温荣刚: 杜鲁门政府时期美国的菲律宾政策

作者：温荣刚  来源：《聊城大学学报（社会科学版）》2014年第4期

随着日本的战败投降，美国立即开始考虑其东亚政策。因菲律宾与美国的特殊历史关系，美国想利用曰本战败的契机重返菲律宾。但是战后初期美国既想按照自己的想法设计菲律宾的发展模式，又不想全力资助菲律宾的战后恢复和建设，这与本就有着独立发展要求的菲律宾矛盾日深。随着美国遏制战略的出台，美国开始调整其对菲律宾的政策方向。

一、二战后美国对菲律宾的政策

　　经历二战摧残的菲律宾满目疮痍、百废待兴，美国利用其重返昔日殖民地的机会，打算乘菲律宾之危，妄图取消菲律宾的自治和独立，恢复战前菲律宾的殖民地地位。然而，战后菲律宾独立运动的高涨和人民民主力量的壮大迫使美国按照1934年《泰丁斯–麦克杜菲法》的规定，给予菲律宾政治上的独立。为了继续保持美国在独立后的菲律宾继续享有各种权益，美国政府先是培植了以罗哈斯为首的亲美政权，继而美国政府又通过一系列不平等条约的签订，牢牢地控制着菲律宾的经济事务并保持其对菲律宾的种种干涉特权。

　　1946年7月4日，即菲律宾宣告独立的当天，美国首任驻菲律宾大使麦克纳特便与罗哈斯总统签署了《美菲总关系条约》。根据该条约的规定，美国承认菲律宾政治独立；美国同意撤销并放弃对菲律宾领土及其人民目前存在着的以及行使中的全部特权，不过根据需要，为了保证美菲两国共同防御而保持使用的基地及与基地有关的权利除外；美国将在菲律宾尚未建有外交机构的国家与组织里，或者没有菲律宾代表在场的情况下代表菲方的利益；美国公民与美国公司在菲律宾的一切现有财产权利，以及菲律宾公民与公司在美国的一切现有财产权利，都应给予两国各自公民与公司同等程度的承认、尊重和保护。这里，美国所承认的“菲律宾独立”及其内涵本质昭然若揭。

　　同一天，罗哈斯在美国政府的要求下签订了另一个不平等条约，即《美菲关于菲律宾独立后过渡时期的贸易和有关事项的协定》》协定规定，双方将执行美国众议院菲律宾商务委员会主席贾斯珀·贝尔（JasperBell)提出的“菲律宾贸易法案”（“贝尔法案”)。该法案己于同年4月30日和6月21日相继在美国国会和菲律宾国会通过。“菲律宾贸易法案”以延长自由贸易时间以及给予美国最优惠的贸易待遇原则为基础，规定在菲律宾实现独立以后，美菲双方必须保持“自由贸易”制度，而且优惠贸易权继续延长28年，直到1974年7月3日为止。显然，这种“自由贸易”制度必然使美国能够继续掌控菲律宾的对外贸易，使其继续成为美国控制下的原料供应地与商品倾销市场。“菲律宾贸易法案”还规定，从1946年7月4日起的8年内，两国要实现互惠的免税贸易，菲律宾输往美国的商品中有7种继续享受免税待遇，不过每年都有一定的数额限制，但是美国输往菲律宾的商品却完全不受数额的限制。“菲律宾贸易法案”中的另一重要条款还规定了美元与比索之间的比率为1：2，如果未经美国总统同意，不得改变这种比率和停止兑换，不许限制资金自菲律宾流向美国。②显而易见，“菲律宾贸易法案”的这些规定，并非是平等条件下双方的贸易政策，相反，恰恰美国是肆无忌惮地对菲律宾主权的掠夺。

