从冷战堡垒到民主灯塔：美国对台政策演变

作者：牛军  来源：香港中文大学中国研究服务中心

　　中华人民共和国成立五十年来，台湾问题一直是中美关系中最敏感、最难以解决的问题，也是今后有可能导致灾难性后果的问题。台湾问题之所以成为中美之间的问题，其根源是40年代美国介入中国内战，特别是朝鲜战争爆发后用武力阻止中国统一。本文不准备探讨美国对台湾政策中存在的法理和道义方面的问题，尽管那是中美在台湾问题上的分歧与冲突的前提。本文将着重探讨冷战后美国对台湾政策的变化、引起那种变化的基本原因和主要特点。

　　50年来美国对台湾的政策及其与台湾的关系经历了相当复杂的变化，目前正处于新的发展阶段的起点上。以往的发展表明，虽然美国的政策几经起伏，但决定美国政策变化的基本因素并没有什么变化，其中的一些关键性的因素很可能仍然会决定今后美国政策调整和前景。

　　冷战期间的美国对台政策

　　1945年8月日本宣布投降，中国政府即根据1943年12月中美英签署的《开罗宣言》和1945年以中美英三国首脑名义发表的《促令日本投降的波茨坦公告》，于9月4日宣告：中国政府按照相关国际协议，接受治理台湾和澎湖列岛。10月25日，中国政府派军政人员到台湾接受日军投降。从1943年开罗会议到抗战胜利后中国政府收复台湾的整个过程中，美国政府不仅从未对台湾属于中国的领土提出过异议，而且还是主张台湾归还中国的。1946年中国爆发全面内战，到1948年冬美国看到国民党大势已去，于是开始考虑台湾与中国大陆的关系。当时杜鲁门政府曾有许多设想，并尝试将台湾与大陆分离，以便“不让台湾、澎湖落入共产党之手”。由于中共迅速取得军事胜利，加之蒋介石顽强地抗拒美国分离台湾的企图，美国最终未能达到目的。

　　中华人民共和国成立后不久，美国政府内部经过再三权衡，决定按照设法从中国“脱身”的总设想，考虑停止支持撤退到台湾的蒋介石政权利用那里进行抵抗。1950年1月5日，美国总统杜鲁门发表声明，重申美国在有关国际协议中的承诺，并称台湾已经归还中国，“美国及其他盟国亦承认中国对该岛行使权力”，美国无意插手台湾问题，干涉中国内政。与此同时，美国国务卿艾奇逊也在一次记者招待上发表声明说：“当台湾成为中国的一个省的时候，没有人对此提出过律师的疑问。这是被认为符合过去的承诺的。”此后不久，美国务院官员在美国众议院外交委员会作证时指出，美国及其盟国从未质疑中国在战后收回台湾，“包括美国在内的各盟国在过去四年中认为台湾是中国的一部分”。这些声明表明，杜鲁门政府这一时期确实准备遵守有关台湾问题的国际协议和美国的有关承诺，实行一项不介入台湾问题的政策。

　　1950年6月25日朝鲜战争爆发，两天后美国政府宣布第七舰队封锁台湾海峡，从此美国改变了“不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争的途径”，公开以武力阻止中国大陆与台湾统一的局势。美国政府动用第七舰队封锁台湾海峡是经过一段时间酝酿的。从某种意义上说，朝鲜战争爆发不过是给美国实行武力干预政策，提供了一个借口和和一次机遇而已。需要指出的是，杜鲁门政府在军事介入之前，公开提出了“台湾地位未定论”。杜鲁门在他的有关封锁台湾海峡的声明中声称：“台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国考虑。”显然，杜鲁门此时提出“台湾地位未定论”，是在为美国的军事行动提供法力和道义上的根据，否则美国第七舰队便没有任何理由封锁台湾海峡。这种现象多少反映出，在如何介入台湾问题上，美国领导人确实一度顾忌某种道义上的压力，但是任何道义上的考虑都不足以阻止美国领导人顽强地追求他们认定的战略利益，并为此制造法理根据。以上的事实并不陌生，但正是因为其中的道理是老生常谈，才对今天的局势具有警世的作用。

