美国国内政治与人民币汇率问题
作者：何兴强 来源：《美国问题研究报告(2011)——美国的实力与地位评估》(美国蓝皮书(2011)
内容提要：2003年以来，在美国相关利益集团和国会的压力下，人民币汇率问题成为中美关系中颇受关注的政治化议题。该问题的政治化是美国贸易政策中的国会选民政治以及国会在该政策制订中的地位和作用决定的。美国国会议员们推动人民币相关法案的目的并不是想使之成为法律，来直接控制贸易政策，而是通过不断提出法案作为威胁，向行政部门施加压力，向选民邀功，以期实现其获得政治影响力、争取连任的最高目标。认识到人民币汇率问题政治化的这一实质，有利于我们应对美国方面对于人民币汇率问题的压力。同时，美国国内以及中国方面关于人民币汇率问题的不同声音和看法也有利于促成该问题的理性解决。
关键词：利益集团 美国国会 国内政治 人民币汇率问题 政治化
中美关系中的人民币汇率问题看起来是一个经济问题，然而此问题从一开始出现就有着浓厚的美国国内政治背景。虽然人民币汇率问题源起美国国内的经济问题，特别是制造业自2002年以来的持续下滑，以及2001年中国加入世界贸易组织以来对美贸易顺差的迅速增加，但真正使之成为中美关系中的重要议题的推手，却是美国的相关制造业及其劳工利益集团。他们通过国会游说、向行政当局特别是财政部请愿等方式，使得人民币汇率问题得到了美国决策者的重视，并推动其逐渐成为近些年来美国公众舆论关于中国的中心议题之一，人民币汇率问题最终成为中美关系中的焦点问题之一。 那么，美国利益集团如何与国会及行政部门互动，推动人民币汇率问题成为中美关系中的重要问
题，美国国会议员又是基于什么考虑和动机，推动要求人民币升值的法案出台，这些法案的出台背景以及此后相关法案的前景如何，美国国会与行政部门在人民币汇率问题上关系如何，他们之间是合作还是竞争，或者二者兼而有之?中国政府、学者以及媒体对于人民币汇率问题又是如何认识的，中方的态度如何影响了此问题的走向?本文将通过对这些问题的分析，来全面阐释人民币汇率问题背后的美国国内政治因素。 一 问题的出现：人民币汇率问题政治化的开始 随着2002年以来美国经济的下滑，美国制造业的问题进一步加剧，美国制造商的代表组织全美制造商协会将美国制造业以及工人面临的困境归咎于外国进行“货币操纵”，并开始将矛头指向中国，人民币汇率问题随之出现。全美制造商协会2001年领导组建了代表美国最大的制造业和农业贸易团体利益的健全美元联盟(Coalition for A Sound Dollar)[1] 。2003年，该联盟开始关注人民币汇率问题;经过几个月的连续运作，人民币汇率开始成为美国政府和社会关注的问题： 1月，健全美元联盟开始游说新任的财政部长斯诺对中国、日本、中国台湾省以及韩国施加压力，要求它们停止以“操纵货币”促进出口的做法。[2] 5月，担任健全美元联盟共同主席的全美制造商协会国际经济事务副主席弗兰克•瓦格(Frank Vargo)称美国制造业正面临衰退，自2001年3月以来已经流失了220万份工作，而被低估40%的人民币是“罪魁祸首”[3] 。 6月，健全美元联盟称正在考虑提请布什政府动用“301条款”来迫使人民币升值。 8月，健全美元联盟表示，正在考虑要求布什政府对中国政府“操控汇率”问题立案并展开正式调查。
9月初，健全美元联盟写信给斯诺财长，敦促其在即将展开的亚洲之行中将压迫中国政府停止“货币操纵”作为第一目标。 联盟一系列的举动引起了广泛关注。9月4日，布什总统发表声明，称“我希望美国的贸易伙伴公平对待我们的生产商、工人、农民以及制造商，在政府操纵货币的情况下，他们没有受到公平对待。”[4] 9月8日，斯诺财长表示要采取措施迫使亚洲国家停止所谓的“操纵货币”[5] 。 9月底，另一个压力集团、美国最大的劳工组织劳联-产联开始在人民币问题上推波助澜。9月25日和10月21日，该组织公共政策部助理主任李西娅(Thea M. Lee)分别在国会“美中经济安全审查委员会”及众议院国际关系委员会作证，指责人民币被低估了40%。她敦促美国政府采取包括向世界贸易组织提起诉讼在内的一切手段，在人民币问题上明确向中国政府发出信号，表明美国政府立场。[6] 在这些利益集团的压力之下，许多来自制造业较发达州的国会议员考虑到本州的制造业及工人失业问题，开始关注人民币问题，以回应利益集团的呼吁。 2003年7月31日，纽约州民主党参议员查尔斯•舒默(Charles Schumer)和伊利诺伊州共和党众议员唐纳德•曼祖洛(Donald Manzullo)为首的16名两党议员写信敦促总统采取直接行动，促使中国货币自由流动，要求美国政府采取更多强有力措施纠正人民币汇率。[7] 9月5日，舒默在参议院牵头提出关于人民币汇率的法案(S.1586)，要求中国在6个月内提高人民币对美元的汇率，否则将对出口到美国的所有中国内地产品征收27.5%的关税。[8] 9月9日，南卡罗莱那州参议员林赛•格雷厄姆(Lindsey Graham)与其他7名参议员提出一项
不具约束力的决议案，要求中国政府“纠正”其低估货币的行为。9月26日，该决议案在参议院一致通过。[9] 10月21日，北卡罗莱那州共和党女众议员麦瑞克(Sue Myrick)在众议院筹款委员会提出与舒默法案内容一致的人民币汇率法案(H.R.3364)。[10] 10月30日，民主党资深议员查尔斯•兰格尔(Charles B. Rangel)和桑德尔•莱文(Sander M. Levin)，再次写信给总统、财长及贸易代表罗伯特•佐立克(Robert Zoellick)，要求采取进一步行动。[11] 这样，在斯诺9月中国之行前后，美国制造商和劳工组织代表的国内利益集团通过形式多样的游说，采用包括联盟组建、发布研究报告、召开新闻发布会、提出申诉、国会作证等方式，营造出 “低估达40%”的人民币应为美国制造业下滑、工作机会流失以及贸易逆差负责”的舆论。国会也开始采用这些利益集团提供的数据，通过相关决议案，使得美国对人民币问题的关注和指责出现了第一次高潮，人民币升值压力大大上升。 2004年是美国大选年，劳联-产联作为民主党主要选民，其游说行动获得了许多民主党议员、包括民主党总统候选人约翰.克里(John Kerry)的支持。劳联-产联成为当年游说国会施压人民币升值的主力军。9月9日，劳联-产联代表由23家工业、农业公司和工会组成的“中国货币联盟”(China Currency Coalition)，向布什政府提出一份200页的大部头申斥材料，要求根据《1974年美国国内贸易法》的301条款，调查中国是否操控货币并实施制裁。[12] 尽管该申诉在递交美国贸易代表处后4小时后即被驳回，但此举仍然是一个前所未有的贸易行动，中国货币联盟的申诉及后续的一些声明引起了更多注意。9月30日，莱文和舒默牵头，带领参众两院30名议员组成 “国会中国货币行动联盟”(Congressional China Currency Action Coalition)，
提出了与“中国货币联盟”同样内容的301条款申诉，回应和支持“中国货币联盟”的诉求，继续向行政部门施压，敦促后者采取行动。[13] 这样，要求人民币升值的舆论在美国已经成为气候。 二 人民币汇率问题的政治化：美国国会立法施压人民币升值的历程 从舒默参议员2003年提出的关于人民币汇率的法案开始，美国国会至今已经关注人民币汇率问题八年了，但具有影响力的法案的涌现，则是从2005年开始的。 (一)2005-2007年国会压力的上升 2005年和2007年是美国国会提出人民币汇率法案最多、造成的声势和威胁最大的两个年份。国会通过立法对人民币汇率问题形成的压力上升，人民币汇率问题政治化开始成为常态。 1.2005第一波国会压力 进入2005年以来，利益集团加强了对国会的游说。 2月1日，全美制造商协会发表《全美制造商协会2005年中国贸易议程》，宣布其目标是促使人民币立即升值40%，促使财政部将中国列为“货币操纵国”。[14] 2月3日和5日，“中国货币联盟”律师戴维•哈特奎斯特(David A. Hartquist)及联盟发言人、劳联-产联财务主管特拉姆卡分别在国会“美中经济安全审查委员会”作证时表示，人民币被低估是美中巨额贸易逆差非常重要的原因，急需解决。 5月2日，全美制造商协会再次呼吁并要求美国政府敦促“中国停止货币操纵”，支持参众两院
