袁岳：民调公司和中国政府的那些事儿

作者：袁岳  来源：观察者网

　　11月20号，零点研究咨询集团董事长，清华大学、南开大学兼职教授、电视主持人袁岳做客观察者网，介绍中国政府如何运用民调，以及他在调查过程中，与政府间的“那些事儿”。

　　中国政府大量运用民调，对下级进行考评，考察老百姓的满意度。而很多地方政府，包括中央政府，在出台一些与民生相关的政策时，也常使用民调。

　　当今中国的民调机构基本上有三个系统。首先是以我们零点为代表的民调公司，还有政府所做的民调，还有就是进入中国的国际民调机构。但国际民调机构在中国是受安全部门管制的，所有进入中国的民调机构都要承诺不做社会领域的民调，才可以开业。从这个角度来说有关社会领域的民调是受保护的。

　　一些党和国家领导人是比较主张加强民调对高官监督的。2008年，中共通过的《党政领导干部政绩考核条例》中明确提出一个考核方法，是通过民意调查，如问卷、座谈会等方法，了解主要党政领导干部的表现。以这个条例为依据，从2008年开始，党内开始做一个非常重要的民调，虽然没有公开结果，但媒体曾经报道过有这么一回事。

　　这个民调调查了我国的县市的“一把手”，县里是县委书记与县长，市里是市委书记与市长，大概有5000多人。调查人数接近8万，实施单位是国家统计局。我没看过全面结果，但有一次从相关人员处了解到，这个结果实际上是老百姓认可度调查。在内部大家非常敏感，因为实际上每年在全国都会被排一次队。

　　新千年，政府委托来了

　　最早在1986年的时候，民间就有人开始做民调，但是他们都没有形成规模，因为找不到赞助。1992年，中国首个真正独立的、公司意义上的民调机构出现，实际是我们零点。这么多年，国家官方委托的民调，80%以上都是零点。在整个独立民调领域，零点所占比例大概超过90%。

　　2001年以前，大部分的民调都是自己花钱做;2001年以后，开始出现政府采购。而且我们现在和政府的合作，很多已经不仅仅停留在民调领域。

　　十八届三中全会就意味着独立民调和政府民调还会发展。比如说三中全会定下的方针，总归都要落实为具体的政策。但一些政府部门可能不知道怎么做，就要寻求所谓外脑，帮他们提出若干可以做的东西。他们提出后，下面的人又不知道怎么跟进，我们民调公司则能继续跟踪。这就是我们基于调查和研究基础上的咨询工作，当然不仅限于政府部门，也有商业咨询。

　　我们现在做的这几个领域，社会影响力是比较大的。比如国际意识，我们目前主要重点监控45个国家，研究那些国家的人怎么看中国和中国人怎么看它们。每年外国领导人访问中国的时候，我们也会调查相关国家。以色列我们已经监控了十几年。

　　然后是民生发展、社会发展研究，包括跟社区、NGO有关的内容。民生发展总是和社会保障、医疗啊等等相联系。还有就是消费文化研究，以及政治参与调查。

　　回到政府委托问题上来。目前与公共政策相关的公共意见调查实际上约70%是公众考评，所以一般的委托部门就是纪委、监察局、绩效办或纠风办，也有一些地方叫督查办。基本上都是监督部门来做这个工作，而不是政策发起的部门。

　　目前我们中央部委有预算的部门大概有40个，这里面运用民调的部门数量大概在10个左右，主要是集中在民生和社会政策方面。

　　如果以全国来算的话，省级和县级使用的是比较少的，这和它行政职能的负担方式有关。

　　城市，是最活跃的使用者，偏于集中在东部和比较富裕的城市。目前，能够经常使用民调来管理、监督的，约20个;有过一定量使用经验的，在100个。我指的是官方委托民调。前十的这些城市，从预算的角度来说，占前100位城市民调预算总量的70%左右。越是都会型城市，使用得越多。

　　这些民调的核心内容就是监督政府部门的满意度。这一点也和先前提出来的、政府工作的出发点和归宿都以民众满意度为主有关系。

　　政府委托民调的预算与常规化

　　全国各级政府花在民调上的预算总量大概是2.5亿。这个数量看上去不少，但政府做民调时的一个重要特点是，最初预算往往不足。

　　按同样的工作量，跟商业机构相比的话，政府大部分只能付出四分之一到三分之一的钱。但是这三分之一在政府部门看来已经是大钱了。他们搞项目，搞其他的东西，开会什么的，都有钱，所谓正常项目就是两三万的，他们会去干。唯独做民调，如果你开出一个二三十万的项目，他们就会觉得是个特大项目了。在我们看来，如果做一个正常的项目，开价是五六十万的水平。这在他们看来就是不可想象的。但是我们开价五六十万，按照我们的标准是非盈利项目，就是说并没有钱可挣。

