以退为进，蓄势待发——美国新国家安全战略浅析

作者：崔磊  来源：中国国际问题研究院

　　一、 新国家安全战略的新特点

　　2010年5月底，美国政府出台《国家安全战略》(以下称新战略)，第一次将奥巴马政府上台前后关于国家安全的一系列主张在同一个文件中集中加以阐述。在多数问题上，新战略与布什及历任现代美国总统的国家安全战略一脉相承，仍然要求美国重视与欧洲、日本等传统盟国的关系，维持其军事上的绝对优势，推进民主人权，孤立伊朗和朝鲜，打击暴力极端主义，仍然认为对美国最大的威胁是大规模杀伤性武器落入恐怖分子之手。在阿富汗问题上，奥巴马的先增兵、后撤军战略与布什在伊拉克的战略如出一辙。但是，这份战略报告对美国国家安全面临的威胁、目标和手段做了重新评估，与布什的战略相比，呈现出一些新特点：

　　一是对反恐战略进行了大幅调整。首先是弃而不用布什的“反恐战争”一词，认为美国不是在和一种抽象的意识形态——恐怖主义或宗教——伊斯兰教作战，而是在和具体的恐怖分子——基地组织及其附属组织作战。这不是简单的措辞变化，而是思维方式的改变。布什政府将恐怖主义树为敌人，则在其眼中敌人无处不在，草木皆兵，难免反应过度，导致先发制人和滥杀无辜。为消灭一个恐怖分子而造成无辜平民伤亡，往往激起当地民众的反美情绪，使其更同情恐怖分子。用奥巴马反恐顾问布伦南的话说，就是战术上虽然胜利了，但战略上失败了。而奥巴马将反恐目标缩小到具体的恐怖组织，综合运用军事、外交和发展援助等手段，不但能减轻美国军事力量的负担，而且能争取穆斯林国家的民心，削减恐怖主义的民众基础。其次，更加重视国内反恐。布什认为首要的安全威胁来自外部，要拒恐怖主义于国门之外，而新战略则认为来自内部的安全威胁更大。针对近日不断有恐怖分子试图在美国国内发动袭击，新战略提出要通过情报机关与社区的合作防范本土极端主义，凸显奥巴马对本土反恐的重视。

　　二是对使用武力的态度更谨慎。尽管新战略明确表示保留单边行动的权利，但与布什相比，对使用武力做了更多限制，表示要遵守使用武力的国际规则，获得国际支持，迫不得已才会使用武力。尽管新战略没有明确声明放弃“先发制人”战略，但比布什的措辞更温和，强调在使用武力前，会穷尽其他选择，并对动武的风险与成本进行谨慎的评估。

　　三是多边主义色彩浓厚。在新战略的序言中，奥巴马就开宗明义：“国际社会的责任不能由美国一国承担。”他敏锐地意识到：“动员集体行动有难度，国际体系有不足之处，但当美国置身于国际合作之外时就从未成功过。”与布什的消极态度相反，新战略要求美国积极参与联合国、二十国集团等国际组织和国际框架的运作，在解决全球性问题上争取国际支持。新战略中“集体行动” 、“集体安全”或“集体的力量”之类词汇俯拾即是，反映出奥巴马政府的多边主义风格。

　　四是非常重视国内经济问题。新战略特别强调经济是美国实力的源泉，美国的优势在于强大的创新能力和生产力，只有促进经济的繁荣，解决国内存在的经济、社会问题，美国的国家安全和海外影响力才能得到根本保证。美国历来的国家安全战略报告都没有如此强调经济对国家安全和影响力的重要作用。

　　五是对中国期待有所变化。新战略根据国际新形势做出调整，希望中国扮演“负责任的领导角色”，与布什希望中国成为“负责任的利益攸关方”相比，对中国期待更高。但是新战略沿袭了布什的两面下注战略，表示在与中国发展“积极、建设性、全面的关系”的同时，要“密切关注中国的军事现代化进程，并做相应准备，以防美国的地区、全球利益及盟国受损”。

　　二、新战略出台的背景

　　在经历布什政府八年任期后，美国人沮丧地发现，美国已经深陷两场战争，而恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的威胁仍挥之不去，又刚刚经历大萧条后最严重的金融危机，在国际事务中深感力不从心。奥巴马能在大选中胜出，有很多因素起了作用，但与他倡导多边主义的国家安全战略不无关系。其实布什最后两年任期的外交政策已经在调整，有了更多的多边主义色彩，但这种调整已无力回天，只是进一步证明新保守主义国家安全战略的失败。调整国家安全战略已是大势所趋。