分别提出的旨在对非市场经济国家征收报复性关税的《停止海外补贴法案(Stopping Overseas Subsidies Act)》(H.R.1216 , S.593)[15] ，并邀请企业和个人加入其行动，呼吁选民联系自己的议员，共同反对不公平贸易行为，推动议员们为解决此问题而努力。[16] 在利益集团的推动下，国会中施压人民币升值的气氛逐渐浓烈。利益集团的压力增长同时，国会中要求人民币大幅度升值的提案接踵而至。 2月3日，舒默再次牵头提出与2003年9月法案内容一致的人民币汇率法案(S.295)，要求中国在6个月内提高人民币对美元的汇率，否则将对出口到美国的所有中国内地产品征收27.5%的关税。 4月6日，参议员舒默和格雷厄姆在参议院提出与S.295同样内容的法案S. AMDT.309，作为《2006-2007财政年度国务院授权法案》(Authorization bill FY2006-2007, State Department，S.600)的修正案[17] 。当天参议院发起试图搁置该修正案的投票，结果终以33：67票失败，该修正案列入参议院议程。 4月7日，众议员邓肯•亨特(Duncan Hunter)和提姆•瑞恩(Tim Ryan)提出的《2005年中国货币法案》(Chinese Currency Act of 2005)(H.R.1498)得到了145名众议员的支持。该法案指责中国政府“操纵货币”是不公平的贸易手段，敦促布什政府以立法形式向中国政府施加压力，迫使中国改变人民币固定汇率的政策，以扭转美中贸易严重失衡的局面。 此外，《停止海外补贴法案》也同期在参众两院分别提出。以上各项法案均得到了“中国货币联盟”的支持。 7月21日，中国政府宣布人民币升值2.1%，实行以一篮子货币为基础的浮动汇率制。“中国货币联盟”认为这一措施还远远不够，称“中国的汇率调整是最小程度的，远不能对因中国的货币操纵
而引起的美国制造业工作的流失起到任何作用。”[18] 在此后几个月中，“中国货币联盟”多次发表报告称中国的汇率调整对美中贸易赤字的继续扩大以及美国制造业工作的流失没有起到作用，敦促行政当局和国会立即采取行动，促使中国放弃“操纵货币汇率”的行为，并要求国会通过《2005年中国货币法案》。 全美制造商协会一方面对中国宣布放弃与美元的固定汇率制较为满意，并认为这将是更大升值的开始，但另一方面也表示2.1%的升值远远不够。[19] 为此该组织一个月后发表了《2005年中国遵守WTO承诺的报告》，称如果中国未能在短期内对人民币显著升值，并加速人民币的市场浮动，布什政府应将其列为货币操纵国，并促使WTO和IMF采取行动。在斯诺财长既定的十月访华前几天，该协会对他隔空喊话，表达协会对中国货币问题的关注，并再次敦促国会和行政部门采用美国贸易法条款来对中国施压。[20] 11月28日，在美国财政部向国会每半年提交的关于美国主要贸易伙伴货币做法的报告，即《国际经济和汇率政策报告》(Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies)中，未将中国列为“货币操纵国”，此举立即遭到各利益集团的猛烈攻击。全美制造商协会要求美国财政部在IMF发起强硬攻势，解决中国“汇率操纵”问题;劳联-产联则称财政部出卖了美国工人和制造业的利益，并于次日致函众议院，敦促它通过《2005年中国货币法案》，来与“非法货币操纵”作斗争。 尽管如此，到2005年底时，利益集团的气势在屡遭挫折之后还是有所收敛。对于国会议员来说，他们对选民和利益集团的压力回应得已经足够，另外，他们也需要应对来自行政部门的压力。11月16日，应参议员舒默和格雷厄姆的要求，参议院全体会议一致通过了一项提议，同意将S295号法案(即舒默法案)的表决时间推迟至2006年3月31日。舒默表示，该法案原本应于11月参院第一次会期结束前进行表决，但考虑到布什总统正在访华并将与中方就汇率问题进行磋商，因此决定将该法案推迟至第二次会期，即2006年3月31日前表决。这样，美国对于人民币升值压力暂时进入一个缓
冲期。 2006年是国会中期选举年。进入2006年，议员们将精力集中在选举上，人民币法案被放到了一边，舒默法案也没有再提起。9月28日，舒默和格雷厄姆决定不把该提案正式递交参议院表决。舒默称，提出那项关税提案的用意本来就不是要使之成为法律，而是作为一个向中国施加压力的工具，以唤醒美国公众对人民币汇率问题的关注，此法案提出之前，没有人关注此问题，而现在它是中心问题。他相信，如果他们没有提出该议案，人民币汇率不会提升4.6%。[21] 2. 2007年美国国会在人民币汇率问题上掀起的风暴 美国的对华贸易逆差在2006年继续快速增长，新一届国会2007年初开始运作之后，对此问题的关注再次迅速上升。议员们对美中贸易逆差的不安情绪大为增强，先后提出多个议案，在人民币汇率问题上继续向中国施压。 2月底，民主党众议员瑞恩和共和党众议员亨特以及国会“中国货币联盟”再次发起“公平货币法案”(H.R.782)，该议案把货币偏差和贸易补贴直接联系起来，指责中国等国人为压低币值等同于补贴，要求美国政府迅速采取措施，促使这些国家改变不公平的汇率政策，否则美国应该对这些国家的进口商品征收反补贴关税; 同期，众议院共和党议员英格利希和民主党议员戴维斯提出“2007年非市场经济贸易补救法案”( H.R.1229)，主张反补贴法不仅适用于市场经济，也适用于像中国这样的非市场经济体，目的就是要用法律条文清楚规定商务部有权力对所有非市场经济国家施加反补贴关税; 6月，参议院金融委员会主席鲍卡斯、首席共和党人格拉斯利、民主党参议员舒默和共和党参议员格雷厄姆四位重量级议员联合推出《2007年货币汇率监督改革法案》(S.1607)，该法案的目的
是为使财政部在面对其他国家货币出现偏差时应做出的反应规定新的机制。 《2007年货币汇率监督改革法案》是2007年人民币汇率法案中影响最大的一个。舒默早早就在为这个法案造势，3月28日他在国会参议院财政委员会作证时宣布他将和其它三位议员一道，拟定一项新的、符合世贸组织规定的货币提案，推动人民币汇率改革;格雷厄姆在同一个听证会上表示，人民币汇率问题已经成为定义美中关系的问题。他说，民主和共和两党在大部份议题上看法都分歧，但是在人民币汇率议题上，两党是一致的。这下子引起各方关注。在5月下旬结束的美中战略经济对话中，中国并没有像议员们所希望的那样在人民币汇率和贸易失衡方面做出重大让步，舒默等四位议员决定下个月提出议案。6月13日，美国财政部向国会提交半年度国际汇率报告。报告虽然明确认为中国人民币币值被低估，而且中国央行重手干预外汇市场，但是美国政府依然表示，不能认定中国为货币操纵国。同一天，四位议员正式联合推出了《2007年货币汇率监督改革法案》。7月26日，参议院财政委员会以20票赞成、一票反对通过经过修改后的该法案。 法案在参议院财政委员会的初步通过引发了更大的关注，其中有关“汇率偏差”的条款引起各方的争议最大，因为其目的是用“汇率偏差”来取代“货币操纵”的说法，以便对其它国家，特别是对中国利用汇率偏差对出口企业提供补贴的做法实施制裁。该法案规定，财政部必需每年两次向国会报告哪些国家的货币汇率出现严重偏差，如果偏差明显是外国政府经济政策所造成的，那么，那个国家就会被指定为优先采取行动的对象;被指定为优先行动对象的国家如果没有在一定时间内采取适当措施处理偏差问题，那么，财政部必须采取进一步行动，包括在决定一个国家的产品是否对美国进行倾销的计算过程中也把该国被人为压低的汇率考虑进去。法案还规定，如果偏差问题在一年内还没有解决，美国贸易代表办公室必须启动向世贸组织提出申诉的机制，并要求财政部长咨询美国联邦储备系统管理委员会和其他中央银行，考虑对货币市场进行补救性的干预行动。 该法案的初步通过引起美国各界的强烈反应。因为法案宣称与WTO规定保持一致，这样法案的可操作性会比较强。它不像其它大多数提案把货币偏差(失准)归类为一种应该被禁止的补贴，而是建
