韩凝：美国国际开发署对伊拉克战后重建援助探析
作者：韩凝 来源：《外交评论(外交学院学报)》2014年2期
美国国际开发署(United States Agency for International Development，USAID，以下简称国际开发署)是主管美国对外发展援助事务的联邦政府部门，它的援助活动是美国实现国家利益的一项重要战略工具。自2003年3月伊拉克战争爆发至今已过去11年，虽然美国已经完成从伊拉克撤军，但这场战争对美伊两国、对中东地区乃至整个国际政治格局的冲击与影响仍在延续，依然是一个值得关注和研究的重要问题。在过去10多年时间里，美国投入了大量资源用于伊拉克的战后重建，力图将伊拉克建设成一个民主和稳定的主权国家，进而将其打造成美国在中东地区有力的战略支点。其中，国际开发署扮演了极其重要的角色，特别是在美军从伊拉克撤出的背景下，国际开发署的援助活动成为美国影响伊拉克战后局势发展与美伊关系走向的战略性因素。然而，目前较少有文献研究国际开发署对伊拉克战后重建援助活动。为此，本文试图从国际开发署对伊拉克战后的援助项目(特别是2009年以来的援助项目)、运作模式两个方面对其加以分析，并引入社会交换论的理论工具评估其援助效果，进而以此为基础评析美国的伊拉克战略。
一、国际开发署对伊战后重建援助项目概况
自伊拉克战争爆发以来，国际开发署就介入了伊拉克的战后国家重建，开展了一系列的援助项目，在伊拉克的援助活动成为美国自越战以来在海外最大的援助项目。①国际开发署对伊拉克战后重建援助项目经历了几次调整。从2003年到2006年，国际开发署的援助项目主要集中在恢复诸如医疗、教育、供水、电力等公共服务上，注重改善经济环境，为民主与治理建立基础和进行冲突管理。自2007年起，它的援助项目又转向了强化伊拉克政府和公民社会的能力、推动私营经济发展、支持维稳行动、提供人道主义援助和帮助国内外流离失所的伊拉克民众。②进入2009年，奥巴马就任新一届美国总统后，又出台了新的伊拉克战略，③除明确规定美军将于2011年12月撤出伊拉克外，还提出要帮助建立一个稳定和独立的伊拉克主权国家的战略目标。根据这一战略目标，国际开发署的援助项目也开始从直接参与伊拉克的战后重建，转移到提高伊拉克人自己重建和管理国家的能力。2009年7月，开发署制定了一份《2010—2012年度伊拉克援助战略指针》，旨在通过自身的援助项目推动伊拉克实现三个方面的战后重建目标：(1)公正、代议制和可问责的治理
总体而言，国际开发署在伊拉克的援助项目主要集中于政治、经济和社会三个领域，是按照典型的“民主政治—市场经济—公民社会”这一西方价值模式设计与展开的，其最终目的是推动伊拉克战后的国家转型，服务于美国建设一个主权独立、稳定与民主的伊拉克国家的战略目标(见表1)。
(一) 提高政府能力，强化民主体制
伊拉克在2010年举行的战后第二次大选被认为是其政治重建和发展进程中一个重要的转折点，选举产生了一个能够广泛代表各教派和民族利益的政府，开启了多党派联合执政的架构。⑤然而，这种以民族、教派为基础的权力分配结构具有极大的不稳定和不确定性。为此，国际开发署在2011年陆续推出了一些旨在提高伊拉克政府执政能力的援助项目，促使它由一个以民族、教派等前现代权威为认同和进行权力划分的政府向现代型政府转型，增强它的执政能力，强化已经确立的民主体制。行政管理改革和治理能力强化是项目的两大重点。
行政管理改革项目涉及伊拉克中央政府的各个部门，覆盖地区包括伊拉克的15个省份，但不包括库尔德区的3个省。它的目标是强化伊拉克政府的公共管理机构，并通过提高治理能力以及改善人力和财政资源的管理来完善公共服务的流程。这个项目共包含3个子项目：(1)公务员改革。国际开发署提供技术援助制定一部综合性的《公务员法》，帮助联邦公务员委员会出台指导原则，创建省级的公务员委员会以及在伊拉克政府的重要部委实施现代化的人力资源管理制度
