刘子奎: 论冷战后的美国防扩散政策
作者：刘子奎 来源：《美国研究》2013年第1期
冷战后，防扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升，逐步成为美国外交和国家安全战略的一个最重要的政策目标和关注焦点。对于这一重要国际政治现象，国际学界多有研究。大体而言，学者们或关注防扩散与反扩散关系之研究,(注：Barry R. Schneider and William L. Dowdy eds., Pulling Back from
the Nuclear Brink,(London: Frank Cass Publishers, 1998), pp.60～
本文以对美国政府相关机构大量原始档案的解读为基础，梳理美国冷战后防扩散的政策措施，讨论其特点和后果，探寻造成目前大规模杀伤性武器扩散状况的原因。
一、冷战后美国防扩散的政策措施
第二次世界大战之后，防止大规模杀伤性武器（Weapons of Mass Destruction, 简称WMD）的扩散开始成为国际政治问题，也是冷战时期国际关系的一个重大主题。冷战的结束并未降低各国对具有强大威慑力的大规模杀伤性武器的依赖，相反，各核门槛国家和一些非国家行为体竞相渴望掌握各种大规模杀伤性武器。大规模杀伤性武器的扩散成为“全球安全与稳定的潜在的最大威胁”，不仅会削弱与军备控制有关的国际法机制，破坏国际法中关于使用这些武器的标准，侵蚀加强国际防扩散机制和标准的努力，而且很可能使美国国内对国家利益的讨论升温。同时，由于希望获得地区支配地位的“流氓国家”把大规模杀伤性武器看作是维持其政权存续、威慑地区对手、挑战美国霸权和限制美国使用军事力量的关键因素，一旦敌国或潜在敌国掌握大规模杀伤性武器，美国实施干预的成本就会大幅增加。这些成本包括：美国难以获得实施军事干预所必需的国内政治支持，美国从外交上胁迫敌国的难度增加，美国在流动性日益增大的国际环境中活动余地将更小。所以，防止大规模杀伤性武器尤其是核武器的扩散，逐步成为冷战后美国外交、军事和国家安全战略的一个最重要政策目标和政府最优先考虑的问题之一。为防止扩散，美国政府在政治、经济、军事、外交等各方面都采取了相应的政策措施。
首先，改组和新成立防扩散机构，加强协调，理顺关系。
美国政府参与防扩散事务的部门和机构众多，包括白宫的许多办公室、国务院、国防部、能源部、司法部、商务部、财政部等。为确保上述不同部门责任明确，工作卓有成效，从而更有效地防止大规模杀伤性武器的扩散，冷战后历届美国政府对防扩散机制都进行了改革和调整。
改组和成立新的防扩散机构是美国政府防扩散的最重要举措。1997年11月，国防部长发布防务能力倡议，撤销负责国际安全和扩散政策的助理国防部长职位及其功能，改由负责战略和削减威胁的助理国防部长行使；成立防务威胁削减署（Defense Threat Reduction Agency, 简称DTRA），它由国防部防御特别武器署（Defense Special Weapons Agency）、现场视察署（On-Site Inspection Agency）、防务技术安全管理署（Defense Technology Security Administration）等若干职能部门重组而成，由国防部内专门增加的负责反扩散和核安全的助理部长负责，定期向总统提交大规模杀伤性武器扩散情况报告，并提出应对方案。这一改革提高了国防部在防扩散决策和行动中的地位。此后，防扩散的军事化倾向明显加强。最引人注目的机构调整是1999年4月把军备控制与裁军署（Arms Control and Disarmament Agency, 简称ACDA）并入国务院。在并入前，与扩散有关的事务分散在各地区事务司（如欧洲和加拿大事务司）和各功能性事务司（如政治、军事事务司），由负责双边事务的副国务卿和负责军备控制与国际安全事务的副国务卿协调。这不利于防扩散。军备控制与裁军署撤并后，军备控制与防扩散被纳入国务院日常事务，由负责军备控制与国际安全事务的副国务卿领导，提高了防扩散在美国外交政策和国家安全战略中的地位和国务院应对大规模杀伤性武器扩散挑战的能力，防扩散成为美国外交政策中最优先的任务之一。
加强各防扩散职能部门之间的协调与合作。为加强彼此协调，美国政府决定，在国家安全委员会和白宫指导下成立诸多跨部门协调机构。作为最高协调机构，国家安全委员会负责制定防扩散的指导原则。各跨部门机构根据指导原则制定具体领域的防扩散行动。在国家层面，国家安全委员会成立反扩散技术协调委员会，主要任务是制定关键的政策、战略、研发和后勤目标，负责协调政府各部门之间的反扩散努力；在部门层面，作为最重要的协调行动，1994年，克林顿政府成立反扩散计划审查委员会（Counterproliferation Program Review Committee, CPRC），负责审查与防扩散有关的所有行动和计划。委员会由国防部长担任主席，成员包括能源部长、中情局长、参谋长联席会议主席和国务院、国土安全部、司法部和联邦调查局的相关负责人。该委员会被授权制定和实施有关跨部门的行动建议和计划。(注：Counterproliferation Program Review Committee(CPRC), Report on Activities and Programs for Countering Proliferation and NBC Terrorism, Executive Summary, May 2003.) 此外美国政府还成立了防扩散和军备技术工作组、技术支持工作组、反恐怖主义和国家政策协调委员会、防扩散委员会共同体等跨部门组织。为应对日益严重的生、化武器扩散，1990年代初，美国在各个领域成立跨部门的防扩散圆桌会议，负责协调美国政府防止前苏联境内的生物和化学武器扩散。1996年，美国成立防生、化武器扩散中心。随着生、化武器扩散加剧，1999年1月克林顿宣布建立防生、化武器扩散特别工作组。(注：Alan C. Bridges, Proliferation of Weapons of Mass Destruction: U.S. Policy and Practice in the Late 1990’s Maxwell Air Force Base, Alabama, April 1999.) 在防导弹扩散领域，美国政府成立了由国务院官员任主席的导弹技术出口控制工作组和由国务院国际安全与防扩散局（Bureau of International Security and Nonproliferation, DOS）主持的导弹贸易分析小组，协调各部门在防导弹扩散上的努力。(注：Mary Beth Nikitin and Paul K. Kerr, Proliferation Control Regimes: Background and Status, Congressional Research Service(CRS) Report, RL31559, October 18, 2010, p.37.) 这样，美国政府建立了在不同领域和不同层面协调各个部门防扩散的完备体系。
其次，完善防扩散法律、法规，加强执法监督和处罚制裁力度。
根据冷战后大规模杀伤性武器扩散的具体形势，美国有针对性地制定了新法律，完善了防扩散法律体系。
1991年底，美国通过《合作降低威胁法》（Cooperative Threat Reduction Act），该法要求对俄罗斯和新独立国家储存和拆卸核武器提供援助。该法最初的焦点是防止核扩散，但很快就扩大到防止生、化武器和导弹的扩散。它对冷战后防止大规模杀伤性武器扩散发挥了非常重要的作用。鉴于伊拉克在两伊战争中使用化学武器，为防止生、化武器进一步扩散和使用，1991年，美国制定了《化学和生物武器控制与战争消除法》（Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991），它是美国防化学和生物武器扩散的最重要的一部法律，要求对违反国际法使用化学或生物武器的国家实施制裁。1992年，美国颁布了《伊朗－伊拉克武器防扩散法》（Iran-Iraq Arms Nonproliferation Act of 1992），延长对两伊的制裁，反对向两伊转移任何有助于获得核生化武器或先进常规武器的物资或技术，并要求对任何帮助它们开发大规模杀伤性武器的国家实施制裁。克林顿上台后，加强了防扩散立法，1994年《防核扩散法》（Nuclear Proliferation Prevention Act of 1994）要求对那些帮助或教唆获得核武器和那些获得或爆炸核装置的国家（非核国家）实施制裁。2000年，国会通过《伊朗防扩散法》（Iran Nonproliferation Act of 2000）和《伊朗–伊拉克武器防扩散法》（修正案），规定美国将对任何帮助伊朗获得大规模杀伤性武器的国家实施处罚。2005年，美国通过了《伊朗叙利亚防扩散法》（Iran,Syria Nonproliferation Act），叙利亚也被美国纳入防扩散的范围。2006年，国会把朝鲜也列为该防扩散法的对象。为阻止导弹扩散，2000年美国制定了《导弹制裁法》（Missile Sanction Law）。此外，美国政府不断延长《出口管理法》（Export Administration Act）的期限。通过上述一系列立法，美国建立了完善的防扩散法律法规体系。