议采取一系列在很大程度上建立在国际货币基金组织(IMF)章程的规定基础上的行动，也包括了反倾销调查以及采取WTO行动的后果。美国全国零售业联合会立即对此表示反对，认为这个法案如果最终成为法律，将置众多美国企业的利益于危险中。8月2日，布什政府官员在国会进行作证时表示，对目前国会多项反击中国人民币汇率政策的法案感到担忧。美国财政部和商务部的官员对国会议员表示，他们担心这些立法一旦施行，有可能造成反效果，甚至引发全球性的贸易保护主义。于是法案发起人之一的鲍卡斯参议员出来试图缓和气氛，表示理解各界的不安并认为这个法案不会伤害美中经贸关系。 8月1日参议员多德和舍尔比共同提出《货币改革与金融市场法案》(S.1677)。该法案意图代替财政部对某些国家，主要是中国的汇率市场强制干预采取惩罚措施。8月中旬，参议院银行、住房和城市事务委员会以绝对多数投票通过了该法案，这一消息同样在全美引起很大的反响。上千名经济学家联名写信，表示他们对这个法案可能对美中经贸关系和美国经济所产生的严重影响表示不安。众多跟中国生意密切的美国企业或行业组织也纷纷对国会的这一动作表示关切和反对。反对者担心这个法案一旦变成法律将会引起中国的报复，给美中经济造成广泛的破坏。 面对这种情况，行政部门采取了拖延战术。12月19日，美国财政部在当年国会两院开会的最后一天，才向国会提交一直推迟的汇率报告，再次拒绝将中国列为汇率操纵国。对此，几位议员做出强烈反应，鲍卡斯表示，财政部继续表现出怯懦行为;舒默认为，中国操纵汇率是很明显的，而美国行政当局拒绝把中国列为汇率操纵国，让国会别无选择，只好自行采取必要措施。 (二) 2008-2011年美国国会压力的消涨 进入2008年后，美国国会对人民币汇率问题的压力减缓，个中原因主要是金融危机深入发展，美国需要中国的合作以寻求尽快摆脱经济危机，行政当局与中国之间升格了的战略与经济对话主导了两国经贸关系。奥巴马政府在2009年开始执政后，面对严峻的经济形势，美国贸易保护主义势力上
升，美国国会对人民币汇率问题的压力再次上升并在2010年下半年达到一个新的顶点。 1. 2008年国会压力减退，战略与经济对话主导两国经贸关系 进入2008年后，美国国会在人民币汇率问题上却比较平静。年初有一些鼓噪，此后并没有下一步行动。前一年在参议院财政委员会通过的、由舒默和鲍卡斯等两党重量级议员联合推出的《货币汇率监督改革法案》没有行动，其它法案也都如此。几位去年力主通过议案对中国施压的议员的行动只停留在口头上，而且整年中没有提起几次，比起上一年的激烈程度以及受关注程度，形成较大反差。7月初，四名主导《货币汇率监督改革法案》法案的资深参议员发表了讲话，称他们将致力制订一项法律，以确保中国以及美国其他贸易伙伴国的货币政策遵守国际货币基金组织和世界贸易组织的规定。此后就没有了下文。11月，奥巴马已经赢得大选，民主党资深参议员多德继续留任银行委员会主席，称将敦促下届美国政府更加积极地处理对华贸易逆差以及中国操控人民币汇率的问题，汇率问题已经成为下届政府的事了。 比起国会的无所行动，行政部门包括财政部与中国进行的战略与经济对话主导了2008年的美中贸易及美中关系的议程。两国在年中和年底进行了两次战略与经济对话，和此前的三次对话相比，2008年的对话在议题和成果上更加突出双方在能源和环保领域的合作，并首次把两国在国际金融领域的合作列入议事日程。2008年的两次汇率报告像前几次报告一样也都没有将中国列为汇率操纵国，但是批评中国正放慢人民币升值的步伐，认为人民币的真实汇率和平衡点之间的差距仍然很大，人民币币值目前仍然处于“严重低估”的状态。12月初，美国财长保尔森在展望新一轮对话的时候，赞扬了中国过去3年来允许人民币升值的努力，但同时也强调这一进程必须继续下去，包括汇率改革在内的中国经济结构调整仍将是美中战略与经济对话的中心议题。 发生这些变化的原因是进入2008年以来，随着金融危机的不断深化， 美国对华政策将重点放在如何同中国进行合作，寻求解决金融危机之道，战略与经济对话的重要意义被更为强调。正如前驻华
大使芮效俭(Roy Stapleton)在美中关系全国委员会2008年底为纪念美中建交30周年举行的一次座谈会上所说，对话的重要性不仅在于规模和议题，而且也体现在这个机制的时效性。他说：“当经济和金融危机在今年全面席卷美国的时候，美国经济和金融当局的官员，不仅仅是在保尔森这个级别，而是在下面的各个级别，都和他们在中国的对等官员建立了迄今为止最好的工作关系。所以，当危机全面爆发的时候，我们很快地认识到中国由于持有大量美元债券而不可避免的受到影响。由于沟通渠道的畅通，保尔森采取的每一个重要步骤都及时通报给中国。”[22] 在这种背景下，07年国会对人民币施压的做法显然不合时宜，国会议员的提案也没能够得到美国商会为代表的大商业集团的支持。更为重要的是，布什当局不赞成国会的做法，白宫及财政部对国会也进行了很多游说，它们非常努力向国会表明，这些立法是不必要的，因为行政部门现有的处理工具，如战略与经济对话，美中商贸联委会(JCTT), 以及潜在的向WTO提起起诉的威胁，已经能够达到鼓励中国采取灵活的汇率政策的目标了，而且，美国方面通过财政部长保尔森的多次访华同中国政府沟通起到了很好的作用。 2. 国会压力在奥巴马政府时期再次加大并达到顶峰 2009年1月，奥巴马总统正式入主白宫，新国会也开始运作。民主党同时控制了国会参众两院以及白宫。作为有着维护工会以及制造业选民利益传统的民主党，这种情况下采取贸易保护主义措施的可能性加大。2008年以来的全球金融危机仍在持续，美国经济和就业情况仍然不见好转，于是国会在人民币汇率问题上卷土重来。2009年5月13日，民主党众议员瑞恩再次提出与此前几年法案内容差不多的提案，即《汇率改革促进公平贸易法案》。其中提出了要修改1930年关税法第七款，以便让商务部可以对人民币偏差采取反倾销措施。该法案得到了众议院143名议员的支持;同一天参议员施塔贝诺在参议院提出同样内容的对案(S.1027)。 6月11日，舒默再次提出关于人民币汇率的《2009货币汇率监督改革法案》。 2009年中，美国国内的头等大事是奥巴马政府推动的医疗保健改革法案，国会议员们的注意力都集中在该法案及其它国内重大立法上，包括气候变化和金融改革以及移民法案等，因此人民币汇率
