美国的能源政治一种全球战略体系

作者：于宏源  来源：《人民论坛 学术前沿》201608月下期

　　内容提要：

　　全球能源安全受到两个外部逻辑的制约：基于地缘政治的权力逻辑，和基于全球治理的建章立制逻辑。奥巴马第二任期以来，美国国内对于能源独立和革新的共识逐渐加深，其能源外交的经济基础出现积极变化。

　　美国以能源利用方式的调整为中心，在全球能源战略和地缘方面提出了具体措施，力图确立全球能源大国领袖的地位，主导全球能源治理进程。

　　美国的能源政策始终与其全球治理主张相关联。随着国内对于能源独立和革新的共识逐渐加深，美国能源外交的经济基础出现积极变化。

　　美国以能源利用方式的调整为中心，以全球生产大国为基础，在全球能源战略和地缘方面提出了具体措施，力图确立全球能源大国领袖的地位，主导全球能源治理进程。

　　美国已经坐拥世界最大的石油天然气生产国的地位，有预计称美国在2020年将彻底成为世界上最大的产油国，再加上依旧强势的美元霸权，美国有能力影响世界能源安全和能源治理。

　　美国全球能源体系的主导地位上升

　　美国以对页岩油气的能源利用方式革命为中心，以金融为杠杆，在全球能源地缘变革中占据主导地位。

　　页岩气和美国的能源生产大国地位。页岩油气革命对美国能源型国家的塑造具有内外两方面的传导作用，对内逐渐改变能源结构、降低减排成本，对外增强美国管理全球事务的信心。

　　在页岩油气革命的推动下，美国页岩气和页岩油的快速发展使美国天然气和原油产量快速增长，2013年美国的原油产量比2003年增长了32%(年均约为3%)，最近尤其迅速(2012年1月至2014年9月，天然气和原油月度同比增长的均值分别为11%和15%)。

　　美国一跃成为天然气第一大资源国和生产国，不仅带动了美国页岩石油的生产，其石油的自给率和独立性也不断上升，目前美国的石油自给率已达72%，远高于10年前的50%。

　　据花旗银行的预测，美国石油产量于2020年前超越俄罗斯和沙特，预计2035年美国页岩油日产量可望达到200万桶至300万桶，未来美国、加拿大和墨西哥将会取代中东地区成为全球能源生产的新重心。

　　美国国内原油产量的急速上升，导致其原油进口持续下降。由于美国长期以来都是世界最大的原油进口国(2014年被中国超越)和消费国，其原油进口的下降，直接改变了世界原油市场的供需状况，进而带来了美国在全球能源领域话语权增加。

　　美国全球能源地缘力量上升。奥巴马政府以能源为核心重塑国际能源地缘领袖意愿强烈：

　　一是美国政府计划把能源作为其全球领导的工具。美国总统国家安全事务助理托马斯·多尼隆(Thomas Donilon)提出，“能源正在从债务角色转换成为的资产角色，帮助确保美国的国家实力和世界领导力”。

　　美国能源全球战略的主要内容是借助页岩油气革命带来的技术、制度和市场创新，提升天然气在全球能源结构中的地位，并将中东和美洲两大油气来源纳入麾下，以此对主要能源供求国施加影响，最终服务于美国的全球主导地位。

　　美国四处推行民主价值观念和颜色革命，希望按照西方的政治体制来构建中东、北非和中亚地区的国内政治体制，并以反恐和重返亚太为名，将东南亚和北非等作为能源地缘政治的“心脏地带”，实现对全球能源通道的战略控制。

　　二是加强主导全球能源气候治理进程。美国大力推动以轴幅为核心的全球谈判目标，积极倡导气候变化，希望2015年达成、2020年后实施一揽子“轴辐式协议”