经济惩罚或制裁是防扩散的一个基本工具和重要手段。从理论上说，制裁会增加供应者的代价，并会鼓励外国政府实施更加负责任的防扩散措施，确保其管辖范围内的各种实体不会帮助其他国家开发大规模杀伤性武器。为有效实施防扩散制裁，美国政府积极利用本国有关防扩散法律和联合国等国际组织推动国际社会制裁扩散行为。从克林顿到奥巴马政府，美国越来越多地使用制裁。克林顿政府每年平均8次动用制裁，从2002年到2005年，小布什政府平均每年30次使用制裁手段，(注：John R. Bolton, “Bush Administration’s forward Strategy for Nonproliferation,” The Chicago Journal of International Law, Vol. 5, Issue 2, 2005, pp.395～404.) 奥巴马政府甚至更喜好制裁，其处罚力度也更大。其中金融制裁是美国政府最常使用的制裁手段。从2005到2007年，美国以叙利亚、北朝鲜和伊朗等所谓“流氓国家”共35个实体参与和大规模杀伤性武器扩散有关的行动为由，对它们实施金融制裁。(注：Fact Sheet, “Designation of Iranian Entities and Individuals for Proliferation Activities and Support for Terrorism, ” October 25, 2007, available at: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2007/oct/94193.htm. ) 上述各种制裁措施增加了所谓“流氓国家”获得开发大规模杀伤性武器所必需的资金、技术和相关材料的难度，推迟了有关国家获得核武器，为美国和国际社会采取应对措施赢得了时间。
第三，强化国际合作，推动国际社会按美国的标准和原则实施防扩散。
防扩散要获得成功，必须进行国际合作，因为在全球化时代，没有任何一个国家可能单独实现防扩散目标。合作是可能的，因为核、生、化武器扩散是对几乎所有国家的真正威胁。
与冷战时期基本以美苏双边合作防扩散不同，冷战后，作为强化国际合作的最主要方式，美国主要以国际机制框架内的多边合作为基础，经常就防扩散问题向核供应国集团（Nuclear Suppliers Group，简称 NSG）、澳大利亚集团（Australia Group ，简称AG）、导弹技术控制机制（Missile Technology Control Regime ，简称MTCR）、瓦斯那协议（Wassenaar Arrangement，简称WA）四个供应方组织提出建议，要求各成员国扩大控制清单并对两用物项及有关信息和技术的出口实行控制。具体而言，美国积极参加上述四个供应方组织的会议，就防扩散方针和信息交换与各成员国磋商，努力促使各成员国配合美国，把控制焦点集中于敏感技术，以应对不断升级的扩散挑战。美国还一直致力于协调出台一份多边控制清单并对该清单做出解释，说服导弹技术控制机制成员国“原则上”就该机制的装备和技术附件达成协议并尽快落实。(注：Department of Commerce, Export Administration Annual Report Fiscal Year 1998, p.35.) 美国还重新制定并更新核供应国集团和导弹技术控制机制附件中两用物项出口控制的术语，使它们与美国商品控制清单中的产品种类相一致。到2005年，美国已把众多生、化武器和小型武器列入多边控制清单，并获得上述四个国际组织支持。美国与上述防扩散组织合作的一个非常重要的成果是成功地把美国提出的“叫价低于竞争对手”政策转变为多边政策。所谓“叫价不得低于竞争对手”，就是当某成员国拒绝出口某种可能导致扩散的物项并通知其他成员国后，其他国家都将拒绝此类物项出口。1994年后，这一规则扩大到澳大利亚、核供应国集团和导弹技术控制机制这三个组织。(注：Office of Technology Assessment （OTA）, Export Controls and Nonproliferation Policy (Washington, DC: U.S. Government Printing Office), May 1994, pp.43～46.) 这样，潜在的购买者没有机会在集团成员中的另外一个国家获得出口许可证。
《核不扩散条约》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，简称 NPT）和国际原子能机构（International Atomic Energy Agency, 简称IAEA）是国际防核扩散机制的重要基础，美国大力利用它们的国际核安全保证系统来保证各国核行为都用于和平目的。在国际社会与美国的努力下，1995年，《核不扩散条约》无限期延长。加入条约的国家不断增多。(注：ACDA Annual Report(1995), available at: http://dosfan.lib.uic.edu/acda/reports/anrpt_95.htm.) 伊拉克秘密发展核武器的计划曝光后，美国推动国际原子能机构于1998年制定赋予该机构更大权威的安保计划，以提高发现在非核武器国家里的未被报告核行为的几率。九一一事件之后，随着美国防扩散重点的转变，国际原子能机构致力于防止恐怖分子获得或使用大规模杀伤性武器。2001年以后，该机构不仅制定了关于放射性物质的安全和保险行动守则与反击核恐怖主义的行动计划，而且制定了为期四年的核安全计划。
作为最重要的政府间国际组织，联合国是美国推行多边合作防扩散的重要平台。九一一事件之后，防扩散形势更加严峻，美国迫切需要通过联合国获得各国支持。2003年9月，小布什总统建议安理会通过宣布扩散大规模杀伤性武器为犯罪的决议，并保证本国管辖范围内的敏感物资的安全。2004年4月，安理会通过由美国起草的1540号决议，要求各国对大规模杀伤性武器的出口、转口、过境和再出口等实施出口控制，并建立最终用户控制，对违反出口控制法的行为给予刑事或民事惩罚，防止非国家实体获取上述物项，并向安理会提交执行决议情况的报告。奥巴马上台后，进一步加强与联合国的合作。他的核不扩散事务特别代表伯克（Susan Burk）说，美国“期待与各签约伙伴国进行合作，努力确定在增强全球核不扩散机制的具体措施方面现在就有可能达成一致的领域，以及需要做出进一步努力将来或许能达成一致的领域”。(注：Stephen Kaufman, “Conference Seeks to Strengthen Nuclear Nonproliferation,” available at: http://www.america.gov.)
与各主权国家合作对于美国防扩散意义重大。与北约或友好国家合作是美国政府防扩散政策的重要组成部分。冷战结束初期，北约对防扩散并不积极。经克林顿劝说，1994年1月布鲁塞尔峰会后，北约开始积极对待扩散问题。北约对各国特别是试图加强其外交影响的国家开发大规模杀伤性武器的可能性进行评估，建立负责政治问题和军事问题的防扩散工作组，公布防止大规模杀伤性武器扩散的政策框架，强调“北约必须把政治和军事能力结合起来”，阻止大规模杀伤性武器的扩散和使用。(注：Dr. Vicente Garrido Rebolledo, NATO and Counterproliferation: A New Role for the Alliance, pp.29～30.) 九一一事件之后，美国与北约的合作更加紧密，2002年，北约承诺提高防大规模杀伤性武器扩散的能力。2003年12月，美国与北约建立新的防扩散反应机制，北约15个国家成立反击生、化武器、放射性物质和核武器战斗营，以便在任何地方都能快速地部署处于高度戒备状态的战斗单位，从而履行北约使命。战斗营在2004年6月形成战斗力。(注：Paul I. Bernstein, International Partnerships to Combat Weapons of Mass Destruction (Washington D.C.: National Defense University Press, May 2008), p.29.) 2007年11月，美国与北约合作，建立生、化武器、放射性物质和核武器联合防务中心，加强防扩散教育和培训。
美国与潜在敌国进行合作是防扩散的重要保障，这突出体现为美国与前苏联及后来的俄罗斯的合作。苏联解体时，俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰和哈萨克继承了其战略力量。由于四国经济和社会形势日益恶化，核材料得不到有效的保管，容易流失，一旦这些核武器、核材料和核技术扩散了，就将成为核时代最大的威胁。(注：艾什顿·卡特、威廉·佩里：《预防性防御：一项美国新安全战略》（胡利平等译），上海人民出版社，2000年1月，第72页。) 防止前苏联核武器、技术及相关材料扩散，成为美国防扩散的重中之重。根据1993年《合作降低威胁法》，美俄进行合作以销毁前苏联境内的大规模杀伤性武器，加强相关技术和材料的安全保障。到1996年11月，哈萨克、白俄罗斯和乌克兰都销毁了各自境内所有洲际弹道导弹，并把拆卸的核弹头运到俄罗斯销毁，三国境内的所有发射装置也一并销毁。(注：Amy F. Woolf, Paul K. Kerr and Mary Beth Nikitin, Arms Control and Nonproliferation: A Catalog of Treaties and Agreements, CRS Report, RL33865, April 9, 2008.) 俄罗斯则大量削减了核武器。到2004年10月，俄罗斯已拆除3172枚核弹头，2008年4月，俄罗斯销毁了最后一批SS－24洲际弹道导弹。(注： CPRC, Report on Activities and Programs for Countering Proliferation and NBC Terrorism,Vol.I, Executive Summary, July 2009, p.17.) 这些行动不仅有效地遏制了前苏联境内大规模杀伤性武器进一步扩散的趋势，而且在一定程度上抑制了其他国家开发大规模杀伤性武器的冲动。
美国的上述行动，不仅有助于防扩散，也进一步巩固和扩大了美国在国际防扩散机制中的霸权地位和影响力。
第四，建立攻防兼备的可信威慑，并与先发制人的军事打击相结合。
美国认为，有效的威慑使其他国家采取行动的成本要比不采取行动的成本更高，从而阻止其他国家采取行动。因此，要防止扩散，美国必须建立和实行有效的威慑。(注：Kenneth Watman and Dean Wilkening, U.S. Regional and Deterrence Strategies (Santa Monica, CA: Rand, 1995), pp.13～14.)
