李黎: 大众传媒如何影响美国的外交决策

作者：李黎  来源：《江南社会学院学报》2014第1期

在信息传播日益全球化的今天，大众传媒越来越多地介入国际关系领域。作为世界传媒业最发达的国家，美国媒体在对外关系中所起的作用一直以来受人关注，学术界对此也是看法各不相同。有些学者认为，在外交政策领域，媒体是一个“独立力量”，它们批判性地评估和挑战政府的政策，并对政府产生相当大的议程设定影响。但有些学者的观点却截然相反，认为媒体只不过是一个“权力代理”，它们通过支持政府的政策并跟随其议程，宣扬美国主流文化及社会经济价值。［1］

　　还有一些介于上述两种观点之间的人认为，媒体与政府的关系具有对立与合作的双重性质，这种既对立又合作的性质导致媒体在外交政策上既可能是政策的支持者，又可能是政策的破坏者。［2］或许正因为美国外交决策是一个纷繁复杂的过程，所以使得媒体与外交的关系总显得那么“剪不断，理还乱”。

　　一、大众传媒对美国外交决策的影响

　　美国是一个多元化政治结构的国家，其外交决策的参与者非常广泛，既包括总统、国会、国务院、国家安全委员会和中央情报局这样一些政权机构，直接参与外交政策的制定与实施，又包括一些非直接参与者，比如利益集团、思想库及大众传播媒体，等等。大众传媒在外交决策中的作用是不容忽视的，无论是对越南战争进程有着深刻影响的报道，还是为人们津津乐道的“CNN现象”，都使人们切实地感受到媒体已日益成为美国外交事务中不可或缺的因素。

　　(一)大众传媒是外交决策的重要信息源

　　美国是一个典型的信息社会，媒体不仅是公众了解外部世界的信息渠道，也是外交机构所依赖的重要信息源。现代化传播技术的迅猛发展，使得媒体对国际事务的报道更为迅速和广泛，遍及全球的传播网络体系可以把世界上发生的重大事件几乎同步地映现在世人面前。报纸、广播、电视和因特网上的新闻已成为外交人员获取信息的主要来源。1991年海湾战争期间，全世界的观众都领略到了美国有线电视新闻网CNN推出的“24小时实时新闻”的影响力。交战双方的最高领导人美国总统布什和伊拉克总统萨达姆都通过观看CNN电视节目了解战争状况，并且还通过CNN电视向对方传达信息。一时间，从国家领导人到普通百姓都把CNN当作报道国际事件速度最快、内容最新的信息来源。

　　从日常工作的进程来看，美国政府中各级对外事务官员往往都是先阅读、观看、收听传播媒体来获悉世界各地正在发生的事情，然后才收到驻外使馆的电传报告，接下来才是中央情报局及其它情报部门的详细报告。尤其在突发事件发生时，其最初阶段往往是大众传媒向决策者提供最快捷的报道。［3］

　　美国前总统里根和布什的外交事务顾问丹尼斯·罗斯曾说过一句话：“在突发事件中，从CNN报道中所获取的信息比从政府自己的渠道获取的信息要多得多。”［4］这决不是夸张，因为在突发事件中，正常的外交渠道常常受阻，而新闻记者却可以深入第一线，获得第一手的信息，成为外交决策唯一的信息源。

　　近年来，随着信息技术的飞速发展，互联网更是成为美国外交决策的重要信息源。比如，2009年7月，在奥巴马访问非洲前一周，美国驻南非大使馆与非洲当地网站合作，通过互联网迅速收集了来自非洲地区有关美国政府和奥巴马的近20万条提问。美国务院还在非洲专门建立了一个短信服务系统，邀请非洲民众给美国总统发短信。借助这一途径，又收集了短信16000多条。通过对这些信息的处理和分析，美国政府可以从中获取有用的外交信息，从而制定更加符合非洲实际、更加具有针对性的外交政策。［5］

　　(二)大众传媒会影响外交政策议程的设置

　　对于一个国家的普通公众来说，外交领域是复杂而不可及的，他们对国际事务的了解主要来自于新闻媒体。媒体决定报道什么，不报道什么，以及用什么方式来报道。它可以通过大量、集中地报道，使某些人或事成为人们注意的焦点，而公众关注的话题必然要受到决策者的重视，这就可能使没有列入政府外交事务议程的问题被考虑进来，或者使排在后面的问题被提前。

