。2013年3月，奥巴马访问以色列，一方面，对以色列竭力安抚，表示美国对其坚定支持，同时敦促以色列就袭击土耳其人道主义援助船只向土道歉，促使美国在中东两大盟国重新修好，改善以色列自西亚北非动荡以来处境孤立局面；另一方面，诱压以色列尽早启动与巴勒斯坦的直接谈判。此后，克里半年内八下中东，频繁穿梭斡旋，游说巴以领导人尽快重启和谈，力压巴以双方作出让步。巴方不再坚持复谈先决条件，以方则同意限制扩建定居点，并分批释放在押巴囚犯。同年7月底，巴以代表在美国居中斡旋下，开启了中断三年的首次直接对话。尽管巴以争端涉及边界划分、犹太人定居点、耶路撒冷地位以及难民回归等一列复杂问题，短期内不可能解决，但是美国重启和谈的努力受到国际社会和地区有关国家的欢迎，应该说这是美国中东外交的成果。奥巴马此举意图明显：一是借此遏制中东反美情绪发展，使美国战略重点平稳转向亚太创造有利条件；二是在叙利亚危机、埃及局势和伊朗核问题均处在僵持局面情况下，抓住巴以争端并取得一定进展，展示美国的作用和价值，维护美国在中东的优势地位。

（二）对叙利亚和伊朗政策适时微调，防止局势失控并争取有所突破。叙利亚危机爆发近三年，美国对叙政策总体较为谨慎。初期，美国虽通过军事、经济、外交制裁等措施，力压巴沙尔政权下台，对反对派表示支持，但未直接提供军事援助。随着叙利亚战场形势的变化，美国支持反对派的力度也发生变化。2013年以来，叙利亚战场形势发生有利于巴沙尔政权的变化，美国随即加大对反对派的支持。2月，克里宣布将首次直接向叙反对派武装提供逾6000万美元的“非致命性”援助，陆续提供近14亿美元人道主义援助，敦促叙反对派武装整顿内部，清除“拯救阵线”等极端分子，并推动沙特、卡塔尔、土耳其等国对叙反对派提供资金和武器支持。随着叙政府军战场形势优势更趋明显，美国发现，叙政府军拥有俄罗斯和伊朗提供的军火并得到黎巴嫩真主党支持，处于四分五裂的叙利亚反对派如没有外力帮助将无法和叙政府军抗衡。美国利用“化武事件”，大做文章制造舆论，扬言对叙利亚实行有限度的军事打击。但考虑到叙利亚局势的复杂性和敏感性，奥巴马先是谋求国会批准，继而抓住俄罗斯销毁叙化武的倡议，搁置了军事打击计利。安理会一致通过旨在销毁叙利亚化学武器的计划，“将叙利亚局势从一触即发的战争边缘拉回到和平轨道，为推进叙利亚问题的政治解决提供了新的机遇”。[②]叙利亚危机涉及内外各种势力利益尖锐冲突，短期内仍难化解。综合看来，鉴于美国发动阿富汗和伊拉克两场战争的教训，以及叙利亚处于牵一发动全身的特殊战略地位，奥巴马无意对叙利亚发动一场战争。奥巴马的真实意图也许是，欲在叙利亚政府军和反对派之间保持一种相对均势，将支持巴沙尔政权的伊朗拖进叙内战的泥淖，削弱伊朗在地区的影响，美国则可在时机成熟时扶植一个既包容各派力量又不反对美国的新政权。同时，经过长期内战，叙利亚将变得虚弱不堪，甚至四分五裂，将不再对美国的中东利益构成威胁。

在伊朗核问题上，奥巴马改变小布什时代对伊朗一味强硬的态度，采取“胡萝卜加大棒”政策，一方面，继续指责伊朗威胁国际和平，强调伊朗必须为其鲁莽行为付出代价，美国强化对伊朗的制裁，特别是针对关乎伊朗经济命脉的金融和石油的制裁，严重打击伊朗的经济；另一方面，美国又积极开启与伊朗的谈判。2013年6月，伊朗温和保守派鲁哈尼上台，强调伊朗将推行温和路线，称“伊朗与有关国家的对话关系迎来新机遇”，“希望与西方数月内谈妥伊朗核问题”。奥巴马迅速抓住这一机遇，与鲁哈尼展开“书信外交”，并在联大期间进行“历史性的通话”，首次表示美国并不寻求更迭伊朗政权，尊重伊朗人民使用核能的权利。奥巴马中东政策的调整和鲁哈尼的新政使美伊关系出现重要变化，伊朗核问题的解决进入一个以政治谈判为主的新阶段。11月24日，伊朗核问题六国与伊朗进行三轮艰苦谈判，达成阶段性协议，伊朗承诺在未来6个月时间内将暂停部分铀浓缩活动以换取减轻部分制裁。这项被称为“历史性的协议”是奥巴马顶住内外巨大压力取得的一项重要成果，但美伊两国在意识形态和地缘政治上存在着难以调和的矛盾，伊朗核问题的全面解决和美伊关系的改善仍存在诸多不确定因素。