　　美国非但通过各种条约保持其在菲律宾的政治和经济权益，而且还竭力在军事上保持对菲律宾的控制。在签订“美菲总关系条约”、“贸易协定”之后，美国政府于1947年3月14日和3月21日又两次与菲律宾政府签订了《美菲军事基地协定》、《美国对菲律宾军事援助协定》。根据《美菲军事基地协定》规定，在99年的有效期内美国政府拥有在菲律宾23处军事基地的使用权利，还可以视军事需要情况来扩大基地范围、变化基地地点甚至增加新的军事基地，并且还享有在这些基地上行使全部司法权的特权，包括对违法的菲律宾籍人的司法权。3)据此规定，美军在菲律宾的基地面积达到了菲律宾整个国土面积的1/7。例如，其中最著名的的是驻扎美国空军第13大队的克拉克空军基地，仅此一处基地的占地就达到15.8万英亩。《美菲军事基地协定》签订后，美国在菲律宾的军事基地还一再扩建，不断新修包括飞机场在内的各种军事设施。

　　《美菲军事基地协定》签订一周后美国与菲律宾签订了《美国对菲律宾军事援助协定》。美国政府将根据这个条约向菲律宾派出军事顾问团，帮助菲律宾政府训练军队，菲律宾政府则需要向军事顾问团成员支付相应的薪金与一些特别补助费用。军事顾问团成员同时还享有《美菲军事基地协定》中所规定的豁免权以及各种特权。

　　通过这两个与军事有关的协定，美国得以在菲律宾保留并占据具有战略价值的军事基地，菲律宾从此成为美国在整个亚洲战略体系中的重要一环，而美国的军事基地则更是成为菲律宾的“国中之国”，一度成为驻菲美军走私漏税和违法乱纪的中心与庇护场所。据菲律宾当地报纸揭露，菲律宾公路上行驶的所有美式的新汽车之中，有将近95%是通过美国的军事基地漏税输入菲律宾，然后再以3倍的高价转售。还有不少美国军人在基地外面酗酒闹事，在基地内无故枪杀基地附近的菲律宾人，结果都因他们拥有治外法权，被美军当局庇护送回国内，逍遥法外。美国政府还利用驻菲美军和美国军事顾问团直接干涉菲律宾的内部事务。为了确保美国在菲律宾的政治、经济和军事上的权益，美国军事当局积极扶持菲律宾的反对派，对菲律宾的选举横加干涉。选举期间，美国舰队往往坐镇马尼拉湾，军事顾问团成员巡回各地，对各方施加压力以达到控制选举的目的，所有这些都成为那些忠于美国的政治力量能够当选的重要保证。

　　美国与菲律宾政府在二战后初期所缔结的一系列不平等条约反映出美国“恩赐”给“菲律宾的独立至少在初期是徒具虚名的”。

二、冷战背景下美国对菲律宾政策的调整

　　1946年7月6日，时任美国驻菲律宾大使的波利·麦克纳特与麦克阿瑟将军就已经指出，菲律宾的“这些基地不仅仅是为了保护菲律宾，甚至也不仅仅是为了美国的防务，这些基地可望成为远东我国各种武装部队的供应、修缮和从事作战活动的中途站。……要在亚洲实行强硬政策，菲律宾当然在我们的远东外交中就注定了要担任重要角色。”

　　1948年因罗哈斯逝世而继任总统的季里诺（ElpidioQuirino)利用《美菲友好通商航海条约》谈判之机，对美国与菲律宾之间的贸易模式提出多项异议，引起美国政府的极度不满，美国政府也表示不能接受一个被菲律宾政府作了大幅度修改的贸易条约。这使得通过各种不平等条约所确定下来的美菲关系中的不和谐逐渐显现。为了保证自己在菲律宾的既得利益能够延续，美国政府甚至一度考虑将季里诺进行替换。

　　而在实际上，美国与菲律宾之间这种僵化的关系进一步恶化了后者的形势。甚至，由于缺乏有效的美援，菲律宾的经济与政治形势有崩溃的危险。对此，美国政府也逐渐认清，这种僵化局面的持续可能会出现美国无法接受的后果。与此同时，美国政府还进一步认识到，美国难以将其设计的理想模式在菲律宾完全推行，美国必须重新考虑其菲律宾政策的可行性。