　　通过这些有选择性地报道，媒体能影响公众对国际事务或外交政策的看法，从而形成强大的舆论，影响政府的外交决策。1993年，正是由于媒体对索马里战乱饥荒、难民遍野的轰炸式报道，促使非洲事务不断升级，美国最终采取军事援助行动，介入索马里内战。而不久之后，也是媒体关于美军在索马里遭受重创的消息，特别是电视镜头中死亡士兵暴尸街头的惨状在美国引起强烈反响，迫使克林顿不得不做出撤军的决定。正像美国的政治分析家评论的那样，是CNN把美国拖进了索马里；还是CNN又把美国拉了回来。［2］

　　媒体影响外交决策的另一典型事例当属越南战争中美国政府政策的改变。战争后期，当媒体不断披露美军深陷战争泥潭、伤亡惨重的真实情况，特别是CBS著名主持人克朗凯特深入前线报道，断言美国不可能获胜时，总统约翰逊就意识到自己不会再得到公众的支持了。正是媒体对战争的大量报道，特别是电视新闻对战争残酷性的渲染，导致美国公众反战情绪高涨，促成了越战的最终结束。

　　(三)大众传媒是重要的外交战略工具

　　在复杂的外交斡旋中，有时情况非常微妙，此时媒体可以代决策者发出某种信息，为美国政府外交政策的出台或重大外交活动的开展进行舆论宣传，起到铺垫作用。这一点在伊拉克战争中得到了充分体现。无论是2002年热播的《萨达姆大叔》，还是战前一年间美国各大媒体不断重磅推出的有关萨达姆家族的“种种丑闻”的报道，都是丑化萨达姆政权，赢得国际社会对推翻萨达姆政权采取支持或默许态度的一种心理战。事实证明，政府策动的“专题策划”是非常见效的，由于这种新闻的数量和广度都非常之大，很多人便会接受这样一些认识：萨达姆政权是个专制、血腥和贪婪的政权，萨达姆本人则是一个残暴、无能甚至有些变态的领导人。基于这种认识，更换萨达姆政权便越发变得容易被人接受了。［6］638

　　据统计，美国新闻署在128个国家设立211个新闻处和2000处宣传活动点，并在83个国家设有图书馆。全球互联网访问量最大的100个网站中，设在美国境内的有94个，以英语为主要语言制作的网页占互联网的80%。［7］正是利用强大的传媒优势，美国政府根据自身利益的需要营造声势，为其外交政策服务。

　　此外，媒体有时甚至会直接介入外交事务流程，以推动美国外交战略的实现。例如在2009年的伊朗总统大选中，美国就充分利用Twitter和Facebook等网络新媒体来影响伊朗政局。为了有效动员伊朗反政府力量，对内贾德政府施压，美国国务院要求Twitter网站延迟系统维护时间，并在其网站上发布大量关于伊朗当局政治腐败、选举舞弊、改革派候选人穆萨维被软禁等信息，煽动伊朗民众抗议官方选举结果。骚乱发生之后，匿名代理服务器成为伊朗网民向外界传播伊朗抗议活动的主要工具。穆萨维的支持者不断在Facebook主页上更新消息，包括骚乱中受害者名单、相关文章链接以及反映伊朗政府暴力镇压的图片和视频。大选结果公布后，美国也加大了对伊朗民众的影响，Google和Facebook都推出了波斯语服务，美国之音每晚向伊朗播出面向年轻人的电视节目，内容涉及如何逃避对言论自由的压制等话题。伊朗民众通过电话、电子邮件和自制录像在该电视网表达不满情绪。美国媒体对伊朗大选骚乱的报道夸大事实，误导舆论，严重损害了伊朗的国际形象。美国虽然没能颠覆内贾德政府，但达到了利用信息传播制造混乱的目的。［8］

　　二、大众传媒影响美国外交决策的条件

　　媒体对美国外交决策的影响作用显而易见，它在外交领域所发挥的作用也越来越受到关注，甚至有人指出：“在华盛顿，真正为外交政策制定日程的，不是在白宫，而是在编辑室和记者的屋子里面。”［9］美国媒体果真有这么大的影响力吗？当然不可能。媒体对美国外交决策的影响是有前提的，它在相当程度上取决于以下条件。

