石婧、陈柯旭：中美欧援助塔吉克斯坦比较研究

作者：石婧、陈柯旭  来源：《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期

    中美欧中亚援助理念各异，政策目标也有所不同，但维护中亚地区安全与稳定符合中美欧共同的利益要求。出于“反恐”的共同需要，中美欧都选择了塔吉克斯坦作为中亚地区的重点援助对象。塔吉克斯坦是中国的友好邻邦，2013年5月，两国关系提升为战略伙伴关系，成为中国与小国平等关系典范，在中亚地区具有示范意义。而塔吉克斯坦凭借其紧邻俄罗斯、中国、阿富汗的地缘位置以及境内充足的水资源等引起美国和欧盟关注。因此，选定塔吉克斯坦作为研究对象具有代表性。

　　一、美国对塔吉克斯坦的援助现状

　　据塔方公布的资料，1992-2011年，美国向塔吉克斯坦提供了总计超过9.84亿美元的援助，主要用于发展经济、促进民主以及卫生、教育和安全等领域。其中，1997年以前的援助主要是人道主义援助。塔吉克斯坦内战结束后，美国对塔吉克斯坦的援助领域进行了调整，人道主义援助大大减少，而和平与安全援助有所上升。进入21世纪，塔吉克斯坦因在“反恐”战争中的重要地缘位置受到美国重视，2001-2002年间，它从美国所获得的援助也随之大幅增长。2003年以后，美国财政预算因伊拉克战争变得十分紧张，其对外援助总额也有所下降，但对和平与安全领域的援助在2004年仍有所上升。“颜色革命”失败后，为减轻中亚领导人对“颜色革命”的担忧，除2005财政年度有较大的缩减外，2006财年以后的几年一直保持增长态势(见表1)。不过，美国近两年削减了对中亚的援助，如2012年预算向中亚提供1.128亿美元援助，比2011年的1.306亿美元下降了13.6%。2012年美国对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的援助最多，美国对此解释称，吉尔吉斯斯坦正在向议会民主制过渡，在机制改革和经济促进方面都需要美国的帮助。就塔吉克斯坦而言，它对美国的阿富汗“反恐”行动仍然具有十分重要的作用。美国对塔吉克斯坦的援助主要用于帮助其提升边界安全和防止极端主义，打击毒品走私以及改善教育和医疗卫生状况等。

　　美国对塔吉克斯坦的援助主要分布在和平与安全、公正民主治理、经济增长、用资于民和人道主义援助五个方面，其中，除了和平与安全项目由国防部和能源部负责管理以外，其它都主要由美国国际开发署管理。以下是近年来美国国际开发署在塔吉克斯坦的援助领域和项目情况。

　　和平与安全援助：1992-2008财年度，美国向塔提供的和平与安全援助总计为1.042亿美元。这些援助由国务院、国防部、能源部等机构管理和分配，具体涉及综合威胁削减援助、对外军事援助、国际军事教育和培训、防扩散反恐排雷、和平伙伴、缉毒以及跨境犯罪援助。

　　公正民主治理援助：随着塔吉克斯坦独立媒体的产生，美国国际开发署开始帮助塔方起草或改进媒体立法，培训媒体管理者和记者，还帮助塔吉克斯坦创建了国家独立大众媒体协会，支持地方电视节目类的地方媒体业务。再则，美国国际开发署也就塔吉克斯坦制定和实施促进公民社会发展的法律提供支持，比如在塔吉克斯坦3000多个非政府组织中有60%都是在美国支持制定的相关新法规下获得合法身份的。此外，美国还帮助其修改了地方政府政策，培训地方官员改进治理技巧和服务能力，也有一些加强塔吉克斯坦农村地区稳定的项目。

　　经济增长援助：美国国际开发署为塔吉克斯坦农民培训现代技术和水资源管理及灌溉技能，同时也向公司传授食品加工、包装和营销技能，还帮助推进塔吉克斯坦与中亚其他国家以及南亚国家的经济合作。