治理能力强化项目周期是5年，但其中包括1年的机动时间。它的实施范围比行政管理改革项目更为广泛，包括伊拉克全国18个省份。这一项目主要目的在于提高各省省长和省级以及地方委员会的治理能力，以更好地满足伊拉克人民的需求。它也含有3个子项目：(1)立法改革，明确省级政府和地方委员会的权责，以完善权力去中心化工作框架
(二) 发展私营经济，建立市场体制
在2003年伊拉克战争爆发前，面对国际社会长达数十年的制裁，伊拉克形成了一个以石油为支柱产业和国家主导的经济结构。2000年的一项数据显示，21%的伊拉克青壮年劳动力和40%的家庭直接依赖于政府提供的津贴生存。⑥在萨达姆政权被推翻后，大批伊拉克人失去了经济来源，沦为难民、流民，这不仅影响伊拉克的战后经济重建与发展，更关乎伊拉克政府执政根基的稳固。为此，国际开发署实施了一项推动私营经济发展的“省际经济增长”项目以及金融产业发展项目，试图通过提高私营经济在伊战后国民经济中的比重来建立市场经济体制，让伊拉克重新回归全球市场。
“省际经济增长”项目的主要目标是通过提供贷款和技术支持来帮助伊拉克中小企业的发展，以此提高私营经济在国民经济中所占的比例，提高就业率。该项目主要包括六个方面的内容：(1)设立可持续的小额信贷，给国际和伊拉克本土机构提供培训、技术支持以及拨款建立可持续的非银行业小额贷款机制
伊拉克金融产业发展项目是“省际经济增长”项目的延续和发展。这一项目的目标在于国际开发署通过援助伊拉克中央银行，建立起综合性的金融基础，保证伊金融业的长期发展。它包含三个方面的内容：(1)提高私营金融业的影响力，强化能力和机制建设，组建一个全国性的私营金融行业组织
(三) 恢复社会秩序，推动民主参与
2003年伊拉克战争爆发后，大批的伊拉克难民不仅给伊周边国家带来了沉重的经济和社会负担，还削弱了伊拉克战后政府的执政基础，影响了伊拉克战后的政治、经济重建进程。⑧随着伊拉克国内局势的逐步好转，安置回国难民，让他们参与战后的重建与发展，便成为恢复社会秩序的一项重要内容。国际开发署人道主义救援项目的重点就在于为这些回国的伊拉克难民提供住所，保证他们的食物供给和饮水安全，并且与地方政府合作，给予他们必要的技能培训和物质援助，帮助他们重新就业、开始新的生活。
伊拉克战后政治转型的一个突出特点便是由美国领导和少部分伊拉克政治精英参与，以自上而下的模式进行，缺乏广大伊拉克民众的支持与回应。⑨然而，伊拉克社会长期以来处于一种“碎片化”状态，缺乏民主、合作意识，不同教派、民族群体往往只忠于传统的宗教、部落权威。针对这种情况，国际开发署制定了选举支持和通向公正这两个援助项目，旨在提高伊拉克民众的民主和法制意识，推动他们参与民主建设。
选举支持项目的目标在于帮助伊拉克实现自由、公平和可信赖的选举。它的援助对象是伊拉克最高独立选举委员会和相关的公民社会组织，援助范围包括伊全国18个省份。对最高独立选举委员会的援助在于三个核心领域：(1)战略性和长期的规划能力，包括如何监管和评估相关的选举活动
通向公正项目旨在增强伊拉克民众的法律意识，特别针对伊国内的弱势群体。该项目由三个相互联系的子项目组成：(1)提高伊拉克弱势群体对他们自身权利与责任的认识
二、国际开发署对伊战后重建援助的运作模式
国际开发署对伊拉克战后重建援助的运作模式涉及两个问题，一是它如何管理这些援助项目，二是它如何实施有关援助项目。
(一) 国际开发署驻伊机构的管理体制