　　(一)媒体对外交决策的影响取决于决策的阶段和类型

　　一般意义上的外交决策进程主要由政策讨论、信息处理、决定政策、实施政策和记忆存储回收五个阶段组成。［10］当决策处于第一阶段、第二阶段时最容易受到媒体等决策外围因素的影响，不过需要指出的是，虽然媒体在议程设置中的影响力量不容小觑，但这仍无法等同于采取事实的行动，因为在媒体确立起某个议题之后，具体的细节、执行包括后果都需要政策制定者、外交家和军事人员来承担，此时媒体的作用就很有限了。

　　媒体的影响还与该政策的类型有关。一般在危机决策中，决定在短时间内作出，留给决策圈外争论和参与的余地较小，媒体被用来动员公众舆论和影响决策的机会也就相对较小。比如“9·11”事件一发生，布什总统就在全国广播电视讲话中先声夺人，将该袭击事件定义为对自由民主世界的攻击，为此后美国发动反恐战争早早作好舆论准备，而媒体在这一事件上也与政府保持一致的立场，非常称职地充当了政府代言人的角色。而如果政策出现明显错误，造成不良后果时，媒体则会对外交决策产生较大的影响。前面曾提到的美国结束越南战争和介入索马里内战，都是属于这一类型的典型事例。

　　(二)媒体对外交决策的影响取决于政策决策者的共识度

　　一般来说，对一个外交政策问题的争议越少，政府内部对政策就越具有共识，决策者也就越能向公众清楚地说明问题、解释政策，并使外交政策得以顺利推行，新闻媒体影响公众舆论进而影响决策的能力当然就越小。反之，政府内部意见分歧和社会争议剧烈的情形，则会极大地增强媒体影响公众舆论的能力，即“当外交政策的争论从决策圈外溢时，媒体的作用就变得比较明显”。［11］

　　20世纪下半叶，国际形势的最大变化莫过于冷战与冷战的结束，美国的对外政策基本上也可以分为冷战模式与后冷战模式。在冷战期间，决策集团内部虽然也有冲突，但他们在反苏反共这一点上是非常一致的。因此，在与此相关的外交问题上总能保持很高的共识度，媒体自然也就只能跟随政府的论调进行报道。而伴随着两极格局的终结，国际局势的变化更为复杂，政府中不同利益集团在外交问题上的争论也必然增多，这就给媒体等外围势力介入外交决策过程提供了更多的机会。正像斯特罗贝尔所说的那样：“如果决策者(对某一政策)不加注意或拿不定主意，其他人就可能决定(政策)方向。如果政策清晰，行政当局毫不动摇，沟通良好，国会和公众支持，媒体就倾向于跟从了”。［12］

　　(三)媒体对外交决策的影响取决于媒体与政府的关系

　　美国是一个标榜新闻自由的国家，但这并不意味着媒体可以获得绝对的自由，很多时候它都会受到来自政府的限制，在外交领域表现尤为突出。政府一直是传媒极其重要的信息来源，媒体在很大程度上依靠政府来获得有关对外政策和国际事件的信息，根据调查，白宫大约对70%与美国外交直接有关的重大新闻的报道时间、方式和持续期间有决定性的影响。［13］

　　作为消息的提供者，如果媒体不合作，政府就可以拒绝媒体的采访，封锁消息来源。同时，它也可以利用职权，把一些机密情报“泄露”给那些与自己关系比较“密切”的媒体。此外，政府还以国家安全的名义，通过“保密法”、“战时新闻政策”等来加强对媒体控制。鉴于越南战争的教训，从20世纪70年代中期开始，美国政府就着手制定“战时新闻政策”，从1983年入侵格林纳达，到1989年出兵巴拿马，及1991年的海湾战争等以后多次海外军事行动中，美国都严格执行这一政策。所有的采访记者必须经过军方的资格审批，所有的新闻采访必须在军方的安排下进行，所有的报道稿件也必须由军方审查后才可发表，这种严格的新闻管制使媒体根本无法向公众提供客观的报道，只能将官方的立场一再播报。难怪，海湾战争期间，很多新闻记者都被戏谑为“宾馆记者”。甚至有人称，自越南战争以后，美国新闻媒体记者的战争新闻采访就变成“戴着镣铐跳舞”。政府在外交政策的决策过程采取了一系列影响和控制传媒的措施，包括：制定政策宣传计划，召开记者招待会，报刊评述和专访，故意走漏消息或吹风，官方人士及非官方人士透露消息或公开声明，组织公关宣传活动，组织记者参观访问，向媒体提供背景材料，公开发放音像文字资料，官员接受记者采访和会见社论编辑以及舆论测评，等等。［14］在对外事务上，政府占有明显的优势，而媒体常常只能扮演被动的角色。