　　如果说朝鲜战争是美国重新介入台湾问题的起点，那么从这时起到1958年第二次台湾海峡危机结束，则是美国对台政策和美台关系基本确定的时期。朝鲜战争结束后，美国在东亚政策的主旨就是“遏制”中国。在这一背景下，台湾的战略地位在美国的眼中极大地升值。

　　保持台湾与中国大陆分离、支持和援助台湾当局等，至少可以达到如下几个目的：第一，阻止中国进入联合国，继续在国际上孤立中国;第二，使台湾成为遏制中国的军事基地;第三，在未来中国大陆的政府垮台时，台湾当局可以成为取而代之的力量。总之，遏制中国的战略需要是当时美国台湾政策的基础，也是美国与台湾当局的战略关系得以形成和发展的基础。

　　另一方面，美国不希望在朝鲜战争结束后，再次卷入同中国的战争。当日内瓦会议后东亚的热点转移到台湾海峡时，美国如果不加节制地支持蒋介石政权的有关政策，就有可能最终被台湾拖入与中国大陆的战争中。美国当时的战略重点在欧洲，美国的欧洲盟国也反对在亚洲、特别是为台湾的蒋介石政权承担军事义务。正是这种相互矛盾的利害关系推动美国逐步形成了一项使台湾脱离中国的政策。这项政策在不同的时期有不同的表现形式，但其主旨就是用包括不惜使用武力在内的各种手段，保持台湾长期与大陆分离，使台湾成为在东亚遏制中国大陆的据点。

　　美国为了实现上述政策目标，采取了一系列措施，加强与台湾的关系，其中关键的是1954年12月与台湾当局签订了《共同防御条约》，从而奠定了美台军事安全关系的基础。这项条约无疑也包含着使台湾与大陆永久分离的企图。在条约中，美国承诺继续向台湾提供军事装备和其他援助，并在必要时使用美国的武装力量，阻止大陆解放台湾。在缔约谈判过程中，正值解放军对蒋军占领的一些东南沿海岛屿发动炮击和进攻。美国政府为了避免在沿海岛屿的争夺战中卷入与中国大陆的军事冲突，坚决要求蒋介石放弃沿海岛屿，专守台、澎，以造成台湾与大陆事实上的隔绝。在签定条约时，美国政府还与台湾当局交换照会，促使台湾方面保证，在未经美国美国同意的情况下，不得主动对大陆采取军事行动。美国坚持这种作法固然是担心被蒋介石拖进与中国大陆的战争，但显然也有更深远的考虑。正如美国国务卿个杜勒斯在签约前给总统艾森豪威尔的秘密文件中那样：“我们对中国和台湾采取的政策，应当同我们正在德国和朝鲜奉行的政策属于同一类型”，即使台湾和中国大陆之间分裂的状态长期维持下去。实际上，保持台湾与中国大陆长期分离是美国与台湾签定《共同防御条约》的核心思想，而美台军事安全关系正是以《共同防御条约》作为蓝本的，所以不论是“台湾地位未定论”，还是“两个中国”等等，在美台条约签定后立刻成为美国处理对台关系的主要指针，包括在国际上推行“两个中国”、“一中一台”，也就是顺理成章的了。

　　在1958年发生的第二次台湾海峡危机中，美国如法炮制，一面派遣大批海空军力量在台海地区集结，一面要求蒋介石放弃金门马祖，并公开承诺不以武力改变台海两岸关系的“现状(即当时的分裂状态)”。只是由于台湾当局的坚决反对，以及中国大陆及时调整有关政策，才使美国迫使台湾当局从金门、马祖撤军的计划破产。经过1954——1955年和1958年两次危机，台湾海峡的僵持局面基本固定下来。在这个过程中，美国达到了使台湾保留正在蒋介石政权手中的目的，但是它使台湾永远从中国分裂出去的进程合法化的企图，包括搞“两个中国”、“一中一台”、“台湾独立”等等，却未能实现，其根本原因就是海峡两岸的中国人都反对美国企图推行的分裂中国的政策。