国际开发署在伊拉克设立了三个区域办公室，北部地区办公室位于埃尔比勒省的埃尔比勒市，中部地区办公室位于巴格达省的巴格达市，而南部地区办公室则位于巴士拉省的巴士拉市。其中位于巴格达的中部地区办公室也是国际开发署驻伊拉克机构的总部，领导北部和南部地区办公室。三个地区办公室的管理区域如表-2所示：
历史上伊拉克民族与教派的人口分布使其形成了北部、中部和南部三大区域。什叶派主要集中在南部区域，中部省份人口以逊尼派为主，北部则为库尔德人自治区。在伊拉克战后，特别是2011年12月美军撤出以后，伊拉克这种政治区域化趋势进一步强化。库尔德自治区凭借区内丰富的油气资源与中央政府相抗衡，而逊尼派主导的迪亚拉、萨拉赫丁和安巴尔等中部省份也试图建立类似库尔德自治区那样的地区联合体，强化地方权力。⑩在这种情况下，国际开发署以中部地区办公室为中心，分设北部和南部两个地区办公室的管理架构，不仅能够统一领导相关的援助项目，也能够增强各地区实施援助项目的灵活性，让它们根据自己地区的形势发展做出调整并向巴格达总部反映有关情况，有利于不同地区之间援助项目的协作和配合，帮助维护伊拉克国家的统一和促进它的整体协调发展。
在地区办公室的基础之上，国际开发署还根据有关的管理功能设立了主管援助项目的业务办公室和负责日常运行事务的行政办公机构。国际开发署的业务办公室是根据援助项目的内容而设立的，由四个办公室组成，即能力建设项目、经济增长项目、民主与治理项目和国外灾难援助办公室，其分工如表-3所示：
参照国际开发署总部的设置架构，(11)其驻伊拉克机构还设有采购、监察、咨询和人力资源等行政办公机构来辅助业务部门，评估和监督有关援助项目的实施情况。
由此，国际开发署驻伊拉克的机构形成了一个地区统一协调和功能规划统筹相结合的项目管理体制。地区办公室的设立既考虑到对伊拉克战后援助项目的统一领导和总体规划，又兼顾了伊国内不同地区的形势差异。按照不同援助项目设置的业务办公室突出了项目管理的专业性，便于各业务部门集中资源实施自身的援助项目。行政办公机构则能够协调各业务办公室之间的事务，提高援助项目效率。
(二) 国际开发署驻伊机构的援助实施机制
国际开发署驻伊拉克机构在实施有关援助项目上，主要采取三种形式：(1)拨款。即由国际开发署划拨资金给接受人执行援助项目，它虽不直接参与其中，但有权监督和评估项目的实施情况
第一，专业化程度高。正如国际开发署驻伊拉克的官方网站所宣称的那样，它将通过市场竞争的方式，为美国政府找到最具资质的伊拉克战后援助项目执行伙伴。(12)对此，通过查阅国际开发署对伊拉克战后援助项目的执行或者合作伙伴可知，(13)从政治、经济到社会领域的援助项目，国际开发署都选择了那些有相当历史和经验丰富、在行业内久负盛名的大型企业或者知名的专业化国际组织。例如，伊拉克战后经济重建的“省际经济增长”项目就由国际开发署外包给了美国路易斯·伯杰集团(Louis Berger Group)，该公司是全球工程咨询和设计企业中的百强之一。国际红十字会则是国际开发署对伊拉克实施人道主义救援项目的合作伙伴之一。
第二，兼顾战略利益和经济收益。美国的援助政策具有显著的战略性特征。(14)国际开发署作为主管美国对外发展援助的机构，它在伊拉克的援助活动首先服务于美国的伊拉克战略，旨在维护伊拉克的国家统一和社会稳定，促进它的经济恢复与发展，从而将其树立为中东地区的民主典范，成为美国在这一地区的战略伙伴。与此同时，国际开发署在援助项目实施过程中的投入并非不计成本，而是兼顾经济收益。一方面，它投入资金，通过对援助项目的市场化运作来赚取利润，进而更有效地推动项目的实施。以国际开发署提供资金和技术援助帮助成立的伊拉克银行担保公司(The Iraq Company for Bank Guarantees，ICBG)为例，它的组建是“省际经济增长”项目的一部分内容，首要目标是改善伊国内中小企业的信贷环境。