　　(四)媒体对外交决策的影响取决于媒体与国会、利益集团的关系

　　影响美国外交政策的因素不仅是多方面的，而且是十分复杂的，媒体对外交决策影响作用的发挥必然要受到这些因素的影响。从某种意义上说，媒体与国会之间有着共生关系。对媒体来说，国会是除白宫之外影响美国外交决策的重要之地，通过报道国会议员的外交主张，进而影响美国政府的外交决策，是媒体影响对外决策的重要途径。对国会议员来说，媒体不仅会帮助他们宣传自己的外交主张，也会有助于提高他们的知名度并积累声望。利益集团也深知通过媒体来影响美国外交决策，获取自身利益的重要性，大众传媒为这些利益集团提供了政治亮相的舞台，他们通过媒介进行公关和宣传，烘托政治气氛，向国会和白宫进行游说，施加压力，最终达到影响外交决策的目的。

　　“经过近一个世纪的磨合，媒体、利益集团、国会乃至政府至今已构成了一个生物链：媒体通过对国会施压讨好了利益集团(这样会吸引利益集团和大企业给他们投资和做广告)；利益集团通过媒体影响议员，进而提出一些对它们有利的议案或做出有益的表态；而国会议员则可一箭双雕，一方面在选民面前表现出负责任的姿态，另一方面则在一定程度上获得了利益集团的支持，为将来获得更长远的收益打下基础。”［15］

　　美国媒体“议程设置”过程背后存在着复杂的政治、经济和意识形态的力学关系，具体来说就是传播媒介和占统治地位的信息源之间的关系。媒介“议程设置”过程，从本质上来说是占统治地位的政治、经济和社会势力对舆论进行操作和控制的过程。［16］

　　三、启示

　　勿庸置疑，在信息化浪潮冲击下大众传媒的迅速发展，使媒体已越来越多地卷入美国的对外事务，但这并不等于说媒体已经成为外交决策的主角，它毕竟仍是整个政治运作的一部分，它仍然要服务于政策决策者所代表的美国的价值观和根本利益。对政府来说，媒体是一把双刃剑，既是监督着自己的“第三只眼”，又是不可缺少的政治助推器。美国媒体与政府之间可以说是既相互制约又相互依赖，在对外交往领域则更多地表现出相互配合与合作，从而共同维护美国的国家利益。

　　(一)大众传媒在本质上是美国政府推行外交政策、维护国家利益的工具

　　尽管美国媒体总是从宪法第一修正案中寻找对新闻自由的解释，标榜要重视公民的知情权，有效行使对政府的监督权，担当好“第四权力部门”的角色，但在实践中，尤其在外交领域，二者之间的关系非常密切，而且美国政府无疑充当着引导者的角色，大众传媒在本质上是美国政府推行外交政策、维护国家利益的工具。媒体在外交决策中虽然也扮演了非常重要的角色，影响力甚至渗透到政府决策的多个环节：不但能传播外交信息还可以解释外交信息；不但能影响公众舆论还可以影响政策议程设置；不但能影响政府决策效率还可以直接介入外交事务。但媒体产生的影响，不管是向政府政策施压还是为政府政策帮腔，实际上都是在反映白宫内部的声音。因为“新闻媒介关于世界事务的报道在很大程度上受制于全国政治思想的动向”［6］623，而且美国政府还非常善于进行媒体公关，采用一系列打拉结合的方法引导媒体进行有利于政府推行其外交政策的报道。正如美国记者詹姆斯·雷斯顿在其《新闻界的火炮》一书中曾评论的那样：聪明的政府官员不能够“操纵”记者，聪明的记者事实上也不能够“打败”政府。事实上，在经过与政府上百年的明争暗斗后，美国媒体，特别是主流媒体，已形成了一种看法：政府与媒体过去和现在都是相互依存的，美国政府的强大也会给媒体带来更大的利益。作为必要的妥协，为了使它们提供给全国公众的信息量增加到最大限度，媒体有时也不得不半推半就地为政府的政策扮演某种新闻啦啦队的角色。更何况，有时这样做是符合国家利益的。［6］641