　　美国对台政策日趋冷淡

　　1972年美国总统尼克松访华是美国转向奉行“一个中国”政策转折点。从中美缓和开始之日起，中国政府便一再申明：台湾是中国领土，因此必须商定从台湾和台湾海峡撤走一切美国武装力量，才能改善中美关系，并推动其他问题的解决。1971年7月9日至11日，美国总统国家事务助理基辛格秘密访问北京。在双方的会谈中，中国总理周恩来再次强调，中美关系改善的前提是“一个中国”的原则，即台湾是中国的一个省，台湾问题是中国的内政，外国不得干预，美国必须从台湾撤军，并废除美台《共同防御条约》。基辛格代表美国政府所表示的立场中包括：美国承认台湾是中国的一部分，不支持“两个中国”、“一中一台”，不支持台湾独立，美国将随着中美关系改善减少驻台军队，并最终解决《共同防御条约》的问题。正是由于基辛格表达的上述立场表明美国政府在台湾问题上是在向“一个中国”的方向移动，双方才能就尼克松访华达成协议。

　　1972年2月尼克松访华，中美两国领导人着重讨论了台湾问题。尼克松一方面重申了基辛格在太挖问题上的承诺，同时表示美国还不能承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府，并将中国保证用和平方式解决台湾问题作为美国从台湾撤军的先决条件。美国方面的立场反映到2月28日中美发表的的《联合公报》中，即美国政府在公报中表达的：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人民自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。”、尼克松政府就是一这种迫不得已和摸棱两可的方式，第一次公开表示接受一个中国的原则。

　　上海公报是美国在接受一个中国的原则上迈出的第一步。此后尼克松政府为缓和中美关系作出了努力，但由于台湾问题不能得到根本解决，中美关系正常化始终步履维艰。1974年8月尼克松辞职后，福特政府在台湾问题上明显后退。直到卡特政府上台，中美关系正常化的进程才重新开始。

　　研究界多数认为，有三个原因促使卡特政府决心推动中美关系正常化的进程。它们包括：(1)苏联在美苏第二阶段限制战略武器谈判中采取强硬立场，美国无法通过谈判来阻止苏联取得战略武器方面的优势;(2)苏联在非洲、西亚和东南亚采取咄咄逼人的攻势，美国仍然处于越战后的衰落期，靠自己及其传统盟国的力量，无法有效地组织苏联的扩张势头;(3)自尼克松访华以后，中国在国际社会中的地位迅速改变，已经有111个国家与中国建交，美国无法孤立于承认中国的潮流之外，特别是这个潮流的迅速发展，多少与美国对华政策的方向有关。

　　卡特政府正是基于对美国战略利益的考虑，下决心加快与中国关系正常化的步伐，并因此决定根本改变以往的对台湾政策。卡特政府为了表示其与中国建交的诚意，自行终止与台湾当局的高层来往。经过半年的谈判，双方终于达成协议，其主要内容就是美国承认并接受一个中国的原则，这表现为美国同意与台湾断交、废约、并从台湾和台湾海峡撤出一切美国军事力量和设施。正是在此基础上，中美实现了关系正常化。1978年12月16日，中美发表建交公报，其中明载美国“承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府”，“美国承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。中美关系正常化以后，美国根据协议，立即断绝与台湾的外交关系，并在一年内实现了撤军和废约的承诺。