根据这家公司2010年的年报数据显示，它的税后净利润从2009年的4.79亿伊拉克第纳尔增长到了2010年的9.23亿第纳尔，利润增长率高达92%。(15)这种高额的经济利益回报也使其能够提供更多的资金给伊拉克的中小企业主，从而帮助创造更多的就业机会，提高伊拉克私营经济在国民经济中的比重，促进经济增长和结构调整。另一方面，国际开发署通过拨款方式将伊拉克战后重建的援助项目委托给了有关的企业或者非营利性组织执行。在这当中，美国的企业占到了绝大多数，例如治理能力强化、行政管理改革和私营经济发展等金额过亿的项目都完全由美国企业承揽，(16)这给它们带来了丰厚的利润，也在一定程度上有助于美国企业拓展海外市场。
第三，多边合作，形成网络化的项目实施体系。国际开发署在动用自身资源对伊拉克进行战后援助的同时，它还积极开展多边合作。国际开发署对伊拉克战后的每个援助项目都有相对应的受援方和合作伙伴，这里面既有国际组织、跨国企业，也包括伊拉克的政府部门和本土社会组织。通过与它们的合作，国际开发署不仅聚合了各方的资源，还形成了一个网络化的援助项目实施体系，从而能够更为全面地开展援助活动。
国际开发署已经建立了一个从项目规划到实施再到绩效评估的、覆盖伊拉克全国的管理与运作体系，其援助活动业已成为影响伊拉克战后重建与发展进程以及美伊关系走向的一个战略性因素。
三、国际开发署对伊战后援助的效果评估
(一) 社会交换论的引入
对外援助是国际政治领域的一项重要研究议题，涉及援助国与受援国两者。现实主义、理想主义与激进主义作为国际政治理论的三大主要流派有着不同的对外援助观。现实主义立足于民族国家，认为对外援助是实现国家利益的工具。理想主义则从人道主义出发，主张以援助促进受援国的经济发展、社会稳定与政治民主。激进主义则视对外援助为新殖民主义的表现，呼吁建立公正的对外援助机制。(17)这几种理论都以援助国为中心，分析其进行对外援助的动机和本质，但无论哪一种理论都无法全面解释美国对伊拉克进行战后援助的动机。美国的伊拉克战略目标本身就带有现实主义与理想主义的双重色彩。一方面，伊拉克丰富的石油资源与地处中东核心地区的地缘位置，是美国发动战争并对其进行战后重建的现实动机。另一方面，美国又力求将伊拉克建成中东地区的民主国家样板，将其推崇的民主体制移植到战后的伊拉克，并以此为支点在整个中东地区推广西方民主、自由等价值观，因而这又具有浓厚的理想主义色彩与普世情怀。有学者甚至提出，美国发动伊拉克战争的主要原因也许并非觊觎其丰富的油气资源，而是在于推广西方的价值观念，强化美国的软实力。(18)从这一点来说，以上三种国际政治理论都无法有效阐释美国对伊拉克战后的援助活动。
此外，在对外援助中，援助国与受援国之间是一种互动关系，即使援助国往往处于强势地位，但受援国的利益与讨价还价能力不应被忽视。而现实主义、理想主义与激进主义的理论框架都以援助国为中心，忽视了受援国拥有的利益与权力。在国际开发署对伊拉克战后援助活动的个案中，伊拉克所处的地缘政治环境与其历史发展特性实际上对国际开发署的援助成效有着很大的影响。因此，有必要抛开传统的理论框架，引入新的理论工具对国际开发署的援助活动进行评估，而社会交换论恰恰注意到了受援国在国际援助这一交换行为中的讨价还价权力，为研究国际援助提供了一种替代性的分析框架。(19)
在对外援助问题上，社会交换论提出了两个基本假设：第一，对外援助是基于相互利益的交换行为，援助交换本质上是一种以权力资源交换为基础的相互利益的实现，援助关系本质上是一种互惠关系，而非单方面受益
(二) 社会交换视角下国际开发署对伊援助的功效
1. 国际开发署的援助活动一定程度上换取了美国战略利益的实现
