中国式联邦制–《中美印象》第6期
作者:方艾文、马旸 来源:卡特中心中国项目
中国式联邦制
——透视中国的再平衡
方艾文、马旸
中国经济增长的模式已经出现问题,是需要改变的时候了。
十八届三中全会提出了新的改革措施,包括更好地发挥市场决定性作用。要成功实现经济改革目标,政府需要将很多权力还给市场,如定价权等。除了削减国家相应的权力之外,还要求政府有活力、有效率,能够执行法律法规,提供公共物品,履行一系列的行政功能。另外,确定在恰当的行政层级处理相应的业务也是十分必要的。当前中央政府做了很多应当由地方政府承担的工作,而地方政府也承担了很多应由中央政府来履行会更有效的职责,这都导致了严重后果:项目缺乏资金、责任人混淆以及政策瘫痪。因此,中国需要一个新的“联邦制”——重新划分中央和地方政府的权力——以应对快速变化的经济。
这个正在形成的中国联邦制是什么样的呢?可以确定的是,省和市不会得到如美国、印度那样的自治权,即拥有独立的决定权。中国式联邦制只有在一些方面分权,在一些方面更加集权,才能更加合理地重新平衡政府职责。
之前邓小平推动的改革赋予了地方政府经济发展的权力,而中央政府主要负责地方政府经常忽略的一些问题,如环保。但是在中央和地方的目标之间却缺乏有机统一和可持续性。因此,在最近习近平推动的改革中需要重新明确中央和省级政府之间在成本分担、项目融资、资金筹集、经济管理以及地方和市级政府激励等方面的关系。如城市化的很多成本直接由地方城府来承担,但它们却没有通过税收或债券来募集资金的权力。
因此,习近平的改革极有可能因为中央政府没有采取中国式的联邦制来回应地方政府在实践中的需求而导致在省级层面的失败。中国以市场为主导的改革要获得成功并持之以恒,它必须要不同层级政府之间再平衡和重新设置三个权力——财政权、行政审批权和执行权。
在财政方面,现行的财税体制使得地方政府需要依靠其他收入,如土地转让等获得资金来满足不断增长的公共服务和基础设施建设需求。这种依靠基础设施刺激的增长已经造成了浪费,而且极大的增加了地方债务的风险。这种情况如果不改变,极有可能会使城市化和改革的努力化为泡影。因为要实现习近平雄心勃勃的城市化蓝图,需要更多的资金投入,地方政府却只能通过出让土地来获得资金。
因此,中央政府应当调整其财政政策,进一步加强财政收入的中央集权,加大现有的税收,或者创造新的税收来直接获得更多的收入,然后给地方政府进行转移支付。只有这样,中央政府才可以更好地控制地方支出。此外,还需要有其他的一些配套措施,如实行财产税等。
要实现市场的决定性作用要求国家从经济活动中抽出身来,其中之一就是改变国家在经济发展中的功能,从事无巨细的干预者转变为裁判一样的监管者。中央政府已经开始这样做了,如取消数百项中央行政审批权。
行政联邦制需要实现两个原则性的目标。首先,授予地方政府在投资审批和私营企业注册方面的权力;其次,减少中央在地方项目上的行政干预。
为了实现改革的其他目标,北京还需要做得更多,如平衡经济增长与其带来的社会、环境成本。因此,需要改革干部评估和提拔体制。北京正在尝试调整其激励机制,在评估中强调,省级和地方的干部的责任不仅是推动经济增长,还包括提高社会服务和保护环境。
另外一个有争议的可能方案是赋予法院系统准独立的地位和权力以强化法律和政策的执行。这在一党制国家缺乏独立司法分权的情况下是特别困难的。这要求消除地方法院面临的政治干涉、腐败,并建设一支接受过良好训练的法律专业人员队伍。但是,司法制约将是比政治反腐更可持续的方式。
国家领导人对分权充满忧虑,担心这将导致竞争性权力中心的出现,威胁国家的完整。但是,在二十一世纪,国家需要分权、制衡和更加合理的分工。而且,二十一世纪的经济,特别是市场发挥更加决定性作用的经济,需要在不同层级政府之间进行分权。合理的分权并不会导致国家的分裂。
北京已经很清楚的表达了其推动经济改革的政治承诺。现在,是时候展现其在政治上的魄力来明确自身和省的各自角色,以更有意义的推动改革。
作者简介
方艾文 (Evan A. Feigenbaum), 卡内基国际和平研究院亚洲项目的非常驻资深研究员。他常驻于芝加哥,是保尔森中心(Paulson Institute)的首任执行理事。他的研究主要集中在中国和印度、亚洲地缘政治和美国在东亚、中亚及南亚的影响。
马旸 (Damien
Ma),芝加哥大学保尔森中心研究员,此前曾担任欧亚集团中国问题分析师。他的研究重点是中国政治与市场,包括能源与商品、工业政策、中美贸易等。
文章来源
Inside Beijing’s Rebalancing
By Evan A. Feigenbaum and Damien Ma
MAY 6, 2014, Foreign Affairs
来源时间:2014/5/12 发布时间:2014/5/12
旧文章ID:67