关于中美在新冷战期间如何管控自己的核武器关系的政策建议
前言
自1979年中美建交以来，两国关系不断经历周期性的信任减退与交流中断。在技术和贸易竞争背景下，特朗普政府的对抗性外交策略和新冠疫情使得中美关系的波动性达到了前所未有的水平。学者们也越来越关注这种持续的紧张局势。考虑到中美都是全球仅有的九个拥有核武器的国家之一，有学者将当前的中美关系阶段称为“新冷战” (New Cold War)。
本报告借鉴了冷战时期美苏关系的类比，分析了一些可以避免中美之间潜在核冲突的策略。
例如，1962年10月的古巴导弹危机是美苏两国核战争一触即发的紧张时刻。意识到核战争可能带来的全球性灾难后果，维护和增强核风险降低措施自此成为了全球大国的主要目标。虽然在经历了这场危机后，美苏两国才开始采取实质性的核风险降低措施，但是早期的信心建设措施（confidence-building measures, 简称CBM）在迅速化解危机和建立稳固、持久的核关系方面发挥了至关重要的作用。本报告探索了冷战时期的信心建设措施可以如何被调整以适应当前的中美关系，并特别关注了中方对这些措施的看法。
研究方法与途径
为探究信心建设措施在降低核紧张关系方面的有效性，本文作者通过专家访谈、历史文件、新闻报道、有关军事文化的学术研究以及中美政治和军事领导人的发言收集数据。本研究聚焦于三项具体的信心建设措施：对话、直接通信链接（Direct Communication Links）和核风险降低中心（Nuclear Risk Reduction Centers）。这些措施在冷战期间的效果卓越，既适用于当前国际局势，也可以为中美核关系提供宝贵的经验。虽然美苏冷战时期的信心建设措施对于今天中美的“新冷战”具有指导意义，但作者也指出，当年与今天的地缘政治之间存在显著差异。因此，本文提出的实施这些建立信任措施的建议是根据中国的态度、当前美中对应措施以及支持这些措施的基础设施而量身定制的。这些措施有潜力成为中美未来全面和长期分歧管理的战略基石。
中美核关系现状
“新冷战” 一词强调了中美核关系中的独特立场和行动框架。自 1964 年成为核大国以来，中国一直坚持 “不首先使用核武器”（No First Use）的政策，称不会主动发起核打击，但保留在受到攻击时以核力量还击的权力。这种报复能力旨在对抗西方核国家的主导地位，并在早期预警系统方面取得了显著进展，使得中国对核威胁进行先发制人的回应成为可能。这些发展加剧了西方对可能发生的意外或蓄意核升级的担忧。值得注意的是，五角大楼的预测表明，到 2030 年，中国的核弹头可能会增加四倍，这一预测也加剧了美国对中国无核化部队政策的真实性及其对地区稳定影响的担忧。
中美关系中的扩展信心建设措施受到双方对彼此核战略看法的制约。美国尚未正式承认与中国存在相互的核脆弱的状态，这一立场使中国感到沮丧，因为中国认为其具备相互毁灭的能力。美国的这一立场被中国官员视为不尊重和具有威胁性。相反，中国常常抵制要求透明的国际武器控制协议，认为需要通过美国单方面的透明度来保证其安全。这种相互不信任凸显了在减少冲突可能和核裁军的普遍共识下建立有效的信心建设措施的挑战。尽管如此，信心建设措施在中美关系中已经零星实施，反映了两国在原则上的一致和在操作细节上的分歧。
建立信任措施 #1：对话
对话是公众、专家和各国政府官员进行持续交流以建立持久关系的论坛。对话可包括会议、教育交流和旅游。在信心建设措施领域，对话可分为三类： 一管对话涉及政府与政府之间的官方互动；二管对话包括非政府交流，通常是非官方的；一点五管 包括政府和非政府参与者在非官方环境下的混合对话。本研究主要关注 1一点五管和二管对话。
1958年美苏文化交流协议促进了更广泛的个人和机构交流，体现了基于对话的的优势。这导致了进一步的倡议，如达特茅斯会议，自1960年以来共召开了145次。美苏专家间的双年会不仅培养了跨越分歧的持久关系，还培育了一个帮助促进一管讨论的“认识共同体”，在诸如古巴导弹危机等危机中发挥了关键作用。这一信心建设措施对于潜在的美中倡议最重要的方面是其灵活性和韧性，即使在外交关系恶化的情况下，也允许就一系列问题进行开放的讨论。
这种潜力部分地在2004年至2019年间的北京-夏威夷对话中得到了体现。然而，北京-夏威夷对话并未达到类似的长期影响或效果。这些对话的结构与达特茅斯会议相似，但因几个因素而受挫，包括中国官员的不回应、核计划透明度的减少以及未能促成一管对话。在特朗普总统任内，随着参与者面临更多的签证审核和安全检查，对话的效果进一步减弱，反映了更广泛的政治局势对于对话效果的影响。
对中美对话的建议：
本报告主张立即恢复北京-夏威夷对话，并增加其稳定性和保护措施，重新吸纳之前的参与者。该建议认识到对话终止是由于对话过程本身及更广泛的美中政治关系出现了问题。为了促进一种更持久的、减少冲突可能的关系，对话的资金应从美国国防部威胁减少署(Department of Defense Threat Reduction Agency) 转移到一个非政府、中立的实体，比如中立国家如新加坡或欧盟成员国的非政府组织。如此这般才能提供必要的不受政治波动影响的独立性。