　　所以，与其说媒体影响美国政府的外交决策，还不如说政府在引导媒体，而后，媒体又根据政府的声音去制造公众舆论。在信息全球化的时代，大众传媒在外交决策中，早已不是政府的绊脚石，而是一个不可多得的帮手，最终服从于美国的国家利益和全球战略意图，达到促进维护美国世界霸权的目标。

　　(二)媒体行业的日益商业化、垄断化、官僚化愈加有利于美国政府的调控

　　虽然绝大多数的美国传媒并不直接属于美国政府，但是大众传媒在很大程度上依然受到政府的掣肘。媒体行业日益商业化、垄断化、官僚化的趋势，愈加有利于美国政府对其进行软调控。由于美国大众传媒业商业化的管理体制，为维持运作、获取利润，媒体必然要把传播平台出售给那些提供赞助的企业、组织甚至政府。在市场这一“看不见的手”的调控下，媒体从内容到形式就会不同程度地受到受众市场、广告商和政府的影响。在市场化的运作模式下，发行量和收视率决定着广告量，甚至关系到媒体的生存。而要获得尽可能多的受众市场，媒体必须要有能博取眼球的独家新闻。政府掌控着大多数重要的信息资源和公共权力，尤其在外交领域，政府更是最为重要的信息源。因此，美国媒体虽然有无冕之王的美誉，但对白宫也是相当顾忌的，毕竟他们要靠信息吃饭。来自广告商的影响也不容忽视。广告商在决定将他们的数百亿美元用到哪一家媒体上时，在很大程度上总是有思想偏好的。那些进步的出版物根本得不到广告商的赞助，财政经常透支，只能勉强惨淡经营。而能够吸引富有广告商的，则多半是能维护现行体制的媒体。［15］

　　从20世纪80年代开始，美国传播行业就出现了迅速集中化的趋势，一大批公司加入到并购的大潮中。如今，6家大传媒公司已经控制了超过90%的美国媒体。［6］620大众传媒机构之间的不断合并、媒体行业的日益垄断化，造成媒体报道越来越缺乏多样性，新闻报道的雷同性越来越严重。许多地方报纸都是靠大报集团或美联社来提供国际新闻，绝大部分地方电视台也都由ABC，NBC，CBS和FOX这四大电视网提供国际新闻。为了更有力地争夺市场份额，新闻媒体在内容的选择上非常谨慎，喜欢追随主流的、官方的新闻来源，选择适合大众口味的内容，在外交领域和国际报道中往往就是反映政府官员和领导人的观点，媒体新闻报道的冒险精神大为减少，越来越倾向于和服务于美国的主流价值观和官方意识形态。媒体行业的这种变化无疑有利于推动媒体与政府之间的合作。大众传媒机构的日趋官僚化也使政府能更方便地对媒体进行引导与调控。白宫记者团的变化就很能说明问题。从数目的变化看，1945年的白宫记者团只有25人，而到了20世纪80年代，这一数字已上升到惊人的1700人。［15］

　　管理体制的官僚化使得媒体的创新意识和揭黑精神明显减弱，媒体更多地是考虑如何平衡与政府和利益集团之间的关系，如何规避风险获取最大利益，基层记者和编辑们的深入报道精神和独立调查意识更是受到严重抑制。在这种氛围下，记者们更多地只是被指派到政府机构和工商企业去采访，比如全国性的新闻媒体会定期派负责政治版和国际版的记者到白宫、五角大楼、国务院和国会等重要政府部门采访。媒体把获得信息的主要来源寄托在政府有关部门身上，这就方便了政府加强舆论引导，对媒体进行调控。

　　虽然中美两国在经济、政治、文化等方面存在诸多差异，但认真剖析美国媒体的外交功能对我们仍有一定的启示作用。在大众传媒迅速发展的今天，一方面，我们要重视媒体在外交及其他领域所产生的愈来愈重要的影响，充分发挥其传播信息、服务社会、舆论监督的作用；另一方面，要认识到媒体对人们政治态度和政治观念的形成具有巨大影响作用，要始终坚持中国传媒制度的党性原则，形成正确的舆论导向。

来源时间：2014/10/27   发布时间：2014/4/17

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