　　国家安全委员会于1950年6月开始重新审议美国的菲律宾政策。国务院提出，美国的目标是在菲律宾建立并保持一个经济独立以及廉洁、高效的政府，这个政府能够保持并加强其反共立场，同时保持其传统的亲美立场。这表明国务院所提出的美国在菲律宾最大和最直接的利益并非实现其民主与廉洁的政府，而是要使菲律宾保持稳定的同时，加强其反共与亲美立场。在具体分析中，国务院还提出不能忽视亚洲的民族主义浪潮这个根本现实，亚洲的民族主义力量可以被分化或在其自身发展进程中作出某些改变，但这种趋势不可能被彻底扭转。国务院指出，菲律宾在美国遏制共产主义发展的整个战略中举足轻重。菲律宾现政府或其继任政府的失败，都可能使共产主义力量在菲律宾夺取政权。而一旦出现这种可能，会葬送东南亚己经取得的反共大好形势。菲律宾是美国在西太平洋岛屿防卫链战略中的一个重要据点。美国国务院己经明确认识到菲律宾的政治状况己经完全超出美国的想象，尤其是其取得政治独立后逐渐发展起来的民族意识更是与美国的意志冲突越来越严重，这是美国所不能改变的现实。如果两者之间的关系继续僵化，只能是破坏菲律宾的稳定并降低其亲美情绪，不会产生对美国有利的任何结果。由此，结束与季里诺政府的对峙，打破美菲关系僵局将是美国的较好选择，在这个基础上使菲律宾其发挥重要的战略防卫作用。

　　在国家安全委员会这份文件的基础上，于1950年11月9日出台了“美国关于菲律宾的政策”，是为NSC84/2号文件。NSC84/2号文件明确提出了美国在菲律宾的首要目标，即“建立一个可以保持并加强其亲美目标的政府”。为此，a.为了保证菲律宾的安定，美国要采取能够保证菲律宾政治、财政、经济与农业改革有效进行的措施；b.美国要向菲律宾政府提供其可以接受的军事指导和援助；C.在美国的监督和控制下使美国的经济援助有助于提升菲律宾国内安全；d.美国应继续承担菲律宾国防安全的防卫责任，甚至在必要的时候，为阻止共产主义力量控制菲律宾而动用美国军队。

　　随后，NSC84/2号文件从七个方面全面具体分析了美国在菲律宾的政策考虑。对于美国在菲律宾的利益，文件主要提出了三个方面考虑：首先，保持菲律宾的独立与稳定。根据《美菲军事基地协定》所达成的协议，美国要在必要之时，与菲律宾一起釆取行动保障菲律宾的安全；其次，菲律宾的独立表明民族主义在亚洲是不容忽视的基本现实，如果不能保证菲律宾政府的亲美立场，那么可能会出现共产党夺取政权的情况，进而会引发共产主义力量控制东南亚的危险；第三，保证美国在整个太平洋区域的优势地位是美国的一个既定政策，菲律宾、日本与琉球群岛是关键。尤其是日本的再次独立，美国应该利用好这个形势，帮助日本与菲律宾建立良好的政治与经济联系，进而实现在这两个国家的同时发展之际也会推动和增强太平洋地区之稳定。

　　对于菲律宾在美国战略中重要性问题，文件指出：菲律宾是美国在亚洲沿海岛屿防卫链战略中的重要一环，尤其在台湾与东南亚遭到共产主义威胁之时，菲律宾的安全保障成为必要。另外，菲律宾群岛还是苏联实现其远东控制的关键，一旦情况如此，必定会使美国在东南亚与沿海岛屿防卫链战略中的反共部署严重削弱。因此，菲律宾问题决不是一个单纯的地区性问题，因为如果共产主义力量控制了菲律宾一定会影响并损害美国在远东与西太平洋地区的军事地位。