　　但是，美国接受一个中国原则并在此基础上实现与中国关系正常化，并不等同于美国已经彻底抛弃它以往干涉台湾问题的立场，其突出的标志是1979年4月10日卡特签署《与台湾关系法》。从美国国内政治的运作看，这项法案是是美国国会企图制约卡特政府的产物。不过它也在一定程度上反映了美国行政当局企图在新的基础上维持和调整美台关系的意愿。从《与台湾关系法》的内容以及后来美台关系演变的情况看，卡特政府就是企图在该法案的基础上，继续保持和发展与台湾的“实质性关系”。所谓美台“实质性关系”，概括地说第一是以关心“台湾的前途将通过和平方式解决”为理由，继续为台湾提供某种程度的安全保障，当时的主要方式是继续向台湾出售武器。第二是建立起与台湾的特殊的关系，即在“非官方”的框架内，保持双方的各种(被成为“半官方”或“准官方”)联系。显然，《与台湾关系法》的用意在于否定中美建交公报的某些内容，其实质是为美国继续介入台湾问题、干涉中国内政提供法律上的保障。总之，中美建交使美国与台湾的关系发生了两个重要的变化。第一是美国承认一个中国的原则，它与台湾的关系不得不作根本性的改变。第二是美国仍企图保持介入解决台湾问题的手段。

　　中美关系正常化以后，美国与台湾的关系发生大的改变。在军事关系方面，当时美国对台军售已经成为主要纽带。中美建交后的卡特任期内，美国政府并没有大规模想台湾出售武器，所以建交时遗留的“售武”问题并不突出。1981年里根执政后，公开宣称要想台湾出售高性能的武器装备，结果给中美关系带来一场危机。1982年8月17日中美两国经过艰难的谈判，发表了《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》。美国政府在公报中承诺它向台湾出售的武器，在性能和数量上将不超过中美建交后几年供应的水平，并准备逐步减少对台湾的武器销售，经过一段时间导致这一问题的最后解决。每当美国政府决定增加对台湾销售武器时，都强调公报中美国所表达的它对和平解决台湾问题的关切，但却不谈或少谈它在公报中的明确承诺，即“无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”。不过从公报签定直到80年代末，美国在对台军售问题上比较谨慎，没有大规模和高性能的对台武器销售。

　　在美台政治关系方面，1979年初，美国与台湾互设了处理双方非官方事务的机构。1980年10月美台签订了《北美事务协调委员会及美国在台协会特权及豁免权协定》。卡特政府在协定中对美台的非官方性质做了严格的规定，并且不允许美政府高层官员在办公室会见台湾驻美机构的代表。

　　与这一时期美台军事、政治关系衰落形成对照的是，美台经济关系继续发展。据统计到1987年，美国在台湾的投资达到16.83亿美元，是建交前27年投资总额的1.87倍。美国在台投资总额也居外国在台投资的首位。另外双方贸易总额也成倍增长，台湾因此成为美国在世界上的第五大贸易伙伴。美台经济关系逐步取代了政治和安全关系，成为美台关系的主要基础。

　　周旋于中美间的台湾

　　中美建交至今，美台关系的发展变化呈现出一条下滑然后又上升的曲线，其变化的关节点是冷战的结束，确切地说1991年海湾战争以美国取得胜利而结束和前苏联解体。这一时期国际形势发生了巨大的变化，其突出的特点是苏联作为美国的重要对手不复存在，而美国通过海湾战争的胜利，确立了自己在后冷战时期唯一超级大国的地位。这个变化迅速影响到美国对外政策方方面面。受其影响，从1991年起，乔治·布什政府开始调整对台湾政策、提升美国与台湾的关系。

　　(1)布什执政后期美国对台政策的变化1991年6月和7月，美国众议院和参议院先后通过“关于台湾前途的政策”的第285号修正案，使该案成为1992年度美国援外法案的一部分。这是1979年《与台湾关系法》后美国出台的第一个关于台湾问题的正式文件。9月间，布什在给国会的年度国家安全战略报告中，5年以来第一次专门谈到台湾。这表明美国已经在提高台湾在美国外交战略中的地位。