问题并没有成为重点，相关法案也没有进一步行动。 2010年初，形势再次变得紧张起来。3月，历史性的医疗改革法案已签署成为法律，而美国经济和就业形势还在恶化，议员们于是腾出手来再次在人民币汇率问题上施加压力。每年的4月15日是美国财政部向国会提交汇率报告的时间，中国国家主席胡锦涛也将可能出席4月在华盛顿举行的核安全峰会。于是，国会关于要求财政部把中国列为“汇率操纵国”，“采取措施纠正汇率操纵对美国造成的损失”的行动和法案纷纷出台，意图乘机向中国政府以及美国行政部门施加压力。3月15日，130名议员联名致信美国财长盖特纳和商务部长骆家辉，要求将中国界定为所谓的“汇率操纵国”。3月16日，舒默提出和去年几乎同样内容的《2010年货币汇率监督改革法案》。 在二十国峰会即将召开之前，舒默于6月9日再次表示要在两周之内推动惩处中国货币政策的立法，美国财政部长盖特纳10日在国会听证会上指责中国的人民币汇率政策，称人民币政策阻碍了美国所需的全球经济平衡，妨碍了全球经济改革。 6月19日，中国央行宣布重新启动2005年以来的汇率形成机制改革。然而，改革重启后人民币升值幅度缓慢。8月，美国国会休会期结束，离11月初的中期选举越来越近，国会对人民币升值的压力也到了一个新的高度。9月13日，国会93名众议员以瑞恩牵头，联名签署信函，敦促民主党人采取行动，针对中国汇率政策采取强硬立场。15日，美国众议院筹款委员会就人民币汇率问题召开为期两天的听证会，美国财政部长盖特纳在16日出席听证会作证，国会里对人民币升值的压力大增。9月30日，瑞恩提出的《汇率改革促进公平贸易法案》在众议院以348比79高票通过，成为美国国会施压人民币汇率问题五年来取得的最大成果 ，也是迄今通过的最高规格的法案(在众议院通过)。 2009年以来，特别是2010年美国国会对人民币汇率问题的关注再次加强，一个突出原因就是美国经济状况在这两年中持续低迷，创造就业机会、降低失业率成为全社会最为关注的问题，所谓的人民币被低估因而导致中国对美的不公平贸易、导致美国工作机会流失到中国、影响美国就业和复苏的论调较为流行。在此背景下，相关利益集团持续施加压力，特别是在中期选举即将到来之前，众议员
受到更大的选民压力，更多的众议员选择支持向中国施加压力的法案。从对《汇率改革促进公平贸易法案》的支持议员的数量增长就能看到这个趋势，2009年5月提出来时有143名议员支持，而到接近中期选举之时得到348的高票，终于在9月30日在众议院通过。 然而，国会在人民币汇率上的压力到了最高点之后也到了它的极限，没有再往前走。中期选举结束之后，国会对人民币的关注和压力顿时减退，共和党重新夺回众议院控制权，关注的重点转向试图推翻此前民主党力主通过的医疗改革法案，《汇率改革促进公平贸易法案》停留在众议院，在参议院里没有提起相应的对案。随着2010年走向终点，本届国会也结束了。根据美国国会的议事规则，本届国会的法案如果没有进一步行动的话也就到此结束，不带入下届国会，本届国会关于人民币汇率的法案因此无疾而终。随着中国国家主席胡锦涛出访美国，新国会中关于人民币升值的法案可能会再次提起，只要美国经济和就业形势不好转，美国国内关于人民币汇率的压力将持续下去。 三 人民币汇率问题政治化的实质：如何看待美国国会人民币立法的影响 总体来讲，比起总统和行政部门来说，在贸易方面，国会更容易采取保护主义的政策。国会倾向于通过立法限制它国商品进口到美国，保护国内产业利益，或者推动本国产品进入它国市场。国会议员不太考虑外贸政策带来的对外关系的影响，因为他们所代表的选民并不关注这一点。议员对本选区内的利益集团的反应非常敏感，因为他们能够通过资助竞选广告、鼓动选民投票等方式，深刻影响选举的结果。国会在贸易问题上的主要影响渠道是立法，根据《1974年贸易法》的301条款和《1986年综合贸易法》的超级301条款，采取各种措施。 在人民币汇率问题上，全美制造商协会代表的制造商以及劳联-产联代表的工会的压力促使国会提出了一系列要求人民币升值的法案。舒默和格雷厄姆法案以及其它法案的背后，是各州制造业面临的困境及制造业工作机会的流失。舒默在为自己提出的法案作解释时说，中国的不公平贸易摧毁了纽约和美国的制造业，他呼吁联邦政府迅速采取措施振兴纽约州北部的制造业，并敦促参议院财政委员
会就“中国货币操纵问题”召开听证会，以促使行政部门加大对中国的压力。[23] 格雷厄姆则从2003年开始就一直在为南卡罗莱那州的纺织工业呐喊，认为中国故意操纵货币使得南卡罗莱那州北部的纺织业丧失了许多就业岗位。其他提出或支持法案的议员所在的州也大都面临着本州制造业举步维艰的状况。 2003年以来，美国相关利益集团、国会以及媒体将“人民币被严重低估、中国政府操纵汇率、损害美国工人和制造业利益，夺走美国就业机会，造成美国贸易逆差”的舆论变为主导声音，中国面临着来自美国要求人民币升值否则就要实施多种惩罚性措施的威胁，两国多次面临爆发贸易战的危险。从2005年到2010年，特别是2005年、2007年以及2010年国会对要求人民币升值，指责中国操纵汇率的法案非常多，人民币升值面临很大压力。然而，这种压力却从来没有表现为实际行动，国会关于人民币的法案没有一个通过成为法律，甚至极少有法案能够进行到参议院或者是众议院全体表决的阶段。国会在贸易政策方面，特别是在人民币汇率问题上究竟发挥一种什么样的作用，需要进一步分析。 (一) 国会立法对人民币汇率问题影响的实质 1.美国国会议员都有着多方面的关注，直接控制贸易政策并不是必要措施 对议员们来说，总体目标是维持和增加自己在华盛顿以及本州的政治影响力，其最高目标是再次当选。因此，他们最为关注的是选民、媒体以及公众如何看待他们在华盛顿的表现。对于大部分议员来说，要关注和需要顾及的问题较多，贸易只是其中一个。在贸易政策方面只要采取一般性的立场就可以了，表明他们在推动对本选区选民和利益集团的重要利益就足够了，努力在贸易政策方面去取得一个直接的、重要的个人影响是不值得的，也没有必要看到实际的政策结果。在影响议员再次当选的三个最重要因素，即“广告、议员所采取的立场、议员向选民和利益集团邀功”中，没有哪一个因素需要议员取得实际的贸易政策结果。如果议员来自保护主义压力大的州，如纺织工业发达的州，他也
只需要声明立场并投票就可以了，没有人会因为其它议员反对而没有取得成果而责怪他。 以上是针对一般议员而言，对于在关键小组委员(参议院财政委员会和众议院筹款委员会)、需要特别关注贸易的议员来说，要提高个人政治影响力，控制实际的政策，既不是唯一的、在多数情况下也不是最好的途径。他们同样不需要对实际的政策结果产生影响，他们有其它更好的、已经经过时间考验的方式可以来选择。其一就是发表演讲、发布消息、召开听证会、到美国的贸易伙伴国的首都去旅行;其二就是通过一些不太重要的、边缘的立法来表功;其三是提出一些重大、但却没有人期望它会通过成为法律的法案，而这些法案却对于议员的广告效应、所采取的立场的传播非常有用。 影响中国人民币汇率问题的法案中，最为著名的是舒默法案。以上理论[24] 能够较好地解释舒默从2003年第一次在参议院提出人民币汇率法案到现在的表现。舒默是参议院财政委员会成员，是需要通过在贸易问题上的立法来提高政治影响力的。2003年，舒默通过提出人民币汇率法案、联合多位议员给总统写信、敦促总统采取直接行动，采取更多强有力的步骤来纠正人民币汇率等行为，第一次表达了他对人民币汇率问题的关注。同年，他参与提出的针对中国在国际贸易中“欺骗行为”的不具约束力的决议案获得参议院一致通过;2004年，舒默联合其它议员提出了要求美国政府通过国内贸易法301条款向WTO申诉的要求，对中国是否操控货币进行调查，并实施制裁;2005年，舒默与格雷厄姆联合提出了著名的舒默-格雷厄姆法案，该法案获得初步成功，列入了参议院议程。通过这些行动，舒默成功地表达了他对美国以及本州制造业的关注，并且取得了让中国改变汇率制度，人民币升值的结果，其本人也因此取得了重大的政治影响力和政治加分。 2006年以来，舒默继续通过访问中国北京，与中方就人民币问题进行沟通和磋商、召开听证会、发布关注人民币汇率问题的声明和其它方式，继续保持对该问题的关注。但同时，在行政部门的游说之下，针对选民的不同关注，和美国国内不同的形势，2006年9月，舒默法案放弃了进一步行动，说出了实话，称“提出那项关税提案的用意本来就不是要使之成为法律，而是作为一个向中国施加压力的工具”[25] 。2007年，随着美中贸易逆差进一步加大，舒默在新形势下，联合其它三位参议院