　　即构建一个所有缔约方参与的、相对恒定的“轴协议”(hub agreement)，围绕这一作为核心的“轴协议”，达成一系列具体、可实施、不一定所有缔约方参与、便于修改的“轴协议”("spoke" decisions)，共同构成一揽子协议体系。

　　同时，美国在关于2020年提高减排努力工作的提案中，特别强调国内的地区、企业、NGO等非国家行为体参与国际减排合作

　　并高度重视公约外多边机制的作用。为了主导全球新的能源规范，美国陆续推出多项以技术合作为主要内容的多边倡议。

　　这些多边技术倡议强调清洁技术的开发和应用，通常设定近期和中期行动目标，甚至明确主要实施项目。

　　技术导向类倡议反映了美国认为技术是解决气候问题根本途径的传统观点。需要指出，参与上述多边技术倡议的发展中国家并不多

　　但中国加入了所有美国主导的多边技术倡议。期望获取先进能源技术是包括中国在内的发展中国家参与这类技术动议的主要动机。

　　三是美国提升了政府对外协同能力。能源安全涉及到人权、能源、经济、贸易、科技、国防等多种因素，国务院、国防部、环保署、能源部等在不同层面参与。美国国务院最新设置了能源资源局，该机构的一项任务就是统筹粮食、水和能源的对外协调。

　　美国国务院协调各部委关系，并形成统筹灵活的政府决策机制。美国不断加强气候政策的团队建设，奥巴马不仅留任斯特恩作为气候谈判代表，而且设置气候政策总统顾问团队，其成员均为气候议题的长期积极行动者。

　　四是大力开展与最不发达国家的能源气候合作。当前，受到水资源和粮食安全问题影响，伊朗、巴基斯坦、孟加拉等地区不稳定因素增多。

　　美国利用能源战略优势强调水—粮食—能源的特殊联系，并且将其关联研究从技术层面向外交战略层面演进。例如，美国在非洲特别强调气候与能源、水和粮食的纽带性。

　　五是继续控制了世界上重要的石油资源产地、运输通道，从而在中东、拉美等产油国获取了大量石油。

　　美国能源金融主导能力加强。当今世界几乎所有大宗商品价格都由发达国家主导甚至直接决定。以石油为例，国际石油价格主要由期货市场的交易价格主导。

　　国际石油市场供求双方在签订供货合同时，通常只是确定某种计价公式，计价公式中的基准价格一般与石油期货市场上的石油价格直接相连，即国际油价的定价方式是间接的，期货价格通过计价公式直接影响现货价格。

　　美国主导的纽约商品交易所和美国金融资本在石油市场翻云覆雨，获取巨额投机利润，对国际油价的影响越来越大。

　　其中，纽约商品交易所的能源期货和期权交易量占全球能源场内衍生品交易量的一半以上，西德克萨斯轻质低硫(WTI)原油是全世界交易量最大的商品期货。

　　此外，全球能源金融品的交易也几乎全部以美元计价。矿产美元计价的历史由来已久，早在20世纪70年代，美国与沙特签订的一系列协议就使得沙特出口石油全部以美元计价。

　　从20世纪80年代两伊战争开始，欧佩克成员国之间的长期分歧使得美元进一步统治了欧佩克组织的石油标价权。

　　石油的美元本位制建立在美国一系列的战略布局和金融发展基础之上几乎不可动摇。新加坡作为全球五大场外定价中心之一，是亚洲石油定价中心和主要场外交易场所，然而我们的调研信息显示，在新加坡交易的原油产品也几乎全部以美元计价。

　　美国全球能源战略运筹的国际影响

　　从外交来看，美国一直以来均将全球能源安全、市场效率、稳定性与合作视为其经济和外交政策以及国家安全利益的内容之一。国内能源结构变革更有助于其外交政策的制定。

　　第一，巩固美国主导下的全球资源治理体系。美国从能源需求大国变为能源供应大国，这无疑将会为美国的全球战略增加一项利器。

　　作为全球大国和能源出口大国，美国的出口战略将有助于其维护盟友关系、打击所谓“资源民族主义”、巩固美国主导下的全球资源治理体系。

　　首先，作为世界石油的“水龙头”以及全球贸易的重要纽带，中东地区和印度洋—马六甲巷道仍是美国能源战略的中心。美国在中东地区既要利用能源工具维护盟友和全球领导，也要打击反美力量。