　　美国行政当局与国会的此类行动一方面反映了上述冷战后变化了的国际背景，另一方面与美国对华政策的特殊变化有关。差不多从1991年开始，美国政府开始公开将中国定义为“威胁”，如布什总统在当年11月12日在纽约“亚洲协会(Asia Society)”发表演说时，将中国列为“亚洲不稳定根源”之一。国务卿贝克在当年底发表的文章中，表达了同样的认识。基于这种看法，美国开始加强对中国的防范，美国媒体也开始在国内和亚太地区散布“中国威胁论”，并很快达到甚嚣尘上的地步。美国由此而开始逐步重视台湾的战略价值、调整在台湾问题上的政策，是可以想象到的。当然，如果不是苏联解体，美国感到对中国无所求了，也不会以后来那种被称为是“轰轰烈烈”的方式向中国挑战。

　　布什政府对台政策变化导致的后果是美台政治与军事关系明显开始回升。在政治方面，美台间政府与非政府的高层人员互访明显增加。1992年11月，美国部长级贸易代表率团访问台湾并会见了李登辉，从而突破了中美建交后13年来美国部长级以上官员不得访问台湾的限制。在军事方面，美国售台武器大幅度增加，比较大宗的武器出售包括：1990年10月批准出售24架AH-1型攻击直升飞机;1992年出售10架S-70C 反潜直升飞机;1992年批准出售207枚SM-1标准导弹和150架F-16战斗机。

　　台湾经济的发展也是推动美国调整与台湾关系的重要原因，特别是对于当时面临经济持续严重衰退的布什政府，希望通过加强美台关系，从台湾的经济发展中获得更大的好处。因此美国积极支持台湾加入亚太经合组织、关贸总协定等国际经济组织，以此表示美国承认和赞赏台湾在世界经济中日益重要的地位。

　　确切地说，布什政府后期对台政策的发展趋势是加强与提升同台湾的政治、军事、经济等关系，但尚未形成明确的政策。例如布什政府提出了放宽美台高层官方交往限制的设想，实际上并没有、或者说是没有来得及作出明确规定。

　　军事力量的博弈

　　1993年克林顿内入主白宫后，美国对台政策出现大幅度摆动，大致地说经历了三个阶段。

　　第一个阶段是克林顿第一任期。克林顿执政初期中美关系迅速严重恶化，其原因不赘述。这里要指出的是，在中美关系持续严重恶化的背景下，克林顿政府决定将布什政府后期处理美台关系方面采取的某些措施正式确定为美国的政策。

　　首先是突出抬高《与台湾关系法》的地位。1993年7月，美国参院外交委员会通过了一项对《与台湾关系法》的“修正案”，内容是取消对美售台武器的限制。在994年初国会开始审议国务院授权法修正案时，国务卿克里斯托弗反对国会通过该项修正案，但他同时声称：《八一七公报》并不损害美国对保持台湾安全的承诺，“包括本政府的每一届政府，皆确认《与台湾关系法》在法律上优先于1982年公报，前者是美国的法律，后者为政策声明”。不论这种美国国内政治中的所谓“府会”之争多么复杂奥妙，其结果并没有改变美国政策调整的实质和方向，区别只是调整的策划能够度和缓急有所不同。

　　其次是正式调整对台政策。1994年9月7日，克林顿政府正式公布“调整对台政策的解释”(Adjustments to U.S.Policy toward Taiwan Explained)。这是近十年来美国政府第一次调整对台政策，其中包含的内容反映了自布什政府后期开始，美国政策调整的实质和方向，即通过加强美台政治关系，提升美台关系的交往级别，支持台湾加入某些国际组织等等，使美国介入台湾问题的手段和目标公开化。与行政当局密切配合，美国会参、众两院相继通过了支持台湾加入联合国的提案。