重要议员，在国会里提出新的，据称是符合WTO规定的新的制裁中国人民币汇率问题的法案，向中国施加了很大的压力。此时，美中战略经济对话已经开始，该法案给对话造成了极大的影响和压力。2009年和2010年舒默继续提出相关法案，关注人民币汇率。所有这些立法和行动都给舒默带来了很大的政治影响力，舒默也逐渐成为民主党内的重量级人物。 参议院财政委员会主席鲍卡斯也是需要通过人民币汇率立法来表现自己的重要议员，2010年10月，众议院通过汇率法案后，鲍卡斯紧急访问北京。临行前，他在华盛顿声称，如果中国不采取行动，汇率法案将很可能获得参议院通过。但自从鲍卡斯在北京会见了包括习近平在内的中国高层领导人之后，他就再也没有就汇率问题发表看法。原因就是他要做的秀已经足够，广告效应已经获得，不需要进一步推动该法案了。 2.比起国会来说，行政部门更注重和关注控制贸易政策并取得想要的成果 表面看来，国会和行政部门在贸易政策方面进行竞争，但实际的结果往往是不对称的，行政部门将控制贸易政策的结果看得更重一些，给予更多的关注。国会议员归根到底还是要顾及多个方面的政客，不会拿出全部精力去关注贸易政策，即使是参议院财政委员会的成员，或者是众议院筹款委员会的成员，除了贸易政策之外，税收、社会安全、医疗保健同样是非常重要的议题，有时更为重要。 在人民币汇率问题上，国会很明显地在2005年和2007年和2010年更为关注，而2006年和2008年都是选举年，在这两年的选举中人民币汇率问题并没有成为一个大问题，议员们将注意力都集中到了最为重要的如何当选的问题上，对待人民币汇率，曾经的誓言旦旦并没有付诸实施，而是称施加压力的目的已经达到，初步的立法行动已经有了成果，没有必要再要求实际的立法。与之相反，虽然国会多次对行政部门施加很大压力，行政部门承受着来自国会和中国方面的双重压力，多次推迟发布汇率报告，以避开国会压力的锋芒，但却一直维护着政策底限，从来没有将中国列为汇率操纵国。2007年面临来自国会的巨大压力，行政部门付出了更大的努力与精力，通过战略经济对话保持与中国政府
最为有效的沟通，并且在财长保尔森的亲自领导下，在布什总统的支持下，把握着对华贸易政策制订的方向，对国会进行游说，最终国会虽然把相关立法的内容与相关消息通过新闻发布会等各种渠道向全世界发布，引起舆论的许多关注，但在实质的立法行动方面，并没有进一步的行动，最终都停留在小组委员会阶段，没有提交全院表决。2010年虽然有了一个重大进步，即施压人民币汇率法案第一次在众议院进行了表决并获得通过，但这更多的是国会中期选举加上美国严峻的经济和就业形势的双重影响所致，中期选举结束后，随着当年的该届国会结束后，该法案也就不了了之。行政部门在回应国会压力，不时要求中国政府加快人民币升值步伐之外，继续通过战略与经济对话以及美中商贸联委会等渠道与中国进行有效沟通，主导着美国政府在人民币汇率问题上的政策。 3.议员影响贸易政策最有效的途径通常不是最终立法而是立法的过程 最有效的途径是通过游说向行政部门施加压力，以立法作为一个威胁。没有多少人会完全相信它是个威胁，但更加少的人会完全不去考虑这个威胁。通常的做法就是敲打目标国，回应选民，当行政部门采取相关行动后向其选民邀功，获得最大影响力。 关于人民币汇率问题的立法也遵循着这样一个路线。挥舞要求立法的武器，向行政部门施压，向中国政府施压，回应选民，表明自己在为他们的利益奔忙，成为了舒默等议员寻求影响贸易政策的一个最好途径。舒默已经在2006年时明确表示过，他的立法只是一个工具，目的是使中国调整人民币汇率，这个目的达到，通过立法并没有必要。[26] 此后，舒默2007年、2009年以及2010年每年都伙同其他议员，向参议院提出相似的要求人民币升值的法案，向行政部门施加压力，多年下来，没有多少人相信舒默会真正努力去推动此法案成为法律，但也不能完全不去考虑它，因为如果不去考虑它并做出回应的话，议员们会适时推动此法案到最终立法阶段，显然，行政部门以及中国方面都不愿看到这种结果。众议员瑞恩也是从2005年开始推动关于人民币汇率的法案，多年下来，终于在2010年中期选举到来之前推动他提出的人民币汇率法案在众议院获得通过，瑞恩也向家乡选民充分表明，他为他们的利益已经非常努力并取得很大成功。其实，该法案也到此结束，并没有多少人相信议员们会
推动其在参议院获得通过。 4.国会与行政部门分享贸易政策的权力结构让议员们可以灵活运用权力，适可而止 按照美国宪法的规定，国会与行政部门分享贸易权力。议员们通过这样一个权力分享的体系，获得足够的空间发起主动行动，也可以让他们随时突然停在某处，充分地满足了他们自身的利益。对于议员来说，这个体系是避免被责备的体系。对于行政部门官员来说，这个体系同样给了他们灵活性，他们可以根据不同的需要回应围绕某个政策组建起来的利益集团的联盟，避免有对贸易壁垒做出规定的国会立法通过，更灵活地撑控政策。 同样，在人民币汇率问题上，议员们表现出了对这种体系的完美运用。在需要充分表达对该问题关注的时候，纷纷抛出立法提议，并推动法案在小组委员会通过，取得初步进展后，再根据情况的变化，适时停止进一步的立法行动，或者直接转向另外的重要议题。通过这样的行动，议员们向选民表明，他们已经在此问题上进行了充分的努力，已经做了能够做的一切，进一步的立法已经没有必要。2006年以及2008年关注人民币汇率问题的议员的表现就是这样;2010年9月底众议院通过中国汇率法案后，参议院表现得很平静，议员们默契地没有谁去使劲推动该法案在参议院进行表决，舒默也将人民币汇率问题放到了一边，没有什么动作。 5.利益集团、国会以及行政部门在人民币汇率问题上互相制衡，各取所需 比起国会直接分配贸易利益给选民，行政部门的政策不太受选民欢迎，但在力量强大的利益集团的坚持下也会做出让步，利益集团最终会得到一些利益，所以他们也不会全力去推翻这个体系。1934年贸易法案通过以来，行政部门一般都会更偏向出口商利益而反对贸易保护。但当积累了足够的力量时，贸易保护主义者也会赢得一些保护措施，但这些保护措施更加灵活，一般不完全是他们想要的。
2005年人民币适度升值后，对美国国内部分制造商而言，他们已经取得一定成功，虽然还进一步向国会和行政部门施加压力，但随着人民币的不断升值，他们的声音也逐步削弱，对国会的压力下降。国会议员们在2006年也就没有什么行动。2007年美中贸易逆差增大，人民币汇率压力大增;2010年时经济和就业形势非常不利再加上中期选举影响，国会压力再次增加。面临压力，行政部门一方面坚持着政策底限，没有采取过激措施，国会的立法最终没有实施，另一方面却又不断对中国做出强硬姿态，攻击人民币低估给美国经济和就业造成伤害，对国会和利益集团的压力进行回应，利益集团、国会和总统三方形成了一定的平衡。 (二) 行政部门与国会在人民币汇率问题上扮演的不同角色 美国行政部门主导贸易政策的制订，国会在20世纪70年代以来加强了自己在贸易政策上的影响，国会，特别是众议院筹款委员会，由于其掌握税收相关法律的制定，从而对贸易问题产生重要影响，此外，国会还可以通过制订并通过包括保护性条款、反补贴税、反倾销税等等在内的所谓“公平贸易”法律，来行使其贸易权力。那么国会与行政部门在贸易政策上的关系是什么样的呢? 应该来说，从美国国会和行政部门在美国政府结构中的权力分配来看，它们在贸易政策制订上存在着竞争，在不同的政策上存在着分歧。另一方面，作为一个政府的两个不同部门，在推进美国利益方面，它们有着共同的目标，分歧只不过是实现手段上的分别，这就决定了它们的竞争虽然影响贸易政策，但也经常在贸易政策上合作来共同推动美国利益。因此，从本质上说，国会和行政部门在贸易政策上的关系，不是对手，而是盟友，美国贸易代表处与国会关键小组委员会紧密合作来应付出现的问题，向外国政府施压以打开其市场。但这种合作、盟友关系的建立需要满足一定的条件才最为有效，否则，国会和行政部门因为持有不同立场而会影响各自的政策取向。 美国学者达施勒(I.M. Destler)列出了保证国会与行政部门在特定贸易政策上进行有效合作的四个条件[27] ，其中前两个条件，即两党合作以及行政部门推动其贸易政策的决心，起着更大的作