战略威慑是美国威慑力量的基础。冷战后，美国努力从由陆基洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和战略轰炸机构成的旧三位一体战略核力量，向由进攻性核力量和常规力量、主动与被动的防御系统及灵活反应的基础设施组成的新三位一体战略核力量转变。克林顿时期，美国对国际安全环境十分乐观，基本保持旧三位一体的核力量。小布什政府认为美国面临的国际安全环境比冷战时更糟。九一一事件使小布什政府更加肯定自己的判断。面对“流氓国家”和恐怖分子的威胁，在2002年《核态势审查报告》（Nuclear Posture Review Report）中，小布什政府提出建设新三位一体威慑力量，以便在面临威胁时，做出核或非核的更为灵活的反应。(注：Amy F. Woolf, US Nuclear Weapons: Changes in Policy and Force Structure, CRS Report, RL31632,February 23, 2004, p.24.)奥巴马政府口头表示要降低核武器在国家安全战略中的地位，但实际上继续加强进攻性和防御性威慑力量。美国战略司令部司令凯文·P.切尔顿将军（Kevin P. Chilton）、国防部助理部长詹姆斯·N.米勒（James N. Miller）在《核态势审查报告》发布前表示，美国未来除保持三位一体的战略核力量外，还应保持把未部署之核武器迅速部署到重型轰炸机和战略潜艇上的能力，以此防止技术或地缘政治的巨大变化。(注：“Statement of General Kevin P. Chilton Commander, United States Strategic Command before the House Committee on Armed Services,” April 14, 2010; “Statement of Dr. James N. Miller, Principal Deputy Under Secretary of Defense, for Policy Before the House of Representatives Committee on Armed Services,” April 14, 2010.) 为此，美国政府公布了新的可信替代弹头十年战略计划，延长核武器使用寿命。(注：Walter Pincus, “Life Span of US Nuclear Weapons Will Increase Under Plan,” Washington Post, May 18, 2011.) 这样做能确保美国在削减战略核武器数量的同时不损害其威慑作用。另外，美国开发了新的战略核潜艇，以取代目前的俄亥俄级战略核潜艇。而即使美国仍然使用现役的俄亥俄级潜艇，也有能力摧毁俄罗斯和中国所有主要城市。(注：Elaine M. Grossman, “U.S. Defense Conference Bill Seeks New Submarine Cost Assessment,” Global Security Newswire, December 16, 2011.)
在战术威慑方面，美国努力开发新型的可投入战斗的小型核弹。美国认为，恐怖分子、“流氓国家”的大规模杀伤性武器设施或军事指挥中心都深埋于地下，常规武器难以实施有效打击，而战略核武器破坏性太大，因此需要研发穿透力强、威力大的钻地型核弹。1993年，克林顿政府推出B61-11钻地核弹，但它打击经加固后的地下设施能力有限。九一一事件之后，小布什政府要求研制威力更大的攻击深埋于地下的坚硬目标的钻地核弹，(注：Philipp C. Bleek, “Nuclear Posture Review Leaks: Outlines Targets, Contingencies,” Arms Control Today, Vol.32, April 2002.) 《2004财年国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004）为此清除了法律障碍。奥巴马政府延续了这一做法，要求全面延长B61核弹使用寿命，“确保B61核弹在2017年开始投入批量生产”。(注：Statement of Thomas P. D’Agostino, Under Secretary for Nuclear Security and Administrator National Nuclear Security Administration, “U.S. Department of Energy on the Nuclear Posture Review Before the House Armed Services Committee, ”April 14, 2010.)
与冷战时期着重发展战略威慑不同，冷战后，美国在发展核威慑力量的同时，非常重视发展攻防兼备的常规威慑力量。根据威慑理论，建立有效的导弹防御系统将大大增加有关国家部署大规模杀伤性武器的代价，从而阻止扩散。所以，开发和部署导弹防御系统成为美国冷战后防扩散的最重要举措之一。克林顿政府时期，美国开始进行导弹防御系统试验。九一一事件之后，美国积极主张部署一个能够保护美国及其盟国不受各种导弹袭击的防御系统。2002年6月13日，美国正式退出《反弹道导弹条约》（Anti-Ballistic Missile Treaty，简称 ABM），同年12月17日，小布什命令部署国家导弹防御系统。奥巴马上台后，继续完善导弹防御系统。目前，美国已完成“迄今最具挑战性”的反导试验。美国认为，对目标进行全球快速打击的能力具有很高的威慑价值和战斗效果。(注：Center for Counterproliferation Research, At the Crossroads, p.35.) 因此，美国政府在部署防守之盾的同时，积极开发和部署全球快速打击系统。小布什政府时期就积极发展全球快速打击能力，奥巴马政府则把全球快速打击系统视为一种新的威慑形式，认为它有助于填补由于削减战略核武库留下的空缺，并为美国处理国际危机增加更多选择。因此，奥巴马上台伊始就审查开发可在一小时内对世界任何角落进行精准打击的非核远程打击力量的可行性。(注：David E. Sanger and Thom Shanker, “U.S. Faces Choice on New Weapons for Fast Strikes,” The New York Times, April 23, 2010.)