　　虑到克林顿政府初期的对华政策以及擅长呼风唤雨的美国媒体闻乐起舞，大肆鼓吹“中国威胁论”等等，可以大致肯定，美国调整对台政策显然是防范、打击中国的企图的一个部分，而且事实证明是最危险的一部分。没有这次政策调整，台湾领导人如李登辉被允许访问美国是不可能成行的，甚至李登辉都可能不会提出申请。可以肯定地说，美国的政策调整是酿成1996年台湾海峡危机的主要原因，至少也是主要原因之一。其结果一方面是破坏了中美关系，同时也严重地破坏了台海地区的稳定。特别严重的是，美国的政策调整对持续发展和密切起来的两岸关系造成了破坏性的影响，至今尽围绕台海展开的三边关系仍然没有从恶性循环中摆脱出来，其危险程度是前所未有的。

　　第二阶段从克林顿第二任期开始。1999年春季以来，美国对台政策出现了新的调整，其突出特点是从所谓“有条件的不介入”转变为“有限度的介入”，目的是通过推动两岸双方的对话来达成某种协议，在维持现状的基础上维持台湾海峡的和平局面。

　　这种变化出现的首要背景是，1996年夏以来，美国对华政策出现重大调整。经过1997年秋和1998夏中美首脑互访，确定了两国“致力于建设性战略合作伙伴关系”的合作框架。一如既往，中美关系的改善和加强导致使美国在台湾问题上态度趋于谨慎。1998年克林顿总统访华期间公开宣示了“三不”立场，即不支持台独、不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持台湾进入只有主权国家才能进入的国际组织。这表明克林顿政府当时不希望台湾问题干扰中美合作，因此宁愿对美台关系加以限制。

　　另外两个直接的原因也是不容忽视的。其一是1995年夏季李登辉访美所引发的中美关系倒退和1996年3月的台海危机，使美朝野对台湾问题的敏感性和严重性，有了比较深入的认识，对中国维护国家统一和反台独的决心有了进一步的了解。

　　其二是1997年11月台湾民进党在县市级选举中获胜，美国政府感到代表“台独”势力的民进党已经迈出了取得执政地位的重要步骤，它将对台湾岛内形势和两岸关系产生严重影响，甚至会在2000年的“总统”选举期间引爆新的危机。

　　在上述背景下，美决策层产生了一种紧迫感，认为美仅仅靠推行以往的“战略模糊”政策，消极应对台海可能出现的危险局势，未必能防止两岸发生军事冲突，中国大陆与台湾各自内部政治形势的发展，很可能导致双方均不顾美国的意愿，自行其事;或者因为“误判”美国的意图，单方面作出决定，最终将美国拖下水。美国决策层认为，避免台海军事冲突和美被动卷入的根本出路，是两岸达成可以持续一段时间的和平解决办法。在经过一段时间的酝酿以后，克林顿政府提出了所谓处理台湾问题的“三个支柱”，即：“一个中国”、“和平解决”和“敦促两岸对话(或谈判)”。其特点是明确将“敦促两岸对话”与“一个中国”和“和平解决”并列，作为美政策中的一项原则。1999年初克林顿政府利用纪念《与台湾关系法》出台20周年的时机，提出了以达成“过渡协议(interim agreements)”为主要特征的促谈方针。

　　1999年2月间，美在台协会主席卜睿哲发表了美对两岸关系的五点方针，其要点是强调美坚持和平解决台湾问题，以及“建设性且有意义的两岸对话”是解决两岸分歧的“最好方法”。3月24日，美负责东亚及太平洋事务的助理国务卿陆士达(Stanley O.Roth )发表讲话称：“与过去二十一年一样，坚持和平化解中国与台湾间分歧将继续是美国未来政策的组成部分”，他声称两岸对话中的创见会帮助“就任何困难话题达成过渡协议”。同时美助理国务卿帮办谢淑丽(Susan Shirk )在国会作证时，除了没有直接使用“过渡协议”这个词外，基本重复了陆士达的发言内容。