　　用资于民：美国国际开发署长期帮助塔吉克斯坦应对多种健康危机，协助其相关机构提供有效的基本医疗卫生服务，关注对艾滋病、肺结核等疾病的预防，向相关高危人群实施救治以及保障安全用水。基础和中学教育也是其关注对象(见表4)。人道主义援助：根据塔吉克斯坦官方公布的数据，在2001—2011年间(2008年除外)，美国一直居援助国之首。美国所提供的人道主义援助主要集中在提供基本医疗服务和突发性医疗救治方面，也包括心理支持，预防水源性疾病，提供救济和过渡性安置物资，恢复基础设施服务等。

　　二、欧盟对塔吉克斯坦的援助现状

　　1992-2011年间，欧盟通过各种方式向塔吉克斯坦提供的援助总额超过5.64亿欧元。欧盟对中亚援助最初是通过对独联体国家技术援助工具(塔西斯计划)来实施的，1991-2006年，欧盟对塔吉克斯坦的援助资金为6925万欧元，主要用于人道主义救援和粮食安全。20世纪90年代，欧盟的援助重点国家是哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦。进入21世纪，2002-2006年，欧盟通过“塔西斯计划”向塔吉克斯坦提供的援助大幅上升，占中亚受援国的首位。2007年，“塔西斯计划”被“发展合作工具”(DCI)取代，援助总目标也调整为扶贫和促进经济社会可持续发展。2007-2013年欧盟对中亚各国的援助情况为：哈萨克斯坦7400万欧元，吉尔吉斯斯坦1.062亿欧元，塔吉克斯坦1.28亿欧元，土库曼斯坦5300万欧元，乌兹别克斯坦7060万欧元。塔吉克斯坦位居欧盟对中亚国家援助首位。

　　欧洲重建与发展银行(EBRD，也译欧洲复兴开发银行)，1996-2010年为塔吉克斯坦提供了1.12亿欧元的贷款。以下是2001-2011年，资金总额及项目变化情况。

　　20世纪90年代，欧盟对塔吉克斯坦主要提供人道主义援助(ECHO)，之后在“塔西斯计划”(TACIS)下提供技术援助，并与非政府组织一起关注塔吉克斯坦农村发展和减少其贫困，涉及边境管理、毒品防控以及欧洲人权和民主倡议计划(EI-DHR)等。2007年发展合作工具(DCI)取代“塔西斯计划”后，其对塔吉克斯坦的援助重点是社会保障、卫生、农业私营部门发展、公共财政管理及支持塔经济市场化转型。当前有超过165个援助项目，主要涉及民主、良治、制度改革、行政能力建设和能源利用。消除贫困是欧盟对塔吉克斯坦双边援助计划的第一支柱，占欧盟2002-2006年中亚援助战略的60%，双边援助的第二大支柱是针对行政、法律监督改革，包括外贸投资政策、民间团体治理等。在中亚地区，塔吉克斯坦在双边援助中份额最大(在2007-2010年间占6600万欧元)，援助主要集中在社会保护、部门计划、技术和私有企业发展，资金由公共财政支出以提高塔吉克斯坦人民生活水平。塔吉克斯坦在边境管理和控制毒品、教育、水资源和环境、人权和民主、非国家行为体和中小企业发展、灾难防御等领域还接受地区或专项援助，如提供特别支持(2008年能源危机之后)和“全球食品设施”项目。为了避免重复，欧盟对塔双边援助还制定了一个“联合国家支持战略”(A Joint Country Support Strategy)框架，以便与其它捐助者紧密合作，更有效地满足塔吉克斯坦政府发展议程的需要。可见，欧盟对塔吉克斯坦的援助广泛覆盖社会的各个领域，突出的有以下几大类：

　　第一，社会保障和医疗领域。

　　第二，农业和农村、贸易和私营部门发展。

　　欧盟以往对农业的支持主要集中在法制改革上，目前更加关注粮食安全和农业可持续发展。随着2008年世界食品价格的飙升，欧盟将塔吉克斯坦纳入其“全球粮食基金”援助对象。欧盟也注重营造塔吉克斯坦的商业环境，帮助制定战略框架、法律法规框架，增强政府改革执行能力，创造便利的财政平台。塔吉克斯坦的经商环境已从2010年的世界第149位跃升为2011年的第139位。