与建立可信的核及常规威慑力量相一致，美国提出并积极实施先发制人的防扩散战略。小布什上台前，美国虽然以防扩散为由发动海湾战争和对非洲有关国家的军事打击，但总体而言，“只有在其他手段不能实现目标的情况下，才考虑使用军事力量。”九一一事件改变了美国防扩散政策的方向。在2002年1月和6月的讲话中，小布什称，为避免美国再受九一一那样的袭击，将对支持恐怖活动和输出大规模杀伤性武器的“邪恶轴心”发动“先发制人”的打击。小布什的言论论证了先发制人的合理性和必要性。在此基础上，2002年的《国家安全战略》明确要求“在‘流氓国家’及其恐怖主义代理人对美国或美国盟国威胁使用或使用大规模杀伤性武器之前”，就快速和准确地制止它们的行动。(注：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.14.)随后发表的《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》（National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction）进一步强调“先发制人”的思想，要求把反扩散与先发制人的打击结合起来。(注：Christine Kucia, “Counterproliferation at Core of New Security Strategy,” Arms Control Today, Vol.32,October 2002; John Steinbruner, “Confusing Ends and Means: The Doctrine of Coercive Pre-emption,”Arms Control Today, Vol.33, January/February 2003.) 至此，“先发制人”成为美国国家安全战略和军事战略，也成为反扩散政策的基本指导思想。
奥巴马政府多次表示将继续先发制人打击和阻止大规模杀伤性武器的扩散。盖茨曾说，因为朝鲜与伊朗不遵守《核不扩散条约》，美国“所有选择方案都已放在桌面上了”。(注：“Merle David Kellerhals Jr., Clinton, Gates Discuss U.S. Nuclear Strategy,” available at: http://www.america.gov.) 奥巴马也多次强调，“为确保美国人民的安全，我将保留所有必需的工具。”(注：David E.Sanger and Peter Baker, “Obama to Adopt Narrowed Stand on New Nuclear Arms”, New York Times, April 6, 2010, A1.) 很明显，无论是“所有选择方案”还是“所有必需的工具”，都包括先发制人的军事打击。
最后，逐步完善并最终形成反扩散、防扩散和后果管理三位一体的防扩散模式。
传统上，为阻止大规模杀伤性武器扩散，美国采取防扩散，即采取诸如制裁、出口控制等外交和经济手段阻止大规模杀伤性武器扩散。但冷战后，美国无与伦比的军事力量几乎不受任何约束，与此同时，大规模杀伤性武器的扩散加剧，尤其是伊拉克开发核武器计划的曝光，使美国和西方国家领导人意识到核武器扩散到激进和不友好国家的极端危险性。于是，美国提出并实施反扩散战略。1993年12月，国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）正式提出“反扩散倡议”（Counterproliferation Initiative），要求“发展应对新威胁的新军事能力”，强调“将预防和防护相结合”。它标志着美国反扩散战略的正式出台。所谓反扩散，就是“国防部采取包括外交、军备控制、出口控制、情报收集和分析在内的全面行动反击扩散，以确保美国武装部队和利益得到保护”。它强调国防部做好军事准备并增加军事选择作为阻止扩散的工具。(注：Craig H. Allen, Maritime Counterproliferation Operations and the Rule of Law (Westport: Praeger Security International, 2007), p.28.) 据此，许多学者把防扩散与反扩散对立起来。但二者并不对立。从定义看，无论怎么突出军事行动，反扩散与防扩散在许多方面都有重合，克林顿的助理国防部长阿什顿·卡特（Ashton Carter）就明确反对将反扩散只定义为军事打击的说法。(注：Harald Mueller and Mitchell Reiss, “Counterproliferation: Putting New Wine in Old Bottles,” The Washington Quarterly,Vol.18, No. 2 (Spring 1995), p.143.) 因此，防扩散与反扩散是互补和并存的，不是对立和冲突的。2002年12月，小布什政府公布《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》，把反扩散、防扩散和后果管理结合起来。(注：The While House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 11, 2002.)以此为标志，美国冷战后防扩散、反扩散和后果管理三位一体的防大规模杀伤性武器扩散模式最终得以确立。
根据三位一体的防扩散要求，美国政府积极加强后果管理。国防部建立了三个应对大规模杀伤性武器的后果管理反应组，并进行训练，使成员能随时应对来自民事当局的要求，以美国陆军第三步兵师第一旅战斗队和第一医疗旅为核心的第一组于2008年10月正式建成，第二组和第三组计划分别于2009年10月1日和2010年10月1日投入运作。(注：CPRC, Report on Activities and Programs for Countering Proliferation and NBC Terrorism, Vol. I, Executive Summary, July 2009, p.14.)在加强应对使用生、化武器后果管理方面，国防部制定了个人、集体保护计划和清除污染计划及医学训练计划等。(注：Department of Defense, Chemical, Biological, Radiological, and Nuclear Defense Program, May 2004,Appendix A.) 上述各个计划能有效地降低使用各种大规模杀伤性武器所造成的损害和危险。
二、冷战后美国防扩散的特点
纵观冷战后美国的防扩散政策，它具有如下特点：
首先，鲜明的选择性。
从美国政府冷战后防扩散的实践来看，所谓选择性防扩散，就是对任何新的准备开发核武器等大规模杀伤性武器的国家，不是运用制裁或努力说服它们不要开发核武器，而是根据具体情况采取不同的政策：对于那些从事国际恐怖主义或对其邻国采取军事行动的国家予以阻止；对于那些只是寻求保护自己免受别国威胁的国家，则让它们自行其是，并允许它们获得威慑力量。
与冷战时期主要担心西方联盟分裂而实施选择性防扩散不同，冷战后美国实施选择性防扩散的理论基础是所谓的“民主和平论”。美国许多学者和政府官员把扩散分为好的和坏的扩散，主张阻止坏的扩散，允许好的扩散。如马特尔（William Martel）等敦促美国政府防止伊朗和朝鲜等敌国获得大规模杀伤性武器，但不干预乌克兰和巴基斯坦在这方面的诉求，因为它们没有威胁美国利益，并实际上承担了稳定器的角色，抵消了俄罗斯和印度的力量。米尔斯海默更是主张核武器应扩散到德国，但不应扩散到其他国家。(注：John Mearsheimer, Back to the Future, p.54.)美国政府主要官员接受了上述理论，小布什政府的国家安全委员会反扩散高级官员罗伯特·约瑟夫（Robert Joseph）、国防部副部长道格拉斯·费思（Douglas Feith）、副国务卿约翰·博尔顿（John Bolton）等宣称核武器本身不是问题，只是“坏国家”拥有核武器才是问题。(注：George Perkovich, “Bush’s Nuclear Revolution: A Regime Change in Nonproliferation,” Foreign Affairs, Vol.82, No. 2 (March/April 2003), pp.2～8.) 质言之，美国认为针对所有新开发大规模杀伤性武器的国家实施反扩散措施是不必要的，只应针对那些敌视美国及其盟国的国家实施反扩散措施。