　　他们的讲话概括了美国政府的新方针，即努力创造一种环境，促使两岸通过对话和谈判，建立一个能够在较长时期里维持台海局势稳定的框架，使现状得以继续维持下去。美政府官员虽然一再声称，美不直接介入两岸对话，但美实际上提出了对话的方向和内容，即两岸对话应能保证台湾海峡的和平，所谓“有价值、有意义的”协议，本质上就是“政治性的”协议。

　　美国政策的变化是经过一段时间酝酿的，而且在美国政府内部和政策研究圈内是有分歧的。从已经表现出来的情况看，大致有三种意见：其一是“战略明确，战术模糊”，实际上是向所谓“战略清楚”发展，只是不那么急剧而已。其二是“促谈”，搞两岸的“中程协议”，或“过渡性”的协议，以便能较长期地维持现状。其三是“继续模棱两可”，不在两岸之间进行调解或表明偏向站在任何一方，“应当以和平作为其中心目标”，。美国各方的不同意见反应美国政策调整的两个特点。首先是美内部在处理两岸关系问题上已经形成了基本的共识，即：(1)美国政策的重点应放在维持台湾海峡的和平与稳定上;(2)维持台海和平的最佳办法是敦促两岸自己达成有效的协议。正是因为存在这种共识，克林顿政府对李登辉(1999年7月9日)抛出“两国论”表示强烈不满，不仅克林顿政府指定李登辉是“麻烦制造者”，美一些媒体、思想库也对台湾当局表示反感，美国会中也一度出现了对李的批评。卜睿哲(Richard Bush)7月末和后来两次访台，一方面是向李登辉说明美立场，同时每次都会见连战、宋楚瑜和陈水扁等有希望当选总统的人物，目的是使这些可能成为台湾新领导人的政治人物不要误解美国政策，谨慎处理两岸关系。需要指出的是，美国在“促谈”的同时，也加强了预防中国大陆使用武力的措施。1999年2月，美国防部根据美国会1999财年拨款法案的要求，向国会提交了《台湾海峡安全形势》的报告。

　　该报告声称，“台海力量的动态平衡”无大变化，但预测到2005年中国将掌握导弹攻击优势和保持空军的优势。

　　该报告出台后，克林顿美国不断通过外交渠道向中国大陆施加压力，企图影响中国的国防政策，阻止中国发展必要的军事力量，特别是阻止中国发展针对台湾的打击力量。同时美国加强了有针对性地对台销售反导武器和空中攻击武器，包括用于反导作战的路基预警系统，AIM-120空—空导弹，等等。在克林顿执政的最后一年，美国军方开始全面调查台湾的防务和武器装备，为新一轮的大规模武器销售提供所谓的依据。

　　美国国会中的反华势力本来就对克林顿总统在中国宣布“三不”强烈不满，因此特别注意利用所谓台湾的“安全”大作文章。克林顿访华后不久，美国会相继通过了一些表示支持台湾的议案，力图限制和干预行政当局处理台湾问题的决策权。1999年3月24日，美参院外交委员会于提出了《加强台湾安全法案》(The Taiwan Security Enhancement Act )。2000年2月，美国众院通过了这个法案。该法案的目的就是要强化美台军事关系，内容包括增加美在台协会台北办事处负责军事技术的人员、增加高级军官的交流、共同讨论台海安全形势和战术规划、协助台湾军队的训练和演习、设置军事联络专线、加强对台军售等。美众院的行动已经产生了恶劣影响，助长了国会内的反华声势，并向行政当局施加压力，进一步加强对台军售。法案出台后，遭到美行政当局的反对。他们认为，《与台湾关系法》为美台关系提供了完美的框架，如进一步加强与台湾的军事关系，将严重恶化中美关系，并实际加强台湾的不安全。美国会提出《加强台湾安全法案》的目的包括与美行政当局争夺控制或影响美对台政策的决定权。它虽然没有获得通过，其影响之强烈已经足以促使或支持美国行政当局在售台武器上突破以往的限制。总之从当时国会的气氛看，美国各方面在阻止中国大陆使用武力方面，立场已经在趋向强硬，甚至出现了即使是台湾当局挑起事端，也要阻止中国大陆使用武力的论调。