此外，本报告建议丰富对话类型，超出常见但效果较差的一管对话。中美双方应该在一管对话之外开启更多基础性的二管教育和文化交流以及第1一点五管学术会议。这些对话在美国进入选举周期之际尤为相关，能鼓励美国和中国公民在正式外交政策渠道之外建立持久的联系，促进CBMs的增长并增强双边沟通和合作。
信任建设措施#2：直接通信链接
直接通信链接（Direct Communication Links），又称为“热线”，是为政府高层设计的安全、持续的通信系统，以便他们能够迅速与其他国家的代表交流。这些通信线路主要用于在意外危机或军事活动中澄清意图或请求解释，确保领导人们能够超越其公开的政治形象进行私下沟通。1963年建立的莫斯科-华盛顿热线是为了防止误会或事故引发核战的历史范例。从最初的有线和无线电报，该热线现如今已发展到包括各种通信技术。
类似热线的成功案例有充分的文献记录，包括1973年阿拉伯-以色列战争期间尼克松总统与苏联领导人勃列日涅夫之间的私下交流。这些交流增加了两国信任并有效地管控了危机。然而，六十多年的美苏直接通信也存在漏洞，尤其是其传递可能加剧危机的误导信息的潜力。尽管存在这些挑战，美国依然与中国建立了类似的热线，包括1988年的北京-华盛顿热线以及2006年的军方热线，特别针对了在南海等不明确情况的状态。这些热线的存在支持了重要的外交活动，如两军之间的谅解备忘录，并促成了诸如1999年美国意外轰炸中国驻南斯拉夫大使馆等事件的和解。
对中美热线的建议：
报告指出了中美热线协议中需要加强的几个方面，以避免误传并确保这些重要工具的有效性：
设定明确的期望： 报告强调两国有必要就热线的实际使用达成明确协议，解决诸如军事行动通知和政治紧张局势期间的反应等问题。关于响应、危机定义和沟通协议的明确指导方针将减少文化或语言上的误解，这在中国等级森严的治理结构下至关重要。明确规定哪些官员应该在特定类型的危机中参与对话也可以大大提高程序的透明度。
确保隐私和保密： 与美苏模式保持热线交流的私密性不同的是，中美近期的交流有时会被公开披露，导致政治争议和紧张局势升级。报告主张制定严格的保密协议，使这些交流免受公众和媒体的监督，从而保持对话的完整性，防止政治操纵。
与其他建立信任措施相结合： 为促进信任，报告建议热线不应只在危机期间使用。通过增设较低级别的军事或政府联系人专线，将范围扩大到包括定期的非危机沟通，这将促进两国间日常互动和小问题的解决，从而建立信任与合作的基础。
建立信任措施# 3：核风险降低中心
核风险降低中心 (Nuclear Risk Reduction Centers) 是一个重要的政府机构，旨在便于政治和军事代表沟通军事行动并核查条约遵守情况。核风险降低中心全年运作，培养了解其他国家防御系统的专业知识，促进持续合作和先发制人地解决问题以避免危机。美国第一个中心成立于 1988 年 2 月，同年 4 月与苏联进行了首次沟通。从那时起，美苏核风险降低中心通过规律的透明度检查和人员交流等举措，在建立信任和促进关系方面证明是有效的，这为进一步的信任措施（包括军备控制条约）奠定了基础。
在不一定符合直接热线标准的紧急情况下，中心也证明了自己的价值。例如，在 9/11 事件中，美国国家研究与资源中心通知俄罗斯官方，美国核力量的高度戒备状态是对恐怖袭击的回应，而不是对俄罗斯的威胁。这种沟通避免了潜在的误解。此外，美国还在俄罗斯的脆弱时期向其提供支持，例如先进的卫星图像以避免卫星碰撞。最近，国家研究与资源中心在解决美俄罗网络安全问题方面也发挥了重要作用。
对中美核风险降低中心信任建设措施的建议：
即刻措施：报告建议利用现有的中美防务电话链接（Defense Telephone Link），建立稳定的军方联系。并且，在新设立的专线上定期进行友好通话，能够不论在和平或者是紧张时期保持通信畅通。增强这一新DTL的技术能力可以借鉴美苏核风险降低中心 ，如安全传输和接收卫星图像，促进关于太空活动和潜在冲突的及时信息共享。
长期措施：报告建议学习美俄NRRC成功的方面，特别是军事人员交流和透明访问。这些互动促进了两国的相互理解，并减少了误解的可能性，同样也能对中美关系产生积极影响。尽管以往中美的交流尝试时常受到政治因素的干扰，但重启这些交流可能会大幅重建两国之间的信任。
创新方法：报告提议美国自愿分享信息，类似于中国已选择不参与的海牙行为准则下的披露。这一举动将展示美国对透明度和尊重的承诺，可能有助于缓解紧张局势，并促进合作关系。在这之上，其他单边努力，如发布NRRC白皮书报告或互访等，都能显著推进两国间的外交关系，表明美国愿意以超越国际协议设定最低要求的姿态与中国进行接触。
结论
报告提出了一系列具体建议，通过战略、持续和明确的沟通措施，加强中美关系并降低核升级风险。该策略基于对三项具体信心建设措施的分析：对话、热线和核风险降低中心。这些措施各自以不同的方式减轻政治紧张的局势和核升级的风险。它们综合运用能够建立起一个稳定而持久的中美核关系。
美苏在六十年间成功发展信心建设措施，突显了在危机发生前建立明确的通信预期和协议的重要性，从而减少了在紧张情况下误解和沟通失误的可能性。本报告强调进行早期、有针对性的对话的重要性。这些对话也应充分考虑到中美两国在政治结构和文化规范上的差异。认识并适应这些在协议和两国预期上的差异，尤其是在核能力的不对称性背景下，是缓解中美之间核紧张关系的关键步骤。