根据上述指导原则，从老布什到奥巴马政府，美国一方面削减核武器等大规模杀伤性武器的数量，不断更新、改进核技术，延长核武器使用寿命，提高核武器打击精度和效率；另一方面，竭力否认潜在敌国改善战略力量和一些非核国家开发核武器的行为与美国行动之间存在必然联系。2004年的一份由国务卿、国防部长、能源部长提交国会的报告宣称，“‘流氓国家’的扩散……与美国的核计划没有什么关系”，主要是权力和声望驱使它们发展核武器。(注：Stephen Rademaker, “Blame America First,” The Wall Street Journal, May 7, 2007, p.15.) 美国国家核安全管理局代表约翰·R.哈维（John R. Harvey）宣称：“美国核武器的现代化，不可能破坏防扩散机制，不会造成横向和纵向扩散。”(注：John R. Harvey, “U.S. Nuclear Weapons Programs: Implications for Nonproliferation,” Comparative Strategy,Vol. 26, No.1, 2007.) 一些学者也认为，美国的核武器政策与伊朗或朝鲜开发核武器没有直接联系。如果有，也是相反的，因为这些国家在美国大幅削减其核武器规模和未采取措施实现核武器现代化的同一时期大力发展核武器。(注：Ariel E. Levite, “Never Say Never Again: Nuclear Reversal Revisited,” International Security, Vol. 27, No. 3 (Winter 2002/2003), pp.59～88. )
选择性防扩散也体现在，美国一方面坚决反对敌对国家开发或获得大规模杀伤性武器，另一方面，同情甚至帮助盟国和所谓民主国家开发核武器。在2008年的民主党全国代表大会上，奥巴马呼吁“全世界必须行动起来制止伊朗获得核武器”。他威胁说，如果伊朗拒绝国际社会的要求，国际社会将施加更大的压力，美国将实行更强硬的单方面制裁，联合国则会实行更强有力的多边制裁。(注：Democratic National Committee, “The 2008 Democratic National Platform: Renewing America’s Promise,”August 25, 2008, p.32, available at: http://www.democrats.org/a/party/platform.html.) 克林顿政府同意向还未签署《核不扩散条约》的印度出口属于国际原子能机构安全保障范围的核技术。小布什政府批准与印度的民用核合作协议，奥巴马继续支持美印民用核合作，同意免除印度履行《核不扩散条约》的义务。(注：Agence France-Presse, “Obama Will Not Change Nuclear Deal With India: Report,” July 12, 2008, available at: http://afp.google.com/article/ ALeqM5hD8rqCuh4wxWg6iW2PESOvIdukTQ.) 美国还竭力以印度实施全面安全措施为条件，推动核供应国集团就民用核技术与印度合作。为什么对印度这样的国家在开发核能方面可提供支持甚至合作呢？因为“印度和巴基斯坦不是美国的敌对国家，美国与印度或巴基斯坦发生军事冲突的可能性是很小的”。美国对以色列拥有核力量也极为同情，在《核不扩散条约》2010年审查大会上，虽然美国支持建立中东“无核区”，但美国表明，实现这一目标的前提是以色列与邻国达成全面和平协议。也就是说，美国接受以色列在安全关切得到满足前不放弃核武库的立场，承认全面和平和可信的安全保证是裁军的前提；但美国认为伊朗首先必须进行裁军，而其安全关切却是第二位的。如果华盛顿能清楚地理解以色列在广泛的安全关切得到满意解决以前不放弃核武器，为什么它同时认为伊朗在没有解决安全关切前就应该放弃铀浓缩活动呢？同样的追问也适用于朝鲜。
美国在防扩散上的强烈选择性表明，美国防扩散的实质是防威胁。当然，这并不等于否认美国在防扩散。
其次，美国与国际社会的合作表现出明显的不对称性。
这种不对称性首先体现为美国主导了国际防扩散议程和准则的制定权。冷战结束以来，国际社会的众多防扩散行动、计划或倡议基本上是由美国发起的，防扩散是采取多边、双边，还是单方面行动，基本上由美国决定，一切以是否有利于保持美国行动自由、领导地位和确保美国军事优势为标准。从克林顿政府提出“反扩散倡议”到小布什提出包括“防扩散安全倡议”（Proliferation Security Initiative）在内的名目繁多的倡议，最后到奥巴马提出“无核武器世界倡议”，国际社会如何防扩散，以及主要防哪些国家扩散和防止扩散到哪些国家，基本都由美国决定或美国与盟国磋商后决定。对于美国倡导的防扩散议程和美国制定的国际防扩散机制准则与政策，国际社会一般选择追随和遵守。
美国与国际社会合作的不对称性还体现在美国自由选择防扩散平台。这主要有破坏和建设两个方面。从破坏方面讲，冷战后，美国对众多双边和多边防扩散机制置之不理。众所周知，《全面禁止核试验条约》（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty，简称 CTBT）是国际核不扩散机制的基石，但美国国会1999年10月拒绝批准国际社会经过漫长而艰苦的谈判达成的这一条约。小布什上台后，重申不支持该条约，拒绝派代表参加联合国第二次促进条约生效的大会。(注：Daryl Kimball, “The International Security Value of the Nuclear Test Ban Treaty,” November 2002, available at: http://www.arms control.org.)虽然奥巴马表示将重新承担军备控制义务，但目前仍未看到国会准备批准该条约的迹象。又如，禁止生物武器是国际社会的共同愿望，而《生物武器公约》（Biological Weapons Convention，简称 BWC）附加议定书是禁止生物武器的重要保证，但美国以议定书将威胁生物战争防御计划的有效性、削弱美国和其他西方国家的出口控制计划、对经营性商业知识产权构成威胁、以合理的代价来查证执行情况的方式还不存在为由，坚决反对议定书。(注：Kerry Boyd and Seth Brugger, from Arms Control Association, Briefing Paper on the Status of Biological Weapons Nonproliferation, Updated, May 2003.) 在破坏双边机制方面，《反弹道导弹条约》有助于维持美苏/俄战略力量的平衡和国际社会的稳定，但从克林顿开始，美国政府就着手部署导弹防御系统。小布什上台后，则干脆宣布退出反导条约。对于多边机制如联合国，美国政府的态度是如果它可能获得联合国授权为自身行动披上合法外衣，就利用联合国，如果联合国不能为其所用，就绕开它甚至对联合国决议不予理睬而擅自行动，如2003年美国发动对伊拉克的战争。
从建设方面看，美国不断加强若干多边防扩散机制和创设新的防扩散机制。加强原有多边机制的主要表现是：中国在美国的支持下，加入了主要多边防扩散机制，加强了与多边防扩散机制的对话与磋商。中国继1990年代加入《核不扩散条约》和桑戈委员会（Zangger Committee）后，又于2004年加入核供应国集团。冷战后，美国积极主导成立新的防扩散机制，提出了合作降低威胁、集装箱安全倡议、防扩散安全倡议、打击核恐怖主义全球倡议、八国集团反对大规模杀伤性武器扩散的全球伙伴关系等一系列双边或多边防扩散倡议。这些新的机制或行动在冷战后美国防扩散政策中发挥了重要作用。美国在与国际社会的合作中居于支配地位，表明冷战后它在全球防扩散体系中的霸权地位得到进一步巩固和加强。
最后，由片面强调先发制人的军事打击转向灵活运用“巧实力”。
冷战后，以“反扩散倡议”为开端，美国政府强调军事打击在防扩散中的作用。这在小布什政府时期表现得尤其突出，招致盟友和不少国家的公开批评，这些国家认为小布什是与伊朗、朝鲜领导人一样的威胁世界和平的人。这非常不利于美国的形象。鉴于此，在小布什任内，美国学界和战略界就开始反思，建议美国政府正确运用“巧实力”，使美国成为一个“更加聪明的大国”。(注： Suzanne Nossel, “Smart Power, ”Foreign Affairs, Vol.83, No. 2 (March/April 2004), p.131.) 奥巴马政府接受了这一概念，包括奥巴马在内的美国主要领导人都表示，美国政府必须诉诸“巧实力”，团结一切可以团结的力量，巩固旧联盟，建立新联盟，打开美国外交新局面。奥巴马在2009年9月的联大上说：“我们通过自己的言辞和行动，希望开辟与全世界进行接触的新时代。现在我们需要共同承担责任，做到全球一致努力应对全球性挑战。”国务卿希拉里则表示，“巧实力”是奥巴马政府外交战略的标志，强调美国外交政策必须与世界现实相适应，更新和创造与伙伴国合作的渠道，谋求与美国有不同观点的国家和组织进行有原则的接触，运用包括经济实力和榜样力量在内的一切美国实力，而不能回到遏制和单边主义的老路上。她说，在这方面，现政府与前政府之间的不同是哲学上的不同。(注：Cole Harvey, “Obama Sets New Course on Arms Control,” Arms Control Today, Vol. 39, March 2009.)