　　第三，治理和公共财政管理。2007年以来，欧盟就通过增强宏观财政政策和资源的战略分配以及提升运作效率等方式改善塔吉克斯坦的公共财政管理体系。该领域的援助属于预算支持拨款，总体目标是增强塔吉克斯坦公共财政管理能力和宏观经济稳定性。宏观经济支持项目和塔西斯计划下的技术援助以及近期的“公共财政管理现代化”(200万欧元)、“公共财政管理和机制能力发展”(300万欧元)等项目一起对塔吉克斯坦财政部的预算规划能力的提升产生了巨大作用。以上主要是欧盟近几年来对塔吉克斯坦的双边援助情况。为了应对中亚地区性的组织犯罪问题、贩卖人口问题、毒品问题、恐怖主义问题、环境污染问题、水资源问题、移民问题、边界管理和交通设施建设等问题，欧盟还提供地区援助项目，自然也覆盖到塔吉克斯坦。主要包括地区可持续发展(能源、环境和企业合作网是该领域考虑的优先次领域)、教育、科学、双边人民交流活动，法治、边界管理、关税和打击犯罪这几个领域。

　　三、美欧对塔吉克斯坦援助对比及启示

　　美国和欧盟(前身为欧共体)都是从20世纪中期前后就开始了对外援助活动，在实践中积累了丰富的经验，他们对塔吉克斯坦的援助政策、援助机制、援助工具、资金分配、项目监管各方面都比中国更为系统。因为援助理念、援助目标和政策的不同，他们还是存在差异。这些对中国发展对外援助具有重要启示。

　　(一)援助机制

　　从援助机制来看，美国和欧盟都有专门负责对外援助的机构，各种援助的管理政策和机制都比较系统，并且相继建立起了项目监管和评审体制。美国的对外援助主要由专门管理外援的机构———美国国际开发署来分配援助资金，项目的具体执行者主要是私营组织，包括非政府组织、大学及其他营利性公司。欧盟的援助资金主要通过欧洲发展基金(EDF，由欧共体预算外的成员国自愿捐助组成)和发展合作工具(DCI，由欧共体预算拨款，由外部关系总署(RELEX)管理，由欧洲援助办公室执行)两个金融工具实施。EDF和DCI在中亚的援助是无偿援助，欧洲重建和发展银行(EBRD)提供商业贷款。欧盟驻第三国使团具体负责以上资金支持项目的执行工作。另外，除了双边和地区援助，美国和欧盟都为援助中亚的国际金融机构提供资金，通过国际组织扩大援助渠道。此外，美国和欧盟的非政府组织与政府部门互相配合，广泛参与了在中亚的援助活动。美国非政府组织中私人基金会的数量和资金上升很快。近年来，美国私人基金会的数量从1990年的32000个上升到2000年的56000个。据保守估计，每年的捐赠大约在350亿美元左右，是美国政府资助的3.5倍。这些私人捐助机构都设立了国际援助项目，涉及保健、教育和环境等援助领域。欧盟是一个超国家行为体，合作协商能力较强。欧盟中亚援助十分关注与其他援助者合作，避免重复援助并汇集资源重点援助，使援助更有成效。欧盟越来越重视加强与国际金融机构的合作，如欧洲投资银行、欧洲重建与发展银行、国际货币基金会、世界银行等。前两者已积极地参与到欧盟援助项目的中期审核过程中，并参与到对中亚地区援助战略文件和指示性计划的评审中，欧盟也参与到世界货币基金和世界银行所倡导的政策对话中，对这些国际金融机构对包括塔吉克斯坦在内的中亚国家的短期或中期信贷措施给出建议。欧盟为了协调对塔吉克斯坦的援助，建立了援助者协作理事会，出台了“对塔联合国家伙伴战略”。此外，欧盟与成员国之间也建立起了协调机制，如在法国和德国主导的法治倡议、意大利主导的环境和水资源项目。

　　在机制方面，中国还有很远的路要走，中国尚无专门对外援助的机构，且部门之间职责也十分笼统。中国没有指导性的对塔援助政策，对外援助多是因领导人对外许诺或他国申请而展开。至于对援助进程的监管、援助项目的后期服务和效果反馈以及与第三方的合作方面更是不足。在今后对塔吉克斯坦的援助中，中国应借鉴美国和欧盟上述方面的好方法，着力建设和完善对外援助机制。