　　在美国的扶持下，伊拉克持续五年石油增产超过24%以上，而沙特和卡塔尔则是美国军事力量保护的重点。美国天然气出口是遏制伊朗外交的重要工具，目前伊朗倡导的天然气出口国论坛(GECF)已趋于瓦解。

　　到2030年，近3/4的中东石油运往东亚地区，印度洋通往马六甲海峡运输的油气量将翻一番，美国总统国家安全事务助理托马斯·多尼隆强调要把该海运航道控制在美国主导的国际规则治理下。多尼隆还多次强调美国不会因为能源独立而放弃中东、采取孤立主义政策。

　　其次，主导新兴的北美能源生产板块是美国能源战略的支点。美国加紧推动与加拿大、巴西等国能源一体化，奥巴马在会见巴西和墨西哥总统的时候

　　要求保证美国是他们第一位的能源伙伴和市场，加拿大也始终把对美盟友关系置于任何其他经济或地区关系之上。美国与墨西哥签署了油气协议，要求各国保证以负责任的方式来开发墨西哥湾的石油和天然气资源。

　　再次，推动东亚地区对美国能源进口需求是美国亚太战略的重要组成部分。美国负责能源事务的副国务卿罗伯特·霍尔迈茨认为能源外交已经成为美国重返亚洲的支点之一。

　　2001年到2011年，东亚地区天然气消费增长超过100%，目前占全球消费的20%。美国把东亚国家列为最重要的天然气出口目的地。

　　2012年，奥巴马推动建立美国—亚太全面能源伙伴关系，这表明天然气出口是其“重返亚太”战略的重要工具。最后，是利用国际机构实现美国主导的天然气体系。目前全球能源治理缺乏统一的机制，美国强调让国际能源署来解决能源治理问题。

　　国际能源署和美国通过八国峰会机制，并在经合组织(OECD)国家内部积极促进页岩油气的技术和开发经验合作，推动中国等新兴经济体大幅度利用页岩油气。美国还推动国会尽快通过北极油气开发法案，通过北极理事会实现北极能源治理政策。

　　第二，巩固全球能源地缘位置。从全球能源治理层面来看，奥巴马能源政策中所隐含的外交理念，是以相对较为积极的能源气候政策或表态来消解欧盟等国家的批评

　　并进一步逼迫中、俄、印度等新兴大国做出让步，同时还可来换取其他外交领域的利益。然而从全球地缘政治变化角度来看，奥巴马能源政策对于新兴大国的地缘影响不可小觑：

　　一方面，促进新能源及相关领域基础设施的发展，逼迫中俄等国进行升级换代;另一方面，在全球范围内造成传统石化能源的过剩，价格走低。

　　这既可以打击传统能源及其附属领域，同时又令电力等其他部门无法摆脱对于传统石化能源的依赖，从而造成节能减排上的更大压力。这两点都极有可能波及中俄的某一方。要知道，无论是削弱中俄中的哪一方，其实都会令美国在世界的战略位置得以提升。

　　从产业能源基础变化来看，奥巴马政府借助能源革命带来的优势，整合能源和气候，并推动世界产业结构、贸易结构、技术标准等领域出现新变化。

　　对仍高度依赖煤炭的中国和印度，以及依赖石油出口的俄罗斯等国，奥巴马“能源型气候政策”或将影响其产业的能源基础，削弱这些国家的国际竞争优势。

　　目前，美国和欧盟正共同推动环境产品和服务的全球自由贸易，欧美自贸区建设对发展中国家低碳产业可能造成影响。

　　对中国的影响

　　中国和美国是世界上最大的能源消费国，在以往的战略与经济对话，特别是2013年对话中，能源安全是一个优先和重要的领域。中美对话中的战略和经济组还召开了相关联席会议，这更加凸显了中美两国能源安全合作的重要性。