作为这一原则在防扩散领域的体现，奥巴马政府表示要改变过去不得人心的做法，加强与盟国和俄罗斯等国的多边或双边磋商。国务院负责军控和国际安全事务的副国务卿艾伦·陶舍（Ellen Tauscher）、负责战略沟通的副国家安全事务助理本·罗兹（Ben Rhodes）和奥巴马的核不扩散事务特别代表伯克都公开表示，美国希望搁置在防扩散问题上的争执，努力与各国合作并“达成共识”。美国政府也主张改变对“流氓国家”的做法。奥巴马表示，支持通过外交努力实现朝鲜半岛无核化目标；对于伊朗，应采取没有任何前提条件的强硬的制裁和大胆、有道德原则的直接的高层外交。(注：Democratic National Committee, “The 2008 Democratic National Platform: Renewing America’s Promise,”available at: http://www.democrats.org/a/party/platform.html. ) 他还表示要与伊朗对话。奥巴马宣布加入关于伊朗核问题的六国谈判，同时承诺与伊斯兰世界“永不交战”，并决心构建“伙伴关系”。副国务卿詹姆斯·斯坦伯格（James B. Steinberg）在2009年4月的卡内基国际和平基金会防扩散问题会议上说，解决朝鲜和伊朗发展大规模杀伤性武器问题，“外交手段必须发挥中心作用”。(注：“Statement of Deputy Secretary of State James B. Steinberg at Carnegie International Nonproliferation Conference,” April 6, 2009.) 由此看来，虽然目前“巧实力”外交尚未完全定型，但在未来防扩散中它将发挥中心作用。
需要指出的是，重视“巧实力”并不意味放弃军事行动，“巧实力”概念要求把软硬力量结合起来灵活运用。因此，美国在强调外交手段解决扩散问题的同时，会继续坚持先发制人的军事打击和进一步完善导弹防御系统。例如，为更好和更快实施军事打击，2010年的四年防务审查报告要求制定海空一体化作战思想，加强能穿透数千英里外的空中防御并命中目标的全球快速打击系统。2011年11月，美国开始建立新的海空战斗部队，以便对任何威胁美国的力量进行打击。(注：Randy Huiss, Proliferation of Precision Strike: Issues for Congress, CRS Report, R42539, May14, 2012, pp.36～37.) 至于导弹防御系统，尽管俄罗斯坚决反对，但包括奥巴马、前国防部长盖茨等在内的美国领导人表示，将不受任何限制地部署导弹防御系统。
三、冷战后美国防扩散的后果及其原因
在国际社会的共同努力下，冷战后防扩散取得很大成绩。在防核扩散方面，南非销毁自己的核武器并以无核国家身份加入《核不扩散条约》，这是核武器国家历史上第一次这样做；白俄罗斯、乌克兰和哈萨克已把核武器移交给俄罗斯并放弃未来开发核武器的权利，前苏联地区核扩散危险基本消除；此外，阿根廷、巴西、瑞典和韩国也放弃了开发核武器的努力，并以非核武器国家加入《核不扩散条约》。世界各国1995年同意无限期延长《核不扩散条约》的有效期。进入21世纪后，在美国军事打击的威胁下，利比亚放弃秘密研制核武器的计划。更重要的是，美俄签订新的削减战略武器条约，把两国战略核弹头限制在1550枚。在防导弹扩散方面，阿根廷、巴西、埃及、伊拉克等国或放弃开发导弹，或在开发导弹方面遇到重大挫折；(注：Office of the Secretary of Defense, Proliferation: Threat and Response, January 2001, p.74.)在防化学和生物武器扩散方面，美国与前苏联各共和国之间的削减生物武器威胁计划进展顺利并扩大到南亚、东南亚和非洲等地有关国家和地区，同时国际社会于1997年通过《化学武器公约》（Chemical Weapons Convention），截至2010年1月，188个国家加入了该公约。
冷战后防扩散取得了很大成绩，但前景不容乐观，虽然经过20余年的防扩散努力，但是似乎出现了越防越散、越防越多的局面。这表现为更多国家拥有核武器，更多国家拥有导弹及生产导弹和生、化武器的技术与能力。更严重的是，越来越多的国家希望获得大规模杀伤性武器。具体而言，冷战时期只有五个核国家，但从冷战结束到2003年，印度、巴基斯坦、以色列和朝鲜都成为核国家，伊朗可能也具备制造核武器的能力。也就是说，在冷战结束十年内，成为核武器国家的数目已经超过冷战期间核国家的数目。同时，生物和化学武器扩散更严重或相关公约执行不力。1993年，20个国家有化学武器，超过十个国家有生物武器。(注：OTA, Proliferation of Weapons of Mass Destruction: Assessing the Risk (Washington, DC:, Government Printing Office,August 1993),pp.65～66.)到2008年，不仅有能力生产化学武器的国家增多了，而且，销毁化学武器也面临严重挑战，原定的销毁时间（2007年4月29日）被大大推迟，美国甚至表示要到2021年才能销毁化学武器。(注：Mary Beth Nikitin and Paul K. Kerr, Proliferation Control Regimes: Background and Status, CRS Report, RL31559, October 18, 2010, p.33.) 正是由于美国的反对，国际社会一直没有达成实施《生物武器公约》所需的查证或执行规定。导弹及其技术扩散的状况也令人沮丧。1990年，16个国家拥有弹道导弹。到2009年，超过20个国家有弹道导弹系统。(注：National Air and Space Intelligence Center,Ballistic and Cruise Missile Threat, June 2009.) 1997年，75个国家有巡航导弹，2002年，这一数字则增加到81个，22个国家正在掌握生产巡航导弹的能力，另有62个国家依靠进口获得巡航导弹。(注：Gennady Khromov, “The Threat Of Cruise Missile Proliferation Requires Urgent Coordinated Actions,” The Monitor,Vol.3/4. No.4/1 (Fall 1997/Winter 1998), p.3.)
显然，全球大规模杀伤性武器扩散形势更为严峻了。为什么会出现这种与国际社会防扩散努力相反的现象？
从根本上说，冷战后大规模杀伤性武器扩散情况更为严重的原因在于国际社会无政府状态下的安全困境和国际安全与国家安全的不一致性。由于国际社会至今仍处于无政府状态，一国即使是出于防御目的加强自身安全的行为，也往往被其他国家视为是需要它们做出反应的威胁。出于对不安全的恐惧，一些国家无法“将国家安全寄予外部环境必然友善的假设上，也不能把塑造友善的外部环境作为安全战略的终极依托”，而是通过开发核武器在实现国家安全。(注：沈丁立：《核扩散与国际安全》，载《世界经济与政治》，2008年第2期。)因此，虽然扩散不符合国际社会的共同利益，却符合各国保卫国家安全的至高利益。尽管国际社会无政府状态不利于防扩散，但作为唯一的超级大国，美国防扩散政策和措施与冷战后扩散势头加剧有着不容否认的联系。
首先，选择性防扩散加剧了扩散。
从理论上说，选择性防扩散无法做到在采取灵活防扩散措施的同时不削弱目前的国际防扩散机制。它也无法回答下述问题，即如果国际不扩散机制可以接受非敌对或非侵略性国家开发或获得大规模杀伤性武器，则国际不扩散准则如何能反对扩散？如果目前被允许获得大规模杀伤性武器的友好国家转而采取敌视立场，又会发生什么情况？理论上的虚弱必然产生现实上的困窘。
从实践上看，选择性防扩散一方面使某些所谓西方民主国家基本上不受国际社会限制而开发或获得大规模杀伤性武器，另一方面使西方民主国家之外的其他国家都有理由担心自己的国家安全而采取措施加强国家安全。
作为最大的民主国家，印度一直希望获得核武器，真正成为“有声有色”的大国。由于帮助印度成为世界强国符合美国战略利益，美国不仅很快解除对印度的制裁，而且放松对印度的出口管制政策，加强对印度的先进核技术交流与合作。(注：“US Official Hints at Lifting Nuclear Curbs on India,” New Delhi, October 22, 2010, available at: http://www.hindustantimes.com/India-news/NewDelhi/US-official-hints-at-lifting-nuclear-curbs-on-India/Article1-616204.aspx. )美国还支持印度大力发展导弹技术，以消除它在导弹方面与中国的差距。美国对印度试验可携带核弹头的洲际弹道导弹的行为不仅没有任何谴责，反而呼吁所有核国家保持克制，进而对印度在导弹方面取得的进展感到“欣慰”，甚至公开为印度的行为辩护，说印度在不扩散方面有可靠的记录。(注：“India Has a Solid Nonproliferation Record,” Washington, April 19, 2012, available at: http://www.hindustantimes.com/world-news/Americas/India-has-a-solid-nonproliferation-record-US/Article1-842800.aspx.)