　　第三阶段是陈水扁上台后。2000年3月18日民进党候选人陈水扁当选为台湾新领导人后，克林顿政府的对台政策出现了明显的波动，其特点是进一步加大了防止台海军事冲突的力度。

　　第一阶段从3月18日陈水扁当选到5月20日陈水扁发表就职演说。这一阶段美国政策的重点是防止陈水扁当局铤而走险，宣布台独，从而引发台海战争。自1999年7月以后一个时期，克林顿政府一直担心，台湾政局因选举出现动荡，有可能引发两岸军事冲突。陈水扁当选加剧了克林顿政府的危机感，它因此强化了两手策略。

　　首先是向陈水扁施加影响。在台湾选举期间及选举结果揭晓后，美国利用各种场合和方式，一再声称，美国评价台湾新领导人的标准是“维护台湾海峡的和平与安定”。

　　“3·18”以后，美国不断派人前往台湾，一方面了解陈水扁在两岸关系上的的立场和政策，同时也向陈施加压力和影响，促使他谨言慎行，以免变成又一个“麻烦制造者”。陈水扁从当选到5月20日就职演说期间有关两岸关系的言行，显然同美国的影响有密切的关系。

　　陈水扁由于新执政时面临内外困难，急需美国的支持，故对美国作出配合姿态。陈水扁显然部分地达到了目的，美国方面已经认为，他是可以配合美国政策的人物。

　　另一方面，美国加大了向中国大陆施压的力度。在2000年2月大陆发表一个中国“白皮书”以后，美国即加大了施压的力度。陈水扁当选前后，美国甚至公开发出武力威胁，以阻止大陆采取军事行动。与此同时，美国政府陆续派高级官员访华，以便掌握情况，并施加影响。

　　陈水扁“5·20”演说后，美国各方面均认为，由于陈水扁在两岸关系问题持续低姿态，而且他在岛内面临重重困难，不可能向挑战大陆，因此中国大陆加强对台军事部署已经成为“破坏”台湾海峡和平与稳定的主要因素。克林顿政府在“5·20”以后越来越强调加强对台湾防务的援助，美军方开始重新评估台湾防务需要，夏季克林顿政府再次宣布新的对台军售。这当然不仅仅是出于竞选的需要，其中针对中国军事部署的含义相当清楚。克林顿政府这一时期或许有意延续“促谈”的方针，进一步缓和台湾海峡的紧张局势。它不断试图说服两岸展开对话和谈判，初步打算是推动两岸从具体的事务性商谈(如“三通”)开始。问题是美国大选临近，克林顿政府已成“跛鸭”，其政策失去了动力和可信性，它试图打开两岸僵局的行动本来就是有气无力的，当然不会有什么效果，最终只能是将一个外驰内张、混沌不清的台海局势传给小布什政府。

　　(3)布什政府对台政策的变化布什入主白宫以后，美国对台政策的变化是有目共睹的，其突出的特点是企图将所谓的“战略模糊”明确地改变为“战略清晰”。[43]由于克林顿政府在行将结束时，已经认为中国大陆的军事准备是破坏台海稳定的主要因素，并开始加强对台防务援助，布什政府的所谓“战略清晰”自然会首先和明显地表现为向中国大陆施加压力，特别是增加对台军售，尽管对台湾安全的考虑并不是加强军售的唯一原因。布什需要回报他的支持者，其中对台军售毕竟是获利丰厚的一种。

　　当然问题很可能并不止于此。布什执政后美国对华政策正在重新制订过程中，由于撞机事件对中美关系造成的严重消极影响，以及布什政府中那些冷战老斗士们正在歇斯底里地发动“遏制”中国的冷战，他们企图将台湾作为遏制中国战略