在政治领域，国际开发署早期恢复基础设施、改善经济环境和培育本土公民社会发展的援助项目为伊拉克的战后政治转型奠定了一定的基础。2010年3月，伊拉克举行了战后第二次国民议会大选，随后组建了新一届伊拉克政府机构，这说明美国主导建立的议会民主体制在伊拉克已经基本确立，它未来的政治发展也会在此框架内进行。但伊拉克政府执政能力低下，制定的许多法律都过时而混乱，大量政府雇员的能力也有待提高，(21)而且伊拉克国内政治出现结构性矛盾，联邦制度更遭受挑战，以库尔德人为代表的地方自治势力与马利基政府为代表的中央集权势力在领土管辖、宪法修改等问题上激烈斗争，进而很可能影响局势稳定和国家主权统一。(22)在这种形势下，国际开发署推出了强化治理能力和行政管理改革项目，旨在完善伊拉克的公务员立法，建立现代化的政府管理体制以及理清中央和地方之间的权责，优化伊拉克的联邦结构。
在经济领域，国际开发署重点实施的“省际经济增长”项目以小额信贷和技术支持来推动伊拉克战后国内私营经济发展，并取得了相当成效。根据有关统计报告，到2012年8月，这一项目累计发放了41万余笔贷款，放贷总额约10亿美元，直接或者间接创造了35万多个就业机会，小额贷款已经成为推动伊拉克战后经济发展的一项重要工具。(23)国际货币基金组织的数据表明，2012年伊国内生产总值实际增长率为12.6%，即使除去国家占主导地位的石油产业的产值，其GDP实际增长率也达到了5.5%。(24)在这当中，有相当比例的增长得益于伊拉克私营经济的发展。同时，“省际经济增长”项目在推进伊拉克入世进程方面也取得了进展，它帮助伊拉克政府准备和成功举办了第二轮入世工作小组会议，伊拉克有关货物贸易文件的草案也正准备提交给世界贸易组织审核。(25)在经历了长达十余年的国际社会制裁后，伊拉克正逐步重归国际经济体系。
在社会领域，国际开发署早期派遣代表参与组建伊拉克省际重建小组，不仅帮助伊拉克各地恢复了供水、电力、医疗以及交通等基础设施，还有力地配合了美军和伊拉克安全力量打击恐怖主义和平息部族武装叛乱的行动，取得了积极效果。(26)2008年以后，国际开发署将注意力转向了安置伊拉克国内外流离失所的民众，努力为他们提供避难场所、建立定居点和提供就业培训，使其具有自我生存能力，从而避免大量的流民成为滋生混乱的源头，进而危及国内和地区形势稳定。2012年，伊拉克国内人口达到了3285万人，而在2006年和2007年，它的人口规模从未超过3000万。(27)这既反映出国内安全形势的持续好转，也得益于国际开发署人道主义援助项目带动了大批流散在外的伊拉克难民归国。在致力于恢复社会秩序的基础上，国际开发署还通过选举支持、公民社会建设等项目推动伊拉克民众参与民主建设，自下而上地巩固伊拉克的民主制度。自2003年以来，伊拉克人共经历了2005年1月的临时国民议会选举、2005年10月的全民宪法公投、2005年12月的第一届正式国民议会选举和2010年3月的第二届国民议会大选等四次重要的全国选举。虽然受到恐怖袭击和教派冲突的干扰，但这几次选举都保持了较高的投票率，(28)而这与国际开发署实施的选举支持项目有很大关系。目前，国际开发署最新一阶段的选举支持项目正在更新伊选民信息，提高最高独立选举委员会的能力，并为2014年的全国大选做准备。