美国此举将鼓励核武器等大规模杀伤性武器在所谓的民主国家中扩散，从而不可避免地引起民主国家之外的其他国家的合理怀疑，进而促使这些国家更加努力开发各种大规模杀伤性武器。既然印度为对抗所谓的“中国威胁”可以开发核武器和核导弹，那么随时面临美国军事打击的“流氓国家”也必然认为它们有同样的需要，有理由开发核武器等大规模杀伤性武器。因此，面对美国的强大压力，伊朗总统内贾德强调伊朗“是现实主义者”，不会向压力低头，不会放弃浓缩铀项目。(注：《对奥巴马新政，中东“夙敌”谨慎认可》，《新华每日电讯》2009年4月14日。)朝鲜的态度更激进，在安理会2009年4月通过谴责朝鲜发射火箭的决议后，朝鲜拒绝接受安理会决议，驱逐国际核查人员，退出六方会谈，威胁加强“核威慑”，并准备重启核计划。(注：Siegfried S. Hecker, “The Risks of North Korea’s Nrestart,” Bulletin of the Atomic Scientists, May 12, 2009.) 选择性防扩散也可能鼓励其他有地区或全球野心的国家努力寻求获得大规模杀伤性武器。那些目前未被定义为美国潜在敌人但其政治、经济正处于蓬勃发展并具有全球或地区野心的国家，可能利用美国在防扩散问题上的选择性，把自己的全球或地区野心与美国的选择性政策相结合，成功地开发大规模杀伤性武器。比如，印度就是在相当程度上利用美国的选择性防扩散达到开发核武器目的的。
其次，美国继续把威慑作为国家安全战略的重要内容，威慑本身成为防扩散的手段，这刺激了进一步的扩散。
冷战时期，美国历任总统均把威慑尤其是核威慑作为维护国家安全的重要依靠。总统们相信，“过去和现在的威慑获得成功，这就是为什么他们或他们的继任者没有实际使用核武器的原因，也是他们和他们的继任者始终坚持该政策的原因。因此，美国越来越多地强调首先使用和对敌方核武器系统发动先发制人打击以维持和提高美国威慑的可信性和有效性。这是美国每一位总统都拒绝承担不首先使用核武器义务的原因。”(注：Rosalind R. Reynolds, Nuclear Proliferation: The Diplomatic Role of Non-Weaponized Programs, INSS Occasional Paper 7, January 1996, p.8.)冷战后，尽管国际安全环境发生重大变化，但美国政府认为，强大和可靠的美国威慑力量会削弱一些敌对国家获得或使用大规模杀伤性武器。因此，美国继续把威慑尤其是核威慑作为军事战略的核心因素，并逐步把威慑作为防扩散的手段。
在1994年的《核态势审查报告》中，克林顿政府宣称，使用核武器反击大规模杀伤性武器乃至非核武器国家的化学武器攻击是合法的，(注：The 1994 Nuclear Posture Review, July 8, 2005, available at: http://www.nukestrat.com/us/reviews/npr1994.htm.)这表现出美国试图以核威慑阻止所有形式的大规模杀伤性武器攻击的倾向和趋势。1997年，克林顿下令修改美国核战略，确定美国核力量的任务不再是立足于打一场持久核大战，而主要是以核威慑阻止别国对美国及其盟国使用核武器，这从理论上赋予了威慑以防扩散的作用。(注：Sharon A. Squassoni, Nuclear, Biological, and Chemical Weapons and Missiles: Status and Trends, CRS Report, RL30699, Updated January 14, 2005.)
小布什政府进一步提高威慑在防扩散中的作用和地位，从“纯威慑”发展到“实战威慑”。2002年的第14号总统国家安全指令明确要求，对于对美国或其盟国使用生、化武器等大规模杀伤性武器的行为，美国将用核武器进行反击。(注：Hans M. Kristensen, “Global strike: A Chronology of the Pentagon’s New Offensive Strike Plan,”available at: www.nukestrat.com.) 核武器的这一地位和作用在此后的多种美国官方文件中得到进一步强调。如2002年的《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》和第17号总统国家安全指令称，“美国将继续保留用压倒性优势力量对使用大规模杀伤性武器袭击美国及其海外驻军、盟国和朋友的行为做出反应的权利。”(注：The White House, Nation Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002, p.3; Nikholas Kralev, “Bush Signs Paper Allowing Nuclear Response,” Washington Times, January 31, 2003.) 2006年《国家安全战略》重申核力量在维护美国安全中具有关键的作用，要求加强核威慑。而2008年的国家防务战略则把新三位一体的战略力量作为战略威慑的“基石”。根据威慑理论，小布什政府制定了著名的“8044行动计划”（OPLAN 8044），要求对拥有大规模杀伤性武器的国家和地区强国及更多国家的化学和生物武器设施等“坚硬和深埋于地下的目标”进行打击。(注：Hans M. Kristense, “Counterproliferation and US Nuclear Strategy,” International Journal, Vol.63, Autumn 2008.) 2008年，该计划升级为全球威慑和打击行动计划，为美国“提供更灵活的选择，确保盟国安全，说服威慑对手，如果有必要，在发生各种意外事件时击败对手”。(注：Robert S. Norris and Hans M.Kristensen, “Nuclear Notebook: U.S. Nuclear Forces,” Bulletin of the Atomic Scientists, March/April 2009.)
尽管奥巴马声称要降低核武器在国家安全战略中的作用，但仍坚持威慑战略。2010年的《核态势评估报告》明确指出，美俄签订削减核武器条约并不意味核威慑已经过时。报告声称，只要世界上仍有核武器，美国就将“维持安全、有效和可靠的核力量”。(注：U.S. Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010; The White House, National Security Strategy, May 2010, p.4.)国务院负责核安全事务的副国务卿陶舍表示，对于《核不扩散条约》成员国中遵守核不扩散义务的国家，美国仅放弃核报复的可能性。如果它们发动侵略，尤其是使用化学或生物武器，美国“保留对消极安全保证进行调整的权利”，克林顿国务卿和盖茨也表达了相同的立场。(注：Under Secretary of State Ellen O. Tauscher, “House Armed Services Committee Hearing on U.S. Nuclear Weapons Policy and Force Structure,” April 14, 2010; “Merle David Kellerhals Jr., Clinton, Gates Discuss U.S. Nuclear Strategy,” available at: http://www.america.gov.) 核威慑事实上已成为奥巴马政府国家安全政策的重要组成部分和外交政策的主要原则。
众所周知，威慑的有效性在于威慑一方与被威慑一方彼此在核威慑面前的脆弱性和恐怖平衡，一旦这种脆弱性消失和恐怖平衡被打破，威慑就不会发挥作用了。冷战后，美国面临的主要威胁是“流氓国家”及恐怖组织等非国家行为体，它们很难作为核武器打击的目标，也很难说在应对“流氓国家”的挑战方面，核武器是必需和适当的。(注：George Perkovich, “Bush’s Nuclear Revolution”, Foreign Affairs, Vol.82, No.2, March/April 2003,pp.2～8.) 这样看来，威慑的前提条件、威慑对象和威慑方式都发生了变化。(注：腾建群：《核威慑新论》，载《国际问题研究》，2009年第6期。) 威慑不再像冷战时期那样有用。另一方面，核武器已扩散到更多的国家，甚至技术能力和安全保障措施非常欠缺的国家也拥有核武器。上述两种因素结合在一起，使核武器扩散愈演愈烈。如果继续依靠威慑，使用核武器的风险会越来越大，实际上将造成核武器的横向扩散；同时，继续依赖威慑，就意味着要不断实现核武器现代化。这实际上造成纵向扩散，而这一纵向扩散，势必引起其他核武器国家的纵向扩散。