　　从我们的角度来说，先给它做起来。以前政府里没有人找我们做的时候，以非盈利的方式跟它做几年。

　　有时，首长想要开创新经验，所以就有了一个特别批示，产生一笔特别预算。第一年的结果通常在政治上有些争议性，会在常委会的层面，或者市长办公会的层面积极讨论。最后讨论结果通常是这个事情不错，明年继续干。那么这个预算就常规化了。

　　也有些部门，领导想尝试，第一年我们先做了，但是他第二年调走了，这事儿就不做了。西部这种偶然性比较多，在东部就比较稳定，与某个部门的合作容易常规化。

　　我跟西部某市有一些合作，该市市长认为调查很重要，我们就开始跟他合作。后来有一段时间，据说他有希望当书记，结果后来没戏了，省里面宣传部长来当了市委书记，就传言说市长要离开。一听说市长要离开，下面的相关部门就说，这活不干了。过了一段时间，又说市长不走了，然后相关部门就说我们继续谈。所以很有意思，半年之内同一个人能对你讲三次完全不同的话。这个现象在西部比较严重。

　　对于很多地方，偶然也很重要。因为你希望他有体会，才能有商量的余地，之后再争取制度化和常规化。

　　还有一个有趣的现象，大都会周边的城市，是向它看齐的，他们学新经验都到那里去学。所以大都会干点什么，他们也干点什么。区别在于，大都会干完了以后，它会不断地提升，不断地优化。周边地区干完之后，就老想着下回再干一点什么新的。所以周边城市老学新鲜玩意儿，但是制度化不够。这就是都会和非都会地区的区别。

　　如何与政府部门合作

　　政府在一般情况下，只给出大的框架和目标。百分之七八十的案例中，完全由我们来设计内容，他们会修改并提出意见。也有一种情况，如果之前他们做过类似调查，会把前面的东西拿出来，说出对这个不满的地方，再商量改进。

　　第三种情况，比如我们碰到学者型的官员，他有一套东西，很细很具体，这样反而不理想。因为他的东西在我们看来，有些部分可能不太对，就会争论，最后妥协一下，尽量把他的东西表达在里面，然后我们把另外的东西加进去，但是调查内容太多，访问的效率会降低。

　　更大的问题是如何让政府认可我们的工作，接受我们的结果。

　　我们最早做政府相关的研究，其实是评估世界银行、联合国儿童基金会、联合国开发署援助中国的项目到底怎么样。当时这些组织坚持要用国际研究机构评估，中国政府则拒绝国际专家进行评估。最后自然得找个大家都能接受的第三方，正是我们。

　　后来发现什么问题呢?世界银行请的国际专家，尤其是做边远地区的评估，做不好。做不好的一个原因是什么?是受不了那儿的厕所!不管你再有爱心，跑到援助的农村，就是一泡屎的功夫——上个厕所上得天昏地暗，你就不想干了，就回到县招待所，继续坐听汇报，跟原来政府给它的汇报是一样的。所以最后发现，找我们做最靠谱。

　　所以我们学习毛主席翻山越岭。当时做边远农村地区妇女新法计生项目评估，要翻好多座山，过好多道河。然后就搞清楚了，本来承诺用在每个妇女身上470多块钱的宣传费用，最后算下来就11块钱。其他钱上哪儿去了?最后变成车了。全国妇联买一辆，省妇联买一辆，市妇联买一辆，县妇联买一辆，到最后没钱了。

　　第一，我们要告诉她们，“就是被你们买车花掉了”。第二，我们也帮她们说话，买车还是必要的，毕竟实在太偏远了。但是，“你今年买车，明年还买车吗?”她们说：“不买了，现在知道你们是真评估了。”第二年，活干得不错。

　　还有一次，我们到某市评估残疾儿童社区康复项目，联合国儿童基金会资助的。项目的主旨是儿童放在社区里就可以康复。结果我们看了半天，不过是某市有个孤儿院。但孤儿院那叫机构康复，不是社区康复。地方官员就想请我吃大闸蟹，我说吃了也没用，我们都是科学评估的，一吃大闸蟹就不科学了。我可以把钱还给你，但你就是没搞社区康复。市长原来吹牛说，要让80%的市民知道这个项目，结果调查下来只有14%。地方官员说，他们这个评估还真评啊，第二年就数据上升了。

　　还有一次，我们给中央部委做评估，结果下面表现都不错，就是部委直属的一个部门不行。部长开始的时候跟我们下面一个项目经理说，改一改数据，调几倍，太难看了，这个部门不好就等于是他在任上没搞好。项目经理说，不行，公司说了，谁要调数字，谁就被开除。部长说：“你们公司太牛了，把你们老板电话给我。”

　　然后他就给我打电话，要把数字调一调。我说：“对不起哦，本公司概不调数。”他说：“你要考虑一下啊，我们是长期客户，大客户。”我说：“这种客户我们不做。我们五条高压线之一，不能改数字。所有人都知道，改数字你就完蛋。”

　　后来部长说，部长组要开个会，决定是否和我们合作。我说开吧，应该开一开。开完之后，部长给我打一个电话，表示部长组一致决定继续合作，而且是三年。我说：“其实我对你们很有信心，才会那么跟你说话。”现在，我跟那部长都还是好朋友。