国际开发署的援助项目在推动伊拉克战后重建进程的同时，也成为美国保持对伊拉克影响力和深化美伊关系发展的一项重要工具。一方面，以国际开发署的援助项目为媒介，美国和伊拉克的中央和地方政府以及社会组织建立了密切的联系，为它影响伊拉克国内形势的发展提供了途径。国际开发署的某些援助项目直接面向伊拉克民众并且由当地非政府组织实施，这使得美国能够与伊拉克国内众多的社会组织建立广泛的联系，培育它们成为美国在伊拉克利益的代言人。以前文提到的“通向公正”援助项目为例，国际开发署共向44家伊拉克本土公民社会组织提供了资金和技术援助，受影响的立法案件多达1751件。(29)这在维护伊国内有关群体利益的同时，也巧妙地注入了美国的价值观念。国际开发署和国务院早前的一份联合行动战略就曾指出，国际开发署的外援项目在开展公共外交、推动受援国理解与接受美国价值观念并以此为基础制定政策上发挥了关键作用。(30)另一方面，2008年11月17日在巴格达签署的《美国与伊拉克友好合作关系战略框架协议》为美伊关系的未来长远发展奠定了基调。协议指出美伊将加强在政治和外交、防务和安全、文化与教育、经济与能源、健康和环境、信息技术和网络、执法和司法七个领域的合作，并为此成立一个联合协调委员会。(31)目前，除了防务与安全、信息技术和网络领域外，国际开发署的援助项目已经覆盖了所有其他五个领域。它驻伊拉克机构的官员也参与美伊联合协调委员会会议，成为落实美伊战略框架协议的重要载体。
上述事实与数据表明，美国通过国际开发署投入大量资源对伊拉克进行的援助，确实在一定程度上换取了美国战略利益的实现。然而，美伊之间互惠关系的强弱则是影响美国资源投入多少的一个重要变量。
2. 美伊脆弱的互惠关系弱化了国际开发署的援助成效
按照社会交换论的观点，援助关系的本质就是援助国与受援国之间互惠的交换关系。这种关系的稳定性与援助国愿意投入多少资源，取决于援助国与受援国之间互惠关系的强弱。互惠性越强，援助关系越稳定，援助国也愿意投入更多的资源
首先，伊拉克的战后国家重建完全是由美国主导的。以社会交换论的框架观之，其可以被视为美国对伊拉克进行的一场强制性交换，伊拉克基本处于从属地位，它能够获得的援助资源多少完全取决于美国对其战略价值的判断。在萨达姆政权被推翻后，伊拉克陷入无政府状态，政权崩溃、经济凋敝、社会秩序混乱，一度沦为“失败国家”，它的国家重建过程完全依赖于美国的资源投入。然而，美国对于伊拉克战略价值的判断却呈现直线下降趋势。在小布什总统发动伊拉克战争后的前几年内，伊拉克作为“反恐”战争前线得到了高度重视，美国政府也为此投入了大量资源以推动伊拉克的战后国家重建。2005年出台的《伊拉克制胜战略》更明确指出伊拉克是全球“反恐”战争的中心，美在伊拉克的失败将导致中东地区改革者们再也无法信任美国对民主与人权的承诺与保障，届时美国将错失一次历史性的机遇。(32)但由于伊拉克战争和战后驻军以及相关的重建严重消耗了美国的国力，加上全球金融危机的打击，小布什总统在其第二个任期内也不得不重新审视伊拉克在美国外交中的地位，着手从伊拉克撤军，实施可控制的退出战略。到奥巴马就任新一届美国总统后，伊拉克问题已经完全不再占据美国外交战略的主要位置，甚至被视为一种战略包袱。奥巴马领导下的美国将战略重心转向了亚太地区，而同期国际开发署的援助资源也更多集中于应对诸如粮食安全、全球气候变化等全球性的问题。(33)如此一来，伊拉克能够得到的援助资源自然减少，进而直接影响了国际开发署援助活动的成效。
其次，从作为受援国的伊拉克角度而言，它拥有的交换资本，即其丰富的石油资源、重要的地缘政治位置并非具有不可替代性。一方面，页岩气技术革命已经降低了美国对中东地区石油资源的依赖，这也是奥巴马政府能够把战略重心转向亚太地区的原因之一。另一方面，美国在伊拉克前期投入的资源，特别是国际开发署开展的一系列援助项目已经取得了相当的成效，未来伊拉克的政治发展将在西方式的民主政治体制框架下运行，美伊之间的战略伙伴关系也已呈现雏形。(34)此外，“阿拉伯之春”运动掀起的中东地区局势大变革有力冲击了该地区的王室政权。美国长期以来在中东地区推进民主、良治的战略在这场变革中得到了一定程度的回报，美在此地区的战略重点也转向了推动巴以和谈、应对叙利亚局势和着手解决伊朗核问题，以应对什叶派势力的崛起。随着伊拉克能够给美国带来的互惠性利益的减少，美国自然会把稀缺的外援资源转向别处，而伊拉克便失去了美国进一步的资源投入，原本在国家重建与建设进程中取得的成效必然会大打折扣。