（三）从实用主义出发，不再强调在中东推行民主自由，重点转为针对地区派系林立、教派冲突不断的特点，加强对各派势力的影响和制衡，确保美国对局势掌控力和影响力。美国除继续保持对世俗力量，特别是亲西方的民主势力的支持，着力调整对伊斯兰教派的政策，放弃对整个伊斯兰教的敌视政策，加强对温和伊斯兰势力的接触，集中打击极端伊斯兰势力。奥巴马针对中东的现实，在联大讲话中首次称“推进民主进程不是美国的核心利益”。奥巴马的这一提法，被美国《华盛顿邮报》称之为“现代美国总统发表道德上最为扭曲的一次讲话”。[③]美国对埃及政局变化的态度，清晰反映了美国重利轻义的两面派政策。埃及动乱爆发，美国一脚踢开自己的盟友穆巴拉克，随即与动荡中涌现出来的各派加强联系，多面下注，尤其是与其曾宣布为恐怖组织的穆斯林兄弟会接触。穆斯林兄弟会的自由与正义党主席穆尔西当选总统后，奥巴马即致电祝贺，并表示期待与穆尔西一道建立“战略伙伴关系”，承诺向其提供援助，帮助其实现社会、经济改革，使其在中东地区发挥示范效应。2013年7月穆尔西上台刚满一年，即被埃及军方罢黜。埃及军方行动显然得到美国默许，奥巴马出于对民主价值观脸面的考量，不得不对军方使用暴力“清场”和随后宣布的实施紧急状态表示谴责，象征性取消原订9月举行的美埃联合军事演习，并冻结部分援助，但始终回避军事政权的定性。11月，克里访问埃及，美国正式认可埃及军人政权。阿拉伯“中东在线”尖锐指出：美国是埃及前后两次政权更迭的背后推手，但美国前后立场的巨大反差，显示出其民主概念的双重标准，从中可以看出，美国对待中东国家的立场都是以自身利益为前提的。

奥巴马中东政策的调整，主要属于策略上的调整，并未表明美国放弃新干涉主义和强权政治的基本政策。奥巴马入主白宫后，推行与小布什不同的对外策略，即强调“巧实力”：综合运用“硬实力”和“软实力”，以有效应付来自地区乃至全球的挑战，维护美国的战略优势。奥巴马第二任期的主要使命是竭力摆脱美国在中东的困境，重塑其在中东“领导者和建设者”的形象。从这个意义上看，奥巴马调整中东政策，既是应付当前的困局，更是着眼未来，为在中东和亚太地区应对新挑战投棋布子。奥巴马已无连任压力，作为诺贝尔和平奖得主，亦企图在外交上确立自己的历史地位。美国《经济学家》周刊文章就把“解决中东和平发展是奥巴马能否确定其历史位的三大问题之一”。[④]

三、美国中东政策面临的困境

（一）美国“亚太再平衡”战略与中东战略相互踩脚。推行“亚太再平衡”战略是美国的既定方针，美国强化在亚大的战略部署，势必影响其在中东的投入；同样，中东长期的动乱也必然对美战略东移构成牵制。美国撤军后伊拉克混乱局面没有改变，阿富汗政治解决前景黯淡，巴以和谈难以取得进展，叙利亚危机胶着，全面解决伊朗核问题难度不小，地区恐怖主义形势严峻，埃及局势不确定性增加。这些问题不可避免地分散美国的精力，打乱美国的战略部署。有埃及学者称，奥巴马第二任期内“重返亚太”战略不可能顺利推进，因为中东需要他处理和深度介入的事情太多，诸多热点使奥巴马无法专心于他的“重返亚太”战略。中东就像磁铁一样，会将正向亚太移动的美国再次吸附过来，从而困住奥巴马，使他难于摆脱首尾难顾的窘境，最终陷于失败的境地。[⑤]

（二）意识形态至上和中东现实的冲撞。推行美式民主自由，是美国对外政策的重要支柱。小布什时期提出民主改造中东计划，结果引发伊斯兰国家强烈不满，并造成阿拉伯国家反美情绪的高涨。奥巴马政策虽有调整，但不可能根本改变。在此次中东变局中，美国实际上企图在推广所谓“土耳其模式”，即建立一种容许温和伊斯兰政党参政的民主自由的政治制度。但是埃及民选总统穆尔西被废黜，打破了美国的算盘。从上世纪70年代伊朗巴列维王朝全盘西化，结果引发伊斯兰革命，到这次埃及穆尔西从总统到囚徒的突变，都证明美国开出的药方对中东国家是场噩梦，对美国自身不能不说也是个陷阱。