用。 在人民币汇率问题上，2005到2006年，国会和白宫都控制在共和党手上，二者之间在贸易政策问题上能够合作;另一方面，布什赞成并推动对华自由贸易，反对保护主义。因此，国会与白宫之间保持着良好合作关系，2005年向中国施加了很大压力，中国开始了汇率形成机制改革，人民币开始升值。2006年中期选举之后民主党夺回了国会两院控制权，2007年开始，共和党布什政府继续推行对华自由贸易政策，但与民主党控制的国会在人民币汇率问题上冲突不断，国会与白宫之间对人民币汇率问题的分歧加大，行政当局与中国开展战略经济对话，并在布什总统的支持下，共同劝说国会放弃对人民币施压的几个威胁很大的法案，并采取了一些拖延手段，最终才避免与国会在此问题上爆发激烈冲突。 奥巴马政府时期，从2009年1月到2010年中期选举之前，一方面，白宫与国会都在民主党人控制之下，二者之间的合作不成问题;但另一方面，这两年中，奥巴马一直未能将贸易政策放在优先地位。与两党对立的总体形势不同，国会里一直存在着施压人民币升值的两党合作，而行政部门未能对国会的人民币升值压力进行有效反击，因此，国会对人民币升值的压力越来越大。即便这样，行政部门仍然需要维护基本的自由贸易政策框架，维护美中经贸关系的总体稳定。因此，虽然行政部门也时常对人民币汇率进行指责，但也保持着不将中国列为汇率操纵国的底限，行政部门在贸易问题上占据优势地位的特点，决定了只要行政部门保持其政策底限，保持与中国的正常贸易状态，他们最后都能够达到这一点。奥巴马政府时期，国会与白宫在对华人民币汇率问题上，也未能进行有效合作。 总体来讲，从2005年至今，在人民币汇率问题上，美国国会与行政部门存在一定程度的合作，共同施压中国人民币升值。但由于行政部门贸易政策制定的优势地位与两党对立的局势，国会与行政部门在人民币汇率问题上，并没有进行有效的合作，这也是人民币汇率问题压力受到限制的原因之一。 此外，对于人民币汇率问题，中美两国还存在着不同的声音。这些声音的存在，也使得人民币在
升值的压力得到了部分的缓解。 四 中美两国关于人民币汇率的其它声音 (一)美国方面 美国对于人民币汇率问题的认识有另外一面，但因为没有足够的声音和游说，这种认识一直没有得到重视，在华盛顿决策圈子中没有足够的影响力。首先，一部分学者对此问题持有较为客观的观点，即人民币与美元的固定汇率不是美国对华贸易逆差的主要原因，人民币重估、升值并不能使美国的对华贸易逆差减少。一些美国经济学家持有这种观点并也通过媒体发表文章来阐述自己的见解，消除美国公众对此问题的误解。约翰.霍普金斯大学高级国际关系研究院教授、前世界银行驻中国代表鲍泰利(Pieter Bottelier)2010年3月20日在《纽约时报》发表名为《关于中国货币的神话》的社论文章，列举了多个关于中国汇率问题的误解并加于澄清，如“人民币重估将会帮助到美国”，“人民币汇率重估对于减少全球贸易失衡至关重要”，“中国已经操纵其汇率好多年”等等之类的误解。[28] 另有美国学者在《华盛顿邮报》发表《关于中国经济力的神话》，也对“让人民币升值是中国能够做的减少其贸易顺差的最重要之事”的误解给予澄清。[29] 美国大商业公司和组织代表的美国商业界，特别是在华商业界也不认为人民币汇率问题是美中经贸最为重要的问题。中国美国商会2010年白皮书指出：“中国美国商会强烈支持中国人民币货币实现自由浮动的市场化汇率机制……然而，虽然货币问题非常重要，但美国政府过分强调了人民币汇率的严重性，目前与中国之间的贸易失衡并未对美国的整体贸易赤字水平产生严重的影响，而是吸收了美国与韩国、日本等亚洲其他国家之间的赤字缩减额。此外，人民币重新估值可能只会使美中两国之间的贸易赤字略有下降，而着眼于其他价格扭曲问题(例如中国的生产要素定价机制)将有可能发挥更大的贸易平衡调节作用。”[30]
白皮书指出，2008年夏天之后人民币对美元汇率基本维持在6.83的水平，美国制造商的利润确实受到不利的影响，美国有理由认中国在2008年夏季后应继续人民币升值的步伐，但在对这一政策做出评价时应当考虑两个因素：首先，就许多案例而言，供应美国市场的产品若不在中国生产，它们也会转到墨西哥或越南等其他国家生产。人民币的重新估值虽然可能有助于改善其他发展中国家的就业状况，但并不太可能给美国重新带来大量的就业机会。 其次，虽然在美国经济衰退期间人民币对美元保持稳定，但人民币对其他国际货币出现了大幅贬值。因此，其他国家因人民币疲软而受到的影响比美国更加明显。[31] 问题在于，美国商界关于人民币的声音直到最近都没有对美国国内关于人民币汇率的舆论形成太大的反击作用。关于人民币被低估并造成美国制造业工作机会流失，美国贸易赤字的舆论从2003年以来就已经形成，随着几年来国会相关立法的不断提出，已经成为主导了美国公众及媒体的认识。美国决策层无法忽视这一点，财政部也一直指责人民币政策阻碍了美国所需的全球经济平衡，妨碍了全球经济改革，要求中国继续推行较有弹性的人民币汇率制度为目标的改革，并直接要求人民币升值。而此前在中国的最惠国待遇以及中国加入世界贸易组织问题上组织起强大的联盟进行游说的美国商界在人民币汇率问题上已经分离，组织不起来那种联盟，而正如美国商会白皮书所言，人民币汇率问题并不是他们所关注的重要问题，中国的市场开放、知识产权保护才是他们关注的重点，因此在人民币汇率问题上，来自美国商界的反击游说力量并不是很强，只有向美中贸易全国委员会等少数几个组织在国会听证会等场合表明他们的观点，而反之，来自其它制造业以及工人等利益集团，一些经济学家关于人民币低估是造成美国经济和就业受损的声音在国会听证会等场合完全占据压倒性优势。 (二)中国方面的观点 自从人民币汇率问题从2003年出现以来，中国方面一直坚持自己的观点，并很快认识到这个问题背后的美国国内政治因素。
1. 人民币没有严重低估 国内经济学家从经济学的角度说明，人民币只是存在一定程度的低估，而没有严重低估。例如时任北京大学经济研究中心主任的林毅夫撰文否定了关于人民币汇率被严重低估应该大幅升值的两个论据：第一，中国可贸易部门相对于不可贸易部门的劳动生产率增长很快, 近10年名义汇率未升值, 致使真实汇率严重低估, 需要经由名义汇率的大幅升值才能恢复真实汇率的均衡;第二，近年中国的贸易顺差很大, 2005年达到1020亿美元,2006年增加到1700亿美元,表明中国汇率严重低估, 需要大幅升值才能恢复贸易平衡。[32] 既然两个主要论据都不成立，人民币也就没有被严重低估。 国内经济学家的观点也为部分国外同行认同。除了认为人民币严重低估的美国彼得.彼得森国际经济研究所的伯格斯坦(Fred Bergsten)，戈德斯坦(Morris Goldstein)等人持有的人民币严重低估，最高达40%的流行观点之外，还有不少著名经济学家如蒙代尔和麦金农都认为，人民币不存在低估，反对人民币升值。因此总结来看，可以说，人民币到底有没有低估，低估了多少，存在不同的看法，没有一个大多数经济学家承认的观点，这是一个存在争议的问题。 2.人民币升值对减少美国贸易巨额逆差和失业率不会起太大作用 在此问题上，国内经济学家、媒体以及政府观点高度一致： 首先，从经济学角度来看，美中贸易逆差问题是由美国国内消费大于投资、政府开支过大造成的。因此解决美国贸易逆差，美国政府需要削减开支，实行紧缩的宏观经济政策，提高美国储蓄率。中国相应增加国内消费，减少出口推动的经济增长所占的比例，但由于美国经济规模远大于中国经济规模，因此美国自身政策调整比中国政策调整更有效，人民币升值对减少美国巨额贸易逆差作用有限。