再次，作为援助国的美国虽然在总体上相对处于强势地位，但是在政治发展这一具体领域，伊拉克历史发展的特性却在相当程度上抵消了国际开发署的援助效果，甚至使其产生了反作用。伊拉克地处中东心脏地带，国内阿拉伯人与库尔德人并存，什叶派与逊尼派穆斯林并立，特殊的地理位置与多元化的社会结构使得伊拉克的国家构建困难重重。正如有学者指出的：“现代伊拉克国家从一开始形成的时候，就存在很大的脆弱性，因为其结构和制度都是外来政权强加在其社会之上的。”(35)为了维持这一脆弱的国家，伊拉克当权者不得不借助外来力量的支持和在国内采取高压统治的政策，这就导致伊拉克在近现代政治发展史上形成了一种“强权依赖性”。(36)国际开发署援助活动的一个重要目的就是推动伊拉克战后的政治转型，由战前的复兴党集权体制转向议会民主和联邦制。面对历史发展的惯性，国际开发署的援助活动显然不可能在短期内成功地促成伊战后的国家转型。例如，国际开发署虽然投入了巨额资金和技术援助推动伊拉克国内私营经济的发展，但在过去10年里，伊拉克以国家为主导和依赖于石油产业的经济结构并未得到有效改善。一份提交给伊拉克总理咨询委员会的经济评估报告表明，伊拉克公共部门的雇员达到了340余万人，2011年政府给予国有企业的直接财政补助高达24亿美元，石油产值占该国实际GDP的比重超过63%，超过90%的政府财政收入源于出售石油和天然气的利润。(37)相反，国际开发署按照西方“民主政治—市场经济—公民社会”模式进行的援助活动脱离了伊拉克正常的历史发展轨迹，甚至对伊拉克战后的局势发展产生了反作用，其中最为主要的问题就是其对作为受援国的伊拉克的“能力抽空”。(38)国际开发署的援助项目涉及伊拉克政治、经济、社会等各个领域，在推动这些领域发展的同时，也加深了伊拉克政府、企业和社会组织对美国的依赖，随着国际开发署逐步减少和停止援助，伊拉克本国在各个方面的治理能力都将迅速减弱。
总之，美国与伊拉克之间脆弱的互惠关系使得伊拉克在美国对外战略中的地位日渐降低，同时也限制了国际开发署持续性地投入资源以推动伊拉克战后的重建与发展，再加上伊拉克本身所处的地缘政治环境与历史发展特性，这些因素都弱化了国际开发署援助活动的成效。特别是随着国际开发署的援助项目在2014年左右陆续到期，后续资源投入缺乏，伊拉克的国内族群矛盾再度尖锐化，局势再次陷入动荡，甚至出现了“基地”组织在伊拉克的分支机构公然宣称建国的闹剧。
四、余论
国际开发署对伊拉克的战后援助是美国伊拉克战略中的一项重要战略工具。国际开发署对伊拉克战后重建的援助，反映出美国外交战略既具有现实主义的一面，又带有理想主义色彩与普世情怀。然而，伊拉克特殊的国情、中东地区复杂的地缘政治形势，使得美国推动伊拉克战后民主转型的战略目标无法完全落实，甚至还诱发了新的问题。随着整个中东地区形势的剧变，特别是叙利亚内战日趋胶着激烈，“基地”组织等极端势力乘机坐大，打乱了美国的战略布局。这也迫使美国重新审视和思考其推进阿拉伯国家民主化的战略，也在一定程度上证实了美国实力的局限性。在目前美国战略重心转向亚太地区的大背景下，伊拉克乃至整个中东地区的乱局还将持续相当一段时间，但并不会脱离美国的掌控，而美国也在做出相应的战略调整，值得进一步关注和研究。
来源时间：2014/10/14 发布时间：2014/10/14
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