（三）国家利益和价值观外交间的冲撞。维护国家利益是美国中东外交基本出发点。美国在此次中东剧变中，对不同国家的动乱，采取不同的态度采取双重标准，一方面对敌视美国的共和制世俗国家，竭力打压，甚至不惜武装干涉；另一方面，对君主制的盟友努力确保其稳定安全。但是，出于其价值观外交的需要，美国又不时向其盟国施压，推动美式民主改革，因而引起盟国政府的不满和抵制。美国利益外交和价值观外交之间的冲突，在于它既不愿放弃民主旗号又要维护亲美政权，这种内在矛盾，导致美国中东政策左支右绌，屡屡陷于困境。[⑥]

（四）对外政策中秉持利己主义，国家诚信严重缺失，盟国离心倾向陡增。美国“虐囚门”、使用无人机滥杀平民，尤其在全世界大规模搞监听，使美国形象严重受损，疏远了美国与包括中东在内的世界主要盟国的关系，沙特便是一个明显例证。沙特宣布拒绝出任联合国安理会非常任理事国职位，是前所未有的举动，除表达对安理会“不作为”不满外，主要旨在抗议美国一系列中东政策。沙特《阿拉伯新闻报》称，沙特不满美国在推动巴以和谈上毫无进展，对美国没有履行在叙利亚问题上的承诺和对美国的埃及政策甚为失望。[⑦]美沙两国自上世纪30年代建立的战略同盟关系遭到严重危机，迫使国务卿克里急赴沙特进行关系修复。美国《福克斯新闻电台》网站评称，美国政策的失误，凸显了该地区正在发生的战略转变，美国在海湾的盟友在纷纷实行与华盛顿相左的政策。美国到了反思自己的时候。[⑧]

（五）大国博弈，尤其是美国与俄罗斯在地缘政治和战略利益的冲撞。俄罗斯多年来一直积极介入中东热点问题，其重返中东，恢复传统影响，增加与美国打交道的筹码意图明显，叙利亚危机便是俄美博弈的关键一役。叙利亚是俄罗斯在中东的重要战略盟友，它不仅是俄罗斯重要经贸伙伴，也是俄罗斯最重要的军火市场。俄罗斯力挺巴沙尔政权有其深远的战略考虑，保持对叙利亚的控制，既可防范美国借机进一步压缩俄罗斯在中东的战略空间，更可防止叙利亚崩溃以及极端伊斯兰主义和恐怖主义泛滥，危及高加索甚至威胁到俄罗斯视为后院的中亚五国，影响俄罗斯国家整体安全。“化武换和平”虽是俄罗斯与美国合谋的结果，但俄罗斯抢占了先机，成为局势的主导者。美国不仅在与俄罗斯的博弈中陷于下风，也招致盟国的质疑。美国媒体在评论俄美达成化武协议时称，这是美国乃至西方外交最糟糕的一天，美国事实上把该地区主导权拱手让给了俄罗斯。美国与俄罗斯在中东虽有妥协合作的一面，但在战略目标和政策取向上都存在难以克服的矛盾。俄美间的角力正日益成为美国推行中东外交的羁绊。

中东动荡将趋于常态化。由于内外各种势力博弈斗争，正导致地区格局的剧变和重组。阿拉伯国家和人民求和平、谋发展，正积极探索符合自己国情的发展道路，强烈希望中东成为和平、稳定、繁荣的地区，这是一股不可抗拒的历史潮流。美国的中东政策如不能根本改变，适应时代潮流发展，必将陷于更大困境，遭到更大失败。

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[1] “Remarks by President Obama in Address to the United Nations General Assembly,” http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/09/24/remarks-president-obama-address-united-nations-general-assembly.

[2] “王毅在安理会表明中国政府立场”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/wjbxw_611271/t1082439.shtml。

[3] “《华盛顿邮报》批奥巴马联大演讲向普京认输”，http://ndnews.oeeee.com/html/201309/28/315797.html。

[4] “奥巴马历史地位取决于三大问题”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-01/28/c_124286860.htm。

[5] “巴以冲突掣肘美国‘重返亚太’战略”，《人民日报》，2012年11月22日。

[6] 王林聪：“中东变局牵制美国战略重心东移”，《中国社会科学报》，2011年3月3日。

[7] “克里访沙特欲弥合双边裂痕”，http://world.people.com.cn/n/2013/1105/c1002-23430249.html。

[8] “美媒：美国中东政策面临瓦解 俄仲裁中东威胁世界”，http://www.chinanews.com/mil/2013/09-18/5300699.shtml。

来源时间：2014/10/15   发布时间：2013/12/1

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