其次，人民币升值也不能解决美国的失业率问题，因为中美两国的经济和贸易结构完全是互补的，近年来, 中国对美贸易顺差的增加并没有挤占美国自己原有的产业和市场，中国主要对美出口商品基本还是以劳动力密集的产品，以生活必需品为主，价格弹性低，如果人民币升值，美国不是以比较高的价格继续从中国进口这些产品，就是从其他成本更低的国家进口这些产品，不管是前者或是后者, 人民币大幅升值, 美国的贸易逆差会增加而不是减少，也不会使这些制造业工作机会从中国转向美国。 3.中国政府按照自己的时间表推动汇率形成机制改革 在汇率制度上，多数国内经济学家认为人民币汇率有必要走向某种方式的浮动。中国政府也在多种场合表明并没有进行汇率操纵以进行不正当竞争，中国已经在按照自己的国情和时间表，推动关于汇率形成机制的改革，人民币汇率已经走向一定程度的浮动。 4.美国在人民币汇率问题上施压是其国内政治需要 既然人民币是否被低估、低估多少并没有确定的答案，人民币升值对减少美国贸易巨额逆差和失业率不会起太大作用，中国政府也表态会进行汇率形成机制的改革，实现有一定和程度的浮动汇率制，那么，为什么美国多年来还是一直对人民币升值施加了非常大的压力，美国及国际舆论都在热炒人民币升值呢? 中国学者、媒体和政府对此给出的答案是美国出于国内政治的需要，将此问题高度政治化了。如林毅夫对此的解释是，2001年年3月美国互联网泡沫破灭，纳斯达克股市崩盘，接着发生了9.11恐怖袭击，阿富汗战争，伊拉克战争，美国政府财政赤字激增，经济疲软，失业率增加，内外交困，于是他们也把国内经济的困难，失业率的增加归罪于中国对美贸易顺差的激增, 试图以指责中国故意低估人民币币值向美国大量出口廉价产品，抢走了美国的市场和就业机会，造成美国经济增长缓慢，失业率增加，来转移国内选民对政府的不满。[33]
还有更多学者从美国政府中国会与行政部门在贸易政策上的不同影响和作用的角度，从美国利益集团政治、美国国会政治的角度，解释了人民币汇率问题是如何在美国被政治化的[34] 。他们的基本观点是美国利益集团与国会的运作导致了此问题开始被政治化，美国国会在利益集团的游说下试图通过立法压迫中国升值人民币汇率，美国行政部门一方面需要回应此压力并进而对中国政府进行施压，但另一方面作为美国对华贸易政策以及整体对华政策的负责部门，行政部门需要从整体上把握对人民币汇率问题的处理，这导致了行政部门和国会在此问题上的政策分歧，这是美国政府的结构特点和不同角色所决定的。人民币汇率问题政治化的过程，是由美国政治运作特点决定的。 (三)中美两国在人民币汇率问题上不同声音的影响 以上中美两国存在的对人民币汇率问题上的不同声音，对此问题的政治化有着一定的消解作用。 1.美国方面声音的影响 美国方面的这些声音代表着美国在政治化了的人民币汇率问题气氛中较为清醒的认识。他们在美国媒体以及学术圈的发声，影响着部分美国人士对此问题的看法，能为行政部门在进行理性决策时提供一些参考;对部分国会议员也会产生影响，影响着他们在此问题上的看法、投票及立法行动。美国国会中只是部分议员关注并推动人民币升值的立法，大部分议员只是跟风投票。许多对华出口比较多的例如一些农业州的议员并不关注和支持这些立法，虽然在整个国会形成的关于人民币较为负面的舆论下，他们不可能站出来反对这些立法，在形势所迫的情况下也会附和投票支持，但在解释其立场时，他们可以参考这些较为理性的声音。 美国商会为代表的商界在人民币汇率上的声音一直处于下风。奥巴马政府执政以来，他们为保持和扩大在华经济利益而对美国政府进行的一系列游说重点都指向中国的市场开放和知识产权保护等
问题，认为人民币汇率问题不是美中经贸关系中的重要问题。他们的游说在2010年以来收到了很好的效果，得到了行政部门的重视并由此上升成为行政部门同中国进行协商和谈判时的优先议题。历次的战略与经济对话以及两国领导人的互访，都是这些商界发挥作用的好时机，他们也由此正在逐步地将美中经贸关系中的中心议题由人民币汇率问题转向市场开放、投资和增加相互出口、知识产权保护等议题上去。 2.中国方面声音的影响 中国方面的声音对中国政府在此问题上的影响主要体现在同美国行政部门进行沟通和协商时能够发挥作用。中国政府代表中国同美国政府就此问题进行协商，明确告知中国的立场，如人民币并没有严重低估，人民币升值无助于美国贸易逆差和就业问题的解决，并指出美国方面存在的问题，此问题在美国被高度政治化，影响到此问题的合理解决。通过这些声音的表达，也使得美国行政部门在回应美国国会压力时，或试图对华采取强硬措施时，不得不认真考虑中国政府的立场，从而导致其出台较为平衡和理性的政策。 五 结论及前景 2003年以来美国制造业相关协会以及工会等利益集团通过游说，推动着人民币汇率问题成为美国国内受关注的议题之一，并成功地创造出“被低估的人民币成为影响美国工人就业、拖累美国经济，造成美国贸易赤字不断扩大，这种不公平贸易行为应该被纠正”的舆论，国会议员们在利益集团的推动下纷纷出台要求人民币升值的法案，行政部门也不断要求中国政府将人民币升值，人民币汇率问题在美国国内逐渐成为一个高度政治化的议题。 人民币汇率问题的政治化是美国贸易政策制订中的国会选民政治以及国会在贸易政策中的地位和作用决定的。国会议员们不断提出并推动人民币法案的目的并不是为了通过它们，而是以此作为威
胁，向行政部门施加压力，向选民邀功，以期实现其获得政治影响力、争取连任的最高目标，直接控制贸易政策并不是必须的，也不是最好的手段。在同行政部门的竞争中，议员们由于对贸易政策的关注度不如对方而容易让步，只要达到扩大其政治影响力的目标就可以随时作出妥协。行政部门只要足够重视，它通常都能够主导其对外贸易政策。认识到人民币汇率问题的这一实质，有利于我们应对来自美国对于人民币汇率问题上的压力。 根据以上分析，我们可以看出，中美关系中的人民币汇率问题根源在于美国制造业的下滑、两国贸易的不平衡和美国国内相关利益集团和国会对此问题的政治化运作。因此，只要美国经济和就业形势不好转，制造业持续下滑，中国对美国贸易顺差的继续扩大等这些因素存在，近几年内美国方面对此问题的关注就不会停止，将会继续在各个关键的时间点上施加压力，例如每年4月中旬和10月中旬美国财政部向国会提交汇率报告前夕，两国战略与经济对话前夕，八国峰会以及G20峰会等重大的年度国际经济会议召开前夕，或者是两国重要领导人互访前夕，美国大选或者是中期选举前夕，都是重要的施压时间，美国国会也会持续回应利益集团的压力，不断提出法案来施加压力。 根据以上关于国会在贸易问题上作用特点的分析，对于国会在人民币汇率问题上立法的影响，一是不用太过担心，二是不能因此置之不理，需要适当应对，可以加强与相关国会议员的互动，邀请其访问中国，访问本身是他们想要的东西，中国可以给他们这个;缓解并处理此问题更为重要的是通过与美国行政部门的沟通，通过战略与经济对话和中美商贸联委会等两国政府沟通协调机制，将此问题控制在一定范围之内，回应国会所施加的压力，2006年以及2008年布什政府的表现已经表明这一点，奥巴马政府两年来的表现也可以证明这一点。 同时，美国国内关于人民币汇率问题的不同声音，和中国政府不断表达的不同看法，使得美国政府在决策时也不得不考虑中国政府的态度，这也一定程度上能够消解此问题的政治化程度，促成此问题的理性解决。最后，此问题将会随着美国经济和就业形势的好转以及人民币的逐步升值而得到一定缓解。
参考文献：
1. Deardorff, Alan V and Stern, Robert M., ed. Constituent Interests and U.S. Trade Policies. Ann Arbor: The University of Michigan Press. 1998.