　　(二)援助资金

　　从援助资金来看，美国和欧盟对塔吉克斯坦的援助多为无偿援助。人道主义援助是无偿援助的典型形式，在整个20世纪90年代，欧盟对塔吉克斯坦的援助都是人道主义的，而美国在“九一一”之前对其援助也主要集中在人道主义援助方面。塔吉克斯坦方面数据显示，2002年其共接受了1.072亿美元的人道主义援助，主要援助国有：美国(占37.1%)、拉脱维亚(占25.8%)、印度(占3.7%)、德国(占3.1%)、荷兰(占1.9%)等国以及部分独联体国家，中国不在其中;2010年共接收到8461.7万美元的人道主义援助，主要援助国有美国55.6%，哈萨克斯坦9%，俄罗斯5.2%，德国4.7%，中国只占0.7%。中国对塔的援助多为政府优惠贷款，这多少给那些对中国不满和充满敌意的人和国家留下话柄，例如一些别有用心的美国人和俄罗斯人就散布中国对塔援助是在进行经济扩张，将中国向塔吉克斯坦提供的一些低息贷款项目扭曲成中国获取自身利益的手段，致使部分塔吉克斯坦人民对中国表示不满。有偿援助相比无偿援助而言，当然是后者更受欢迎。为了避免误解，中国除了在援助理念和援助政策方面要加强宣传外，还应就国家的综合实力进行更为合理的援助资金分配，适当增加无偿援助的份额。

   (三)援助领域

    从援助领域来看，美国和欧盟对塔吉克斯坦的援助领域都很宽泛，几乎涉及政治、经济、军事、社会和科教文卫等各个方面。援助领域主要集中在两个方面，一个是经济社会可持续发展领域，经营性援助项目非常少;另一个是立法、司法等上层建筑的援助，在他们看来，最好的援助是通过建立长效机制以及营造社会繁荣所需的条件，例如法律法规的透明度等。他们认为这些领域的援助不但有助于普及西方价值观和实现其长期利益，也有利于受援国的长远发展，同时还能争取民心。此外，美国和欧盟在塔吉克斯坦是地区和双边项目同时推进，既有对地区层面普遍性问题的重视，又有对塔吉克斯坦国家特殊性问题的关照。美国和欧盟二者不同之处在于：首先，欧盟作为超国家组织没有独立的对塔吉克斯坦的军事援助项目，而反恐战争打响后，美国对塔吉克斯坦的军事援助占据相当比重。其次，美国民主领域援助项目投放更多，欧盟更加关注减贫、农业、贸易、教育等社会保障和医疗领域。另外，相比美国，欧盟的项目设计更富有层次感，更加全面、细致，非常务实，符合塔吉克斯坦当前社会发展的实际需要。中国对塔吉克斯坦的援助领域单一，主要在经济领域。作为新兴的大国，中国在根据实力增加援助的同时，也应拓宽援助领域，将重点援助与普及援助相结合，才能收到最好的援助效果。

　　(四)援助理念

　　从援助理念来看，美国是战略型援助的代表，其对外援助政策是为全球战略服务的，总会附加严格的政治经济条件，将援助与外交战略目标直接挂钩。在20世纪90年代，塔吉克斯坦对美国而言没有多少利用价值，因此其一直处于对中亚援助的边缘地位，主要都是一些必要的人道主义援助。随着阿富汗反恐战争的开启，与阿富汗接壤的塔吉克斯坦一跃成为反恐的前沿阵地，美国对其援助直接翻一倍，领域也全面拓宽。“九一一”事件一发生，布什政府便向国会提议，对那些协助美国开展反恐战争的国家取消军事援助限制和武器出口限制五年，同时取消的还有贸易限制。因此，虽然塔吉克斯坦在人权和民主化方面仍有不良记录，但也包括在被取消国之列。不过中亚“颜色革命”后，美国从中吸取了经验教训，调整以前过于露骨和功利的军事和民主输出援助方式，向经济发展和关注民生方面调整。但美国始终把维护自身战略利益放在首位，往往容易忽略受援国的真正需求。