　　从菲律宾的外部安全问题来看，NSC84/2号文件认为在台湾没有落入中国共产党手中之前，菲律宾不会遭到外部入侵。而菲律宾的国内安全则情况相反。文件指出，菲律宾国内正有自称为“人民解放军”的胡克叛乱，不过，菲律宾政府拥有一支由2.6万装备相对精良的军队与之抗衡。如果胡克的部队没有外部帮助，那么菲律宾的政府军一定会将之剿灭。

　　NSC84/2号文件认为，菲律宾的政治和经济形势不容乐观。由于受到战争的影响，战后的菲律宾经济己经恶化到一个非常严重的程度，而共产党领导下的胡克运动正利用这种继续恶化的经济形势与民众对当前政府的不满情绪不断发动各种攻势。因此，菲律宾局势的这种严重性表明单纯的军事援助不能取得成功，而要依赖于菲律宾政府自己找到解决问题的办法，比如积极釆取措施彻底解决目前政府中存在的贪污腐败问题，进而实现一个稳定运行的行政系统。

　　最后，在如上具体分析的基础上，NSC84/2号文件再次重申了美国在菲律宾的根本目标与美国实现这些目标的基本要求：建立一个亲美的菲律宾政府，而且这个政府能够自我实现经济稳定，其军队也能保证国内的稳定，为此，美国要向菲律宾政府提供各种支持，包括在必要的情况下，可以动用美国军队阻止共产党控制菲律宾。

三、美国对菲律宾政策的实施

　　NSC84/2号文件出台后，美国政府按照其制定的基本原则逐步开展其对菲律宾的政策。早在NSC84/2号文件未出台前的1950年6月10日，美国政府已经向菲律宾派出经济调查团，目的是帮助菲律宾政府找到解决其经济难题的途径和办法。调查团团长丹尼尔·贝尔于10月9日向杜鲁门总统提交了一份调查报告。报告中提出菲律宾的经济形势非常严峻，并且还分析了菲律宾这种经济状况的原因并且提出了解决问题的建议。①

　　NSC84/2号出台以后，杜鲁门总统便派出经济合作署（EconomicCooperationAdministration)署长威廉·福斯特（WilliamFoster)为特使访问菲律宾，其任务是“与季里诺总统讨论菲律宾需要美国提供经济援助的数额以及重建菲律宾的方案”，杜鲁门指示福斯特，“如果季里诺总统保证菲律宾政府可以有效利用美国的援助去解决菲律宾的经济和其它社会问题，福斯特将正式宣布实施美国对菲律宾的援助计划”。

　　经过一周的谈判，1950年11月14日，福斯特代表杜鲁门总统与菲律宾总统季里诺签署了合作协议，最终是按照贝尔经济调查团提出的援助计划对菲律宾实施大规模的经济援助。据此，美国政府开始向菲律宾提供实质的经济援助。不过，这种援助没有脱离的一个根本原则是在保持季里诺政府亲美的同时，美国通过经济援助作为杠杆，威逼利诱菲律宾政府对美国不断做出让步，以保证美国对菲律宾事务的影响力。

　　美国政府在向菲律宾提供经济援助的同时，也认识到共产党领导下的胡克运动不断壮大的结果必然威胁到季里诺政府在菲律宾的统治，进而影响到美国在菲律宾的利益。于是，为了保障其自身利益，美国政府开始参与菲律宾政府的事务，尤其是要挑选一个能够完全听命于美国的铁腕人物才能够实现这个目标。