　　奥巴马执政后敏锐地意识到，国际道义的缺失和经济危机的拖累是美国当前面临困境的根源。一方面，布什政府的单边主义战略使美国面临更大的安全威胁，盟友和伙伴离心离德，国际形象和软实力受损，因此奥巴马在大选中祭起多边主义大旗，主张接触与合作。与伊朗和朝鲜开展接触与对话、缩小反恐打击的范围、改变一味偏袒以色列的中东政策、改善与传统盟国关系、拉拢中俄印等新兴大国，都是在实践这一战略思路。另一方面，受金融危机打击，美国的经济实力严重受损，成为最大的债务国，对国际事务的影响力今不如昔。美国人从帝国兴衰的历史和新兴大国国际地位提高的现实中得到启示：没有强大稳定的经济作为后盾，就会丧失主导国际秩序的能力，难逃衰落的噩运。因此，新战略开出 “接触、合作” 和“经济复苏”两个处方，试图遏制美国实力衰落的势头，恢复其昔日的辉煌。

　　新战略毫不避讳美国在国内外面临的各种问题，但总体基调还是很乐观，显示出奥巴马政府强烈的进取心。新战略反复强调要“恢复”美国的世界领导地位，说明美国称霸世界的根本目标没有变，变的只是谋求霸权的手段和策略。国务卿希拉里·克林顿在布鲁金斯学会的演讲一语中的：“美国的实力并未下降，只是需要改变运用实力的方式”。言外之意，只要美国改弦更张，对其实力巧加运用，就可以重树在国际体系中的霸主地位。因此，新战略的出台并不预示着美国在全球力量的整体收缩，而是意味着美国正在根据国际形势变化调整战略重心，以退为进，蓄势待发。

　　三、新战略的前景

　　根据奥巴马上台一年多来取得的外交成果判断，新战略对美国重振国际形象和霸权地位会起到一定作用。奥巴马政府上台以来，参与或举办G20会议、联合国气候大会、核安全峰会等多边会议，以应对全球金融危机、气候变化、核不扩散等全球性问题，推动中东和平进程，与伊朗、缅甸等敌对国家积极接触，对改善美国形象、提高美国影响力颇有成效。根据2009年皮尤调查中心所做的民意调查，美国的国际形象明显改善。然而，由于存在诸多负面因素，新战略所描绘的美好前景并非坦途。

　　首先，受国内政治、经济等诸多因素影响，新战略难以得到完全贯彻实施。比如，新战略信誓旦旦要维持美国军事上的绝对优势，以维护全球安全，但降低财政赤字的压力很可能会使上述目标成为镜中月、水中花。再如，新战略声称要以身作则推行民主价值观，试图占据国际道义制高点，但受国内政治及资金问题等掣肘，奥巴马政府迟迟不能关闭关塔那摩监狱，大选承诺成为泡影。

　　其次，在国际层面，新战略对美国主导的国际秩序的规划也有些一厢情愿。盟国和伙伴是否愿意听命，为美国分担责任?如果它们逃避责任，美国该如何应对?对这些问题，新战略并没有给出明确答案。目前，很多盟国深受经济不振的困扰，在阿富汗战场看不到取胜的希望，不愿继续为美国埋单，已在私下盘算撤军。新战略试图拉拢中俄印等为合作伙伴，但这些国家的利益与美国的利益并不总是一致，因此与美国的合作也不会一帆风顺。伊朗和朝鲜等敌国也不会轻易就范。

　　近来，以罗伯特·卡普兰和罗伯特·卡根等为代表的右翼保守学者蠢蠢欲动，纷纷发表言论，批评奥巴马对伊朗和朝鲜的接触政策已经走进死胡同，在阿富汗陷入泥潭，主张对中国采取遏制战略等等。中期选举在即，可以预料，一俟奥巴马的国家安全决策出现失误，共和党方面就会发动舆论攻势，试图影响中期选举结果，东山再起。新战略一出台就经受着严峻的考验。

来源时间：2010/6/18   发布时间：2010/6/18

旧文章ID：2270