　　以前是什么情形呢?系统内部最后的报告是乱写的。来做评估就是喝一顿酒嘛，酒完了以后，你把报告给我，改一个头，就变成我的报告交上去了嘛。这样你糊弄我，我糊弄你，酒一喝，就完了。

　　目前仍有很多政策在制定前并没有做独立的民调，有的开了些座谈会、研讨会，但往往有个基本特点：体制内。就像我们以前在机关里面怎么写报告呢?监狱这一块的建议实际上是让监狱去提的，反映了本位的基本思路，然后再为了平衡添点东西进去，说到底还是写作班子写文章的事。

　　我曾问某领导，报告里写“广大群众一致认为”，但没问过哪个群众啊。他就说：“群众不用问的，我们一直这么写的，从来不用问。你怎么事情这么多呢?”他们假定为群众好，给他们点权益，这还有什么好问的，肯定说好啊，比过去权益有保障了，哪有说不好的?很多人都是这套思路，认为自己在为群众做好事。就像妈为孩子想事儿的时候，那还有问题啊?“妈还会害你啊?”

　　所以真的做这些工作的时候，就要有一些规矩。它不只是一个方法的问题，还要有正确的立场和观点。

　　民调让政府大跌眼镜之后

　　有时我们确实会与政府遇到比较大的“冲突”，老百姓的公共评价和专业评价不一样。比方说有的人在公安系统里面是先进典型，而且一连当了好多年，结果在我们评价里，倒数第一，这个他自然接受不了。大部分时候，委托部门也搞不清楚是咋回事，也不懂得如何说服，要由我们去说。

　　原因是，一些政府部门会定内部指标，时间长了之后，官员为内部指标干了很多事，可以做系统内部的先进。但是普通公众的评价方法和这个不一样。现在比以前更科学，参加评价的群众在这一年里是接受过你服务的，是和你打过交道的人，不是一个普通老百姓，这个调查相当于客户满意度。

　　我们甚至在某市尝试让监狱罪犯评价监狱局，然后发现，现在关着的囚犯是不说坏话的，已经刑满释放的人会说，然后把这些意见综合起来，还是有很多触目惊心的要求。

　　被考评的官员要明白，政府部门的要求和老百姓的要求可能是不一样的，而我们调查机构也要平衡这两个要求。

　　举个城管的例子，其实大多数地方的城管都不容易干好，而某市城管在系统内部一直是先进，结果我们一评却是倒数的，他们当然很不服气，我们就来分析原因。

　　为什么很多人对城管反感呢?城管基本上都是普通工农子弟啊，原来都是“好青年”，为什么做了城管就在别人眼里变成“坏人”了呢?后来我发现最大的问题是培训。城管上岗怎么培训呢?三天，第一天讲一些大道理，第二天讲本市建设的伟大成就，第三天讲本市城管取得了多大的成就，第四天上岗。他们懵懵懂懂地就上岗了，咋办呢?只好跟在老城管后面，老城管踹一脚就跟着踹一脚，老城管骂两句就跟着骂两句。

　　这不能怪城管本身，因为他们不知道怎么干这个活。我们后来给他们训练，把城管执法的79个环节，现在是怎么干的，应该是怎么干的，做个对比。例如，城管是没有权力扭送小贩的，要把小贩带离现场，中指必须在裤缝，然后像扶你大爷一样离开现场。

　　再比如，占道经营，城管过去把桔子一下子扔进小卡车。本来市民对占道经营不满，现在对城管也不满，好好的桔子，为什么要扔呢?所以，要先停好卡车，把后挡板放下来，再搭个梯子，两个人将东西抬上去，整齐放好，贴上封条;然后开条子告诉你，这些东西是新鲜的东西，多长时间内领取我们担保可以领回去，在这之后，只能处理了，处理完责任自负。人家一看，挺好的，挺像回事情。

　　这个培训第一次做完之后，第二天上岗就有了点“正规部队”的感觉。有十几个地方不到位的，继续看一下，三回就到位了，最后进入当地行政部门的前五位去了。

　　我们甚至还给他们弄了一个很有趣的方法，让城管在培训后，当一个星期小贩，让这个社区的小贩当一个星期城管。城管干了一个星期之后觉得管理方式是不对，小贩点设置不合理，要多设置几个点，多接近居民才能把东西卖出去。小贩一个星期之后也体谅城管，追小贩真不是人干的事，一个星期瘦了好几斤。双方都有很多感悟，所以之后更互相体谅一点，长时间的矛盾就解决了。

　　这说明干细干好可以解决问题，关键是我们现在有些意识形态化的管理方法不行。从反映民意的角度来说，我们做的这个不是民意调查，而是体会管理过程中用什么方式可以做得更好。这显然不是传统的民意调查可以做到的，这类我们叫行动研究，在行动中研究，在研究中再行动，过段时间就到位了。到现在为止，城管仍然是该市政府机构的先进部门。

来源时间：2014/9/24   发布时间：2013/12/15

旧文章ID：1