2. Testimony of Thea M. Lee, “Before the Hearing of Commission on U.S.-China Economic and Security Review ”. Federal News Service. 2003. September 25.
3.Bottelier, Pieter and Dadush, Uri. “The Myths About China’s Currency”. The New York Times. 2010. March 20. L.H.T. Op-Ed Contributor.
4.Kroeber, Arthur. “5 Myths about China’s Economic Power”. The Washington Post. Sunday. April 11. 2010. B3.
5.AmCham-China. American Business in China: 2010 White Paper.
6. Yeager, Holly. “US Senators Drop China Imports Tariff Bill”. Financial Times. 2006. September 29.
7.林毅夫：《关于人民币汇率问题的思考与政策建议》，《世界经济》2007年第3期。
8.何兴强：《美国利益集团与人民币升值压力》，《当代亚太》2006年第2期。
9.周叶菁：《利益集团与美国的国际货币政策—以人民币汇率问题为例》，《国际论坛》2009年1月，第11卷 第1期。
10. 侯隽：《保尔森：中美战略经济对话应保持延续》，《中国经济周刊》2009年第2期。 注释： 1 该联盟由包括全国制造商协会、钢铁制造商协会、美国纺织制造商协会、美国航空业协会等数十个美国贸易协会组成，代表着95%的美国出口商。联盟2003年1月协会会员发展到61个，2003年6月有80个，到2005年底发展到102个。http://www.sounddollar.org. 2 Phillips, Micheal M. “U.S. Manufacturers Lobby against Asian Rate Strategies”. The Wall Street Journal. http://www.sounddollar.org. 3 【美国】彭博新闻社(Bloomberg)2003年5月15日的报道。转引自健全美元联盟网站：http://www.sounddollar.org. 4 Ibid. 5 “Coalition Praises Treasure Secretary for Making Undervalued Currencies a Top Global Issue,” 2003. Sep. 8. http://www.sounddollar.org/mnews80.html. 6 Testimony of Thea M. Lee.before the Hearing of Commission on U.S.-China Economic and Security Review”, Federal News Service, September 25, 2003. 7 “New Bipartisan Congressional Coalition Urges President to Increase Pressure on China to Float its Currency”. July 31. 2003. http://www.sounddollar.org/mnews75.html. 8 法案内容参见美国国会图书馆托马斯网站(http://thomas.loc.gov/)。该法案在二读后提交参议院财政委员会，此后再没有进一步行动。关于27.5%这个数字，法案是根据许多专家对人民币被低估的看法，最高的是40%，最低的是15%，取了两者的平均值27.5%。具体网址：http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c108:S.1586: 9 “Senate Unanimously Passes Graham Resolution on Chinese Trade Abuses,” http://lgraham.senate.gov. 10 法案相关信息可参见美国国会图书馆托马斯网站(http://thomas.loc.gov/)，该法案提交后无进一步立法行动。具体网址：http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d108:H.R.3364:
11 “Opening Statement of the Honorable Sander M. Levin,” Oct. 30. 2003. http://waysandmeans.house.gov.
12 “Statement of China Currency Coalition in Response to USTR Rejection of 301 Petition,” Sep. 9. 2004. http://www.chinacurrencycoalition.org.
13 美国贸易代表处没有马上驳回该申诉，而是在后一个多月后的11月12日拒绝了议员们的申诉请求，给足了议员们面子。据美国众议院筹款委员会网站。
14 “The NAM Trade Agenda for China 2005,” http://www.nam.org.
15 美国一直不承认中国的市场经济国家地位，因此也不能根据美国相关法律对中国进口商品征税，为了能够做到这一点，众议员菲尔•英格利希(Phil English 和阿特•戴维斯(Artur Davis )在中国货币法案一周后在众议院提出此法案(H. R. 1216)，参院法案(S.593)由苏珊•柯林斯(Susan Collins)和埃文•贝赫(Evan Bayh)提出。
16 “Chinese Currency Manipulation Must Stop”. in http://www.nam.org.
17 “Schumer-Graham Aim To Level Playing Field On China Trade, Attach Amendment To State Dept. Bill”, 来自参议员舒默主页：http://schumer.senate.gov/new_website/record.cfm?id=260959.
18 “China’s Exchange Rate Changes Woefully Inadequate”. July 21. 2005. http://www.chinacurrencycoalition.org/newsarticles/072105.html.
19 Engler, John. “China’s Move on Currency: Potentially of Enormous Importance”. http://www.nam.org.
20 “Resolution of the NAM Board of Directors: Chinese Currency Manipulation”. http://www.nam.org.
21 Yeager, Holly. “US senators drop China imports tariff bill”. Financial times. 2006. September 29. from FT.com, available at: http://www.ft.com/cms/s/0/421165f8-4f4f-11db-b600-0000779e2340.html#axzz1CiZDG0WF, access on July 17, 2010.
22 侯隽：《保尔森：中美战略经济对话应保持延续》，《中国经济周刊》，2009年第2期。
23 “Schumer Urges President to Convene Summit on China Trade Immediately, Quickly Address Currency Manipulation”. in http://schumer.senate.gov.
24 本文提到的关于国会议员贸易行为的理论可参见：Deardorff, Alan V and Stern, Robert M., ed. Constituent Interests and U.S. Trade Policies (Ann Arbor: The University of Michigan Press), 1998, pp. 97-100.
25 Yeager, Holly. “US senators drop China imports tariff bill”. Financial times. 2006. September 29.
26 “Schumer, Graham . “Withdraw China Tariff Bill as Bush Administration Pushes Long-Term Approach”. from http://info.hktdc.com/alert/us0620a.htm.
27 这四个条件是：第一，总统和贸易代表处将贸易扩张作为优先政策考虑反对保护主义措施时;第二，两党合作;第三，国会和行政部门在支持开放的贸易政策方面的良好合作工作关系;第四，战后贸易决策者已经从这个存在于决策圈子内的看法得到好处，即自由开放的贸易有着规范性的好处。参见：Deardorff, Alan V and Stern, Robert M., ed. Constituent Interests and U.S. Trade Policies. p. 101.
28 Bottelier, Pieter and Dadush, Uri. “The Myths About China’s Currency”. The New York Times. March 20, 2010. L.H.T. Op-Ed Contributor.
29 Kroeber, Arthur. “5 Myths about China’s economic power”. The Washington Post. Sunday. April 11. 2010. B3.
30 AmCham-China. American Business in China: 2010 White Paper. pp.31-33
31 Ibid.
32 林毅夫：《关于人民币汇率问题的思考与政策建议》，《世界经济》，2007年第3期。
33 林毅夫：《关于人民币汇率问题的思考与政策建议》，《世界经济》，2007年第3期。
34 如何兴强：《美国利益集团与人民币升值压力》，《当代亚太》2006年第2期;周叶菁：《利益集团与美国的国际货币政策—以人民币汇率问题为例》，《国际论坛》，2009年1月，第11卷 第1期等等。
作者简介：何兴强，国际政治博士，中国社会科学院美国研究所，副研究员，主要研究方向为以利益集团、国会为主的美国国内政治、美国对华贸易政策以及中美关系。
来源时间：2011/5/13 发布时间：2011/5/13
旧文章ID：858