　　当前中美能源安全关系呈现三个特点：首先是美国逐渐成为最大的能源生产国，而中国则是最大的消费国，美国石油需求下降、产量和出口上升，而中国需求和进口都出现大幅度攀升，自身产量则不断下降。

　　其次，中美与主要产油区域的关系出现变化，2020年左右中国的石油需求和进口都将超过美国，目前在中东和非洲地区，中国所占地区出口份额已经超过美国。

　　第三，中美在人均资源领域仍有较大差距，中国的人均能源和电力消费量是美国的1/4左右，中国的人均排放量是美国的2/5左右。

　　在上述特点之下，中美能源关系存在以下几个重点：首先是能源关系定位方面，中美两国在能源领域从竞争对手转变为互补互利的合作者。推动中美相互投资能源基础设施、维护全球能源市场稳定符合彼此国家利益。

　　其次是能源地缘政治方面，中东事关全球特别是亚洲的石油供应，东南亚则是重要的运输线路，东亚是全球油气供需最失衡的地区。

　　因此，中国—中东—美国、中国—东南亚—美国、中国—东亚—美国这三组关系成为检验中美能源关系的核心。第三是全球能源治理方面，美国主导的能源机制和中国日益增长的话语权两者处于磨合时期。

　　在地缘政治层面，首先，中美能源关系定位出现良性变化。随着全球能源生产轴心向北美转移，美国将成为最大的能源生产国，而中国则是最大的消费国。未来中美两国能源关系会逐渐发生变化，中美两国在能源领域或将从竞争对手转变为互补互利的合作者。

　　2005年美方主流关于“中美能源冲突”论调甚嚣尘上，这种论点现已不多见，取而代之的是2011年以来美方强调的“中国能源需求机遇论”，支持美方能源产业从中国未来转型发展中获益。

　　从现实供需来看，全球能源生产轴心向北美转移，消费中心则朝东亚发展，中美合作是能源供需平衡的必然选择。从产业来看，美方新能源产业利益的政治诉求逐渐压过化石燃料的产业利益，中美低碳合作的国内支持日益增大。

　　推动中国投资能源基础设施、维护全球能源市场稳定符合美国国家利益。奥巴马政府和前任小布什政府在对华能源政策上有所不同，奥巴马欢迎中国投资北美。

　　自2011年以来，中国对北美地区的能源资源投资大幅度上升。特别是2013年中海油以120亿美元收购加拿大尼克森公司获得美国外国投资委员会的批准，这意味着美国对中国能源投资的戒备度在下降。

　　美国在天然气、核能、煤炭、可再生能源等领域具有全球的技术和资源优势，中国在这些领域对美国的依存度逐渐上升。

　　其实，中国的第一笔投资始于2010年10月。在与切斯皮克能源公司签订了一份价值10.27亿的能源合同之后，中海油占据了科罗拉多东北和怀俄明州东南1/3的份额。

　　作为价值25亿美元的合同的一部分，中国石化公司在戴文能源公司获得了1/3的股份。目前，美国能源部拟就页岩油气等液化天然气(LNG)发出首批出口许可。除与美国签署自贸协定(FTA)的国家，美国共和党和民主党都积极支持出口范围扩大至中国、日本等国。

　　中美两国应当共同建立能够更好反映发达与发展中国家能源生产和消费者需求的全球能源治理体系。主要能源消费国已经不再仅仅局限于经合组织成员国，而当今经合组织成员也不能全面代表主要能源生产国。