   欧盟对外援助同美国一样，也附带有政治经济条件。援助的给予与否、继续与否直接与这些条件是否被接受和具体的执行情况挂钩。与美国不同的是，欧盟非常理智地把带有西方色彩的价值观念置于“发展”这一总框架内，并更加重视消除贫困与促进发展等问题。把欧盟陆续出台的两个战略文件《2002—2006援助战略文件》和《2007—2013援助战略文件》的目标进行比较，就能看出欧盟在中亚地区援助上进行的调整：注重中亚国家稳定的现实需求逐渐超过了欧盟在中亚促进民主人权的目标;安全与能源合作逐渐优先于交通领域的合作。值得关注的是，2007—2013年，教育超越能源和运输项目成为欧盟资金投入最多的地区项目。

　　总体来看，在美国和欧盟的共同努力下，塔吉克斯坦独立之后逐渐走上了市场经济和民主政治的发展道路，当然这离美国和欧盟的目标还很遥远。比如在人权目标上，塔国的人权记录仍令美国和欧盟十分不满：政府机构、安全部队折磨虐待被拘留者，骚扰难民的事情时有发生;审判不公常态化;言论、集社和信仰自由流于一纸空文;政府常打压为难非政府组织;家庭暴力和性别歧视仍普遍存在。不过，美国援助最为关注的是自身利益，而不注重受援国的现实需求和文化传统，比如美国在向塔提供援助时不合时宜地提出政治经济利益诉求，结果增加了塔吉克斯坦社会危机的风险。美国自身也认为他对塔吉克斯坦的援助成效是有限的。更具“民事能力”和合作协商能力的欧盟，不像美国那样锋芒毕露，对塔吉克斯坦援助也不像美国那样围绕战略目标大起大落。虽然欧盟对塔吉克斯坦援助是在2003年12月16日双边伙伴合作关系签订后才明显升级，全面展开。但欧盟项目监督体系表明，欧盟在塔吉克斯坦的援助成效是显著的，80%以上都达到了预期效果。从塔吉克斯坦对欧盟的认同程度也可以看出欧盟的援助效果：塔吉克斯坦政府日益重视欧盟的作用，已视欧盟为塔吉克斯坦国家转型进程中值得信赖的亲密政治伙伴，塔吉克斯坦领导人多次提及，欧盟是其政治、经济和社会转型的参照体。

　　中国强调各国不分强弱、大小、贫富一律平等，各国都有按照本国文化传统和实际情况走符合本国发展道路的权力。因此中国不谋求通过援助将塔吉克斯坦纳入本国势力范围，也就不会使对外援助附加任何政治条件，中国的援助基本上是出于单纯的经济目的，在“平等”和“互利双赢”原则上帮助受援国走上自力更生、独立发展的道路。这是由中国外交一贯奉行的和平共处五项原则决定的，是中国“和为贵”、“兼相爱，交相利”等文化传统和政治发展道路所决定的，从而也使中国的对外援助独具特色。这与美国、欧盟援助有着本质的区别。正因为中国独特的援助理念，中国对塔吉克斯坦援助达到了邓小平提倡的“少花钱、多办事”的效果。中国对塔吉克斯坦的援助扩大了中国在塔的影响力，提升了双边贸易，两国贸易额自1992年建交初期的275万美元跃升至2010年的近15亿美元，尤其是最近五年，双方贸易额增长了15倍。同时，援助帮助中国赢得了良好的声誉。2011年3月，美国盖洛普研究中心对全球100多个国家关于世界各国政治进行民意调查的结果显示，塔71%的公民支持中国政策，针对美国、德国、日本、法国、英国的这一数据分别是47%、47%、44%、39%、34%。当然也有部分民众受到他国误导，对中国援助存在不满。因此，中国在今后的援助中除了继续发挥自己的优势外，还要努力吸取美欧的长处。

　　石婧：新疆师范大学马克思主义学院副教授

　　陈柯旭：上海金融学院政法学院

来源时间：2014/8/25   发布时间：2014/10/12

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