从冷战后美国防扩散现实看，美国威慑战略的目的是阻止大规模杀伤性武器掌握者对美国及其盟国发动进攻，损害美国或其盟国至关重要的利益，以及阻止大规模杀伤性武器的使用。为此，美国向盟国提供核保护伞或进行防务合作。其结果之一是刺激非盟国或被看作是敌国的非核武器国家努力开发或获得大规模杀伤性武器。因为美国的盟国正是在为安全担心而努力获得大规模杀伤性武器的情况下才获得美国的防务合作和提供核保护伞的。同样，美国的非盟国或被看作是敌国的国家的安全担心也是合情合理的，而且，由于美国的敌视和美国向盟国提供武器和防务合作，它们的安全担心必将更大。因此，面临美国的常规力量优势和核威慑，开发或获得大规模杀伤性武器就成为没有常规力量优势或核武器的国家阻止美国进攻它们的最佳选择。如美国宣称部署导弹防御的重要理由是，加强威慑力量并使“流氓国家”无法通过威胁发动导弹进攻敲诈美国及其盟友。但实际情况是，针对美国的行动，朝鲜不仅没有停止开发自己的导弹，而且正在开发射程可达美国的大浦洞-2号洲际弹道导弹。(注：National Air and Space Intelligence Center, Ballistic and Cruise Missile Threat, June 2009; U.S. State Department on U.S. Nonproliferation Efforts, September 7, 2001. http://usinfo.state.gov.)时至今日，国际社会也未发现因为美国部署导弹防御系统，有关国家就放弃开发新型导弹的迹象。退一步讲，即使美国能说服某一国家不开发大规模杀伤性武器，但仍然可能刺激更多国家开发这类武器。
因此，美国拥有压倒优势的毁灭性力量固然能使其他国家不对美国使用军事力量，但根本不足以说服弱国不加强自身防务力量，不但不足以说服弱国放弃研发反而可能刺激它们开发大规模杀伤性武器。
第三，依靠先发制人的军事打击来实施防扩散，反而进一步刺激了扩散。
尽管自美国提出先发制人的战略以来，无论是学术界还是国际社会都提出强烈质疑，认为它违反国际法和国际关系准则，没有合法性，会引起许多问题。但美国不为所动，经常发动先发制人的军事行动。
先发制人的军事行动在防扩散中确实发挥了一定的作用，既破坏了有关国家的生物和化学武器设施，也迫使有关国家终止或交出开发生物或化学武器设施或计划。但总体上看，先发制人引发的扩散风险比所解决的问题更多。一方面，先发制人可能导致所谓“邪恶轴心国家”的平衡行为，使它们对美国的常规军事优势做出非对称反应。美国军事领导人早就认识到这种危险，一份国防部文件说，美国“在常规军事领域的无可比拟的优势正促使敌人寻求非常规、非对称的方式”来打击美国的“阿喀琉斯之踵”。(注：Office of the Secretary of Defense, Proliferation: Threat and Response, November 1997, p.4.)这种平衡能力使美国不得不考虑先发制人军事打击的后果，而一旦决定不对发展核武器的某个国家进行军事打击，不仅该国而且其他国家都会认为，正是由于开发了大规模杀伤性武器，美国才不敢进行军事打击。另一方面，先发制人也可能促使相关国家开发大规模杀伤性武器。对努力开发大规模杀伤性武器的国家进行军事打击，其必然结果之一是使许多国家认识到大规模杀伤性武器的作用，反而决心开发它们。因为只有拥有它们，才可能阻止美国先发制人的军事打击。如印度陆军参谋长孙达吉（K.Sundarji）从海湾战争得出“没有任何一个国家可以依靠常规力量与美国相抗衡”的结论。(注：Heather Wilson, “Missed Opportunities: Washington Politics and Nuclear Proliferation,” The National Interest Vol.34,1993/1994, pp.26～36.) 虽然印度一再以中国拥有核武器威胁了印度安全为借口进行核试验，但实际上，孙达吉所揭示的可能是印度进行核试验的真正原因。因此，一旦实施先发制人的军事打击，扩散加剧是其必然结局之一。
最后，美国冷战后防扩散战略的根本目的是阻止敌人或潜在敌国获得大规模杀伤性武器及其技术和材料，巩固、维持自己的霸权地位和战略优势，美国的这一目的不利于国际社会实现防扩散的目标。
在不同的历史时期，美国防扩散政策服务于不同的目标。(注：Bertrand Goldschmidt, “A Historical Survey of Nonproliferation Policies,” International Security, Vol.2, No.1 (Summer 1977), pp.69～87.)冷战后美国尽管努力防扩散，但其政策实质是阻止敌人或潜在敌国获得大规模杀伤性武器，维持和巩固本国霸权地位和战略优势，使美国不受任何限制地在全世界自由行动和干预。1992年，老布什宣称，美国的“首要目标是防止一个新的竞争者出现在前苏联领土或其他地方，不能让这个竞争者给（世界）秩序施加如同前苏联所施加的那种威胁”。克林顿和小布什政府继承了这一原则。(注：Michael Klare, “Endless Military Superiority,” The Nation, July 15, 2002, pp.12～14.) 美国2002年《国家安全战略》指出：“我们的力量将强大到足以劝阻我们潜在的敌人，不要指望通过加强军备建设超过或赶上我们。”(注：Keir A. Lieber and Daryl G. Press, “The Rise of U. S. Nuclear Primacy,” Foreign Affairs, Vol.85, No.2,March/April 2006, pp.42～54.)奥巴马上台后对美国的防扩散政策进行改革与调整，但维持军事和战略优势的目的丝毫未变。正如洛斯阿拉莫斯国家实验室前主任西格弗里德·赫克（Siegfried Hecker）所说：“批准《全面禁止核试验条约》的最重要原因是阻止中国、印度、巴基斯坦、朝鲜和伊朗等国家改进核武库，如果批准条约，则我们从限制其他国家进行核试验中所获得的，远远超过我们放弃核试验所失去的。”(注：Nuclear Disarmament, CQ Researcher, Vol.19, No. 34, October 2, 2009, p.820.)
很明显，通过冻结潜在敌对国家发展大规模杀伤性武器，从而阻止它们挑战美国、维持美国战略优势的防扩散政策，更可能促进而不是防止扩散。因为它不利于大国间建立战略互信，维持相互合作。作为世界上拥有大规模杀伤性武器最多的国家之一，由于常规力量急剧萎缩，俄罗斯对核武器的依赖增加了。而美国冷战后一直以防止来自“流氓国家”的导弹袭击为借口部署导弹防御系统，一旦美国完成导弹防御系统的部署，莫斯科在美国的核优势面前将显得更为脆弱。(注：David E.Sanger, “Obama Reaps Vows to Secure Nuclear Stocks,” New York Times, April 14, 2010, A6.)因此，俄罗斯对美国部署导弹防御系统非常敏感，在美俄谈判中一直把导弹防御系统与核裁军问题相联系。随着美国开始部署导弹防御系统，俄罗斯也努力开发和部署能突破该防御系统的新型现代化导弹。俄罗斯的举动并非特例。显然，这种情况如果继续下去，防扩散无异于空中楼阁。
同时，这一政策目标可能使有关核国家升级自己的核武库，使一些非核国家决心开发核武器。道理很简单，既然世界上最强大的国家都需要通过保障自己核武库的安全、可靠和有效来保证国家安全，其他核国家就更需要升级自己的核武库，非核国家则需要开发核武器才能维护自身安全。其他国家的这种想法在核安全峰会上明显表现出来。尽管在峰会前奥巴马希望会议能“明确清晰地说明未来四年实现核材料的安全保障目标将采取的措施”，(注：David E.Sanger and Peter Baker, “Obama to Adopt Narrowed Stand on New Nuclear Arms,” New York Times, April l6, 2010,A1.) 但最后的会议公报和工作计划仅表示“在适当的情况下将考虑”集中存放核材料，以及把研究反应堆所用的武器级高浓缩铀转化为低浓缩铀。对于如何实现核设施的安全，会议没有达成强制标准，对于停止生产武器级核材料，会议也没有规定共同的普遍义务。(注：“Washington Nuclear Security Summit Work Plan,” available at: http://www.america.gov/) 在联大裁军会议上，阿尔及利亚、埃及、科威特、利比亚等国明确表示，将反对美国支持的包括加强联合国对各国核能计划审查在内的一系列防扩散措施。(注：Colum Lynch, “The Nuclear Backlash Begins,” Foreign Policy, April 20, 2010.) 毫无疑问，如果美国继续坚持目前的防扩散政策，扩散将更为严重。
综上所述，美国的防扩散政策在相当程度上是造成冷战后大规模杀伤性武器扩散加剧的重要原因。
结语
冷战后，为应对日益严峻的扩散形势，美国在建立和完善国内防扩散机构和法律建设的同时，一方面坚持并不断强化核威慑和常规威慑，以意识形态为纽带强化西方联盟，加强美国及其西方盟友的安全；另一方面，不断批评其他核武器国家实现核武器现代化的举措，以霸权主义的雷霆手段来推进防扩散目标，提出并实施先发制人的军事打击，以阻止所谓“流氓国家”开发或获得大规模杀伤性武器。这一政策确实取得了一些成功，但它在相当程度上造成了冷战后更为严峻的扩散形势，是冷战后大规模杀伤性武器扩散状况更为严重的重要原因之一。
消除大规模杀伤性武器是人类社会的理想，要实现这一理想既不能靠威慑和集团政治，也不能靠以满足某一部分国家的安全需求而牺牲另一部分国家的安全需求。从根本上说，不扩散政策的成功很可能至少要部分地依赖安全威胁的削减。要真正防止大规模杀伤性武器扩散，作为世界上唯一的超级大国，美国必须放弃选择性防扩散，放弃集团政治、以意识形态和社会制度划线和坚持维护美国霸权地位的做法，不仅追求自身的安全，也重视他国的安全，放弃首先使用核武器和使用核武器报复常规武器、生物、化学武器攻击的政策，真正以平等、公正的立场对待所有的扩散行为。否则，大规模杀伤性武器及其相关技术会不可避免地扩散到越来越多的国家。
刘子奎：上海师范大学非洲研究中心副教授
来源时间：2014/10/25 发布时间：2013/3/5
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