　　比方说，未来能源需求的增长将来自于发展中国家的市场，尤其是亚洲。更何况如今美国成为能源生产国中的领头羊，而中国成为世界主要能源消费国，但是当今的全球治理结构没有反映出这一点。

　　近来全球能源消费与生产的趋势需要我们对全球能源治理进行再思考，尤其是需要考虑双方的消费者与生产者，以及不同国家处在不同发展阶段的现状。

　　第二，中国—中东—美国三边关系成为检验中美能源关系的核心。受到美国从中东进口石油量减少的影响，中东转而积极发展对华能源关系。

　　目前中国已经是海湾国家最重要的贸易伙伴。一方面，在中东地区，中美两国具有共同的利益，双方在能源地缘政治上可维护中东产油和输油地区的安全与稳定

　　但另一方面，由于中国未来油气供应主要来自中东，因此保障中国在中东充足的油气供应是今后中国主要的战略方向。

　　此外，美国军事力量在印度洋和中东实际上控制了中国的油气进口阀门，如果中国大规模进口油气必然要进一步加强海上军事保护能力，增加对全球的油气投资，这也一定会引起美国的疑虑，并把中国中东油气合作视为陆权对海权的挑战。

　　特别需要警惕的是，美国真的实现不再需要中东石油的“能源独立”后，腾出手来“改变”中东，或放任中东走向“无序”，这种趋势将严重伤害中国能源安全。

　　第三，亚太能源地缘安全考验中美关系。目前，亚太地区已经成为全球能源消费中心，日本、中国和韩国的能源需求则占到东北亚地区能源需求总量的90%以上，尤其是中国石油市场需求增势强劲。剑桥能源研究协会主席耶金认为：“目前中国的需求增长是推动世界石油市场的基本动力。”

　　日本的石油消费量位居世界第三位，韩国也排名前列。苏珊·赖斯(Susan Rice)在乔治城大学的亚太政策基调演讲中提出，在未来的几十年里，亚洲经济体在能源方面的需求强劲。从东北亚石油进口量来看，日本的石油产量占消费量的不到1%，其他全部依赖进口;韩国的石油是完全依赖进口

　　我国对进口石油的依赖程度也已达1/2左右，可以说东北亚地区是能源与发展、安全结合得最紧密的地区。开辟新油源成为了共同目标，维护海上石油运输线的安全也符合共同的利益，但对新油源的争夺也达到了短兵相接的程度。

　　从俄罗斯富有能源的萨哈林，穿过缺乏能源的朝鲜、韩国、日本到中国的东南沿海地区，被称为“亚太弧形危机地带”。

　　马六甲海峡(Strait of Malacca)是世界上最重要的战略和贸易航运水道之一，印度洋航线组(经过苏伊士运河的中东海湾—中国港口航线)承担了大部分中国进口石油的海上运输，中国的南海诸岛也是印度洋航线组的关键环节，中日韩等国超过85%的进口石油从此地经过。

　　目前南海诸岛遭到周边一些国家的侵吞，某些岛礁被别国占据，岛屿争夺背后更存在美国期望主导印度洋航道组并遏制中国发展的图谋。

　　亚洲如何解决能源需求问题将会给世界能源供应和气候安全带来重大影响。因此中美在印度洋航道组合作和互动将会影响未来亚太能源形势。

　　从全球治理层面出发，全球能源体系主要由美国主导，美国和西方国家制定了一系列能源价格、航运规则、资源开发的社会责任等治理机制。

　　总体上现有能源治理体系有利于中国的能源安全，随着中美能源关系趋于良性相互依存，中国可以在美国主导下的能源治理体系中选择性地发挥建设性作用。

　　但是，我们也需要避免因权力和经济联系升降而出现的战略疑虑，警惕美国成为中国能源海外供应安全中的干扰性因素。(注释略)

　　作者：于宏源，上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长、研究员。研究方向为全球治理、公共政策等;

来源时间：2016/9/16   发布时间：

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