　　这点主要体现在对菲律宾国防部长麦格赛赛的扶植和支持上面。时任国会议员的麦格赛赛在W50年作为防御委员会主席访美期间，与曾在菲律宾工作过的美国中情局特工中将爱德华·兰斯代尔就菲律宾国内的胡克运动进行过深入探讨。兰斯代尔据此判断麦克赛赛是可以处理菲律宾胡克问题的最佳人选。在兰斯代尔的极力推荐下，美国政府决定将麦格赛赛选为其在菲律宾的代理人。不过，美国政府非常清楚此时麦格赛赛的议员身份不足以实现其在菲律宾的目标，于是，派遣助理国务卿莱温斯顿·莫查特前往马尼拉向季里诺总统施压，要求季里诺任命麦格赛赛为国防部长。莱温斯顿到达菲律宾后，先是与麦格赛赛达成合作协议，即麦格赛赛要尽其全力镇压共产党领导的胡克运动，进而维护美国的在菲利益，同时，由美国出面迫使季里诺任命麦格赛赛为菲律宾的国防部长。最终，在美国的压力之下，1950年9月1日，季里诺总统任命麦格赛赛为菲律宾国防部长。④

　　就任国防部长后的麦格赛赛积极完成美国的任务，在加强对胡克运动镇压的同时，还对菲律宾的军队进行了常规整顿，如为了改善政府军队在民众中的形象，对军队、警察和宪兵进行改组，统一归新的国防部管辖，并且根据兰斯代尔的建议，在国防部成立专门从事心理战的机构——“民事事务部”，派遣一些军人到社会上的各个部门中执行任务，以改善军队在民众中的形象。在此基础上，麦格赛赛主要是推行了美国帮助设计的心理战计划来离间民众与胡克部队的关系，破坏胡克部队的内部团结，进而实现对胡克部队的打击。

　　由美国军事顾问团设计的最有代表性的心理战计划是“上帝之眼”计划。该计划旨在利用菲律宾的民间神话、传说以及禁忌等内容，有针对性地制定一些心理进攻计划，以引起胡克部队的内部恐慌，破坏胡克部队与其支持者之间的关系，进而瓦解其战斗力。例如，由心理作战小组根据事先获得的胡克部队驻扎位置情报，将飞机派飞其上空后，在飞机上向下喊话，“我们知道你们就在下面，也知道你们是第17战斗队的队员，并且还知道你们每个人的名字”。在依次读出该小队成员的名字之后，继续喊道：“我们知道你们的一切。军队随后就会过来。我们来这儿的目的是感谢给我们提供情报的朋友，通知其马上离开这里。

　　我们的朋友，你应该知道现在不方便叫你的名字，不过请你马上离开”。事实上，往往飞机目标中的这个小队中根本没有他们所说的“朋友”，其目的在于引起胡克部队内部的相互猜疑，降低其战斗力。另外，为了实施“上帝之眼”计划，菲律宾政府军还派人晚上潜入那些支持胡克部队的农村，在显眼的墙上画一只大大的眼睛。全村的人在第二天早上就都会看到这只画在墙上的眼睛。这样，使村民们感觉到自己完全处于对方的监视之下，使该地区的胡克运动支持者和同情者感觉自己随时处于监视之中。此外，美国军事顾问团设计的类似心理战计划还有“吸血鬼”和“午夜鬼语”等计划。这样，麦格赛赛在对胡克运动进行武装镇压的同时，辅之以得到全面推行的这些心理战计划，对胡克运动形成了全面有效的打击，尤其是大大降低了胡克运动在民间的影响。麦格赛赛在美国的扶植和支持下，取得了镇压胡克运动的成绩，这也成为美国在政治上继续支持他的重要筹码。最终也是在美国的大力帮助之下，麦格赛赛取得了菲律宾1953年大选的胜利，当上了菲律宾的新一届总统。

　　综上所述，二战结束之后美国便开始参与并干涉菲律宾的各种事务，允诺菲律宾实现表面上的政治独立，但通过各种条约的缔结迫使菲律宾政府受制于美国的安排。尤其是冷战开始以后，美国更是从所谓国家安全的角度将菲律宾纳入其设定的冷战战略轨道，将菲律宾变为美国在东南亚地区推行遏制战略的前沿阵地。为此，美国开始全面介入菲律宾的内政和外交，影响及今。

来源时间：2014/10/20   发布时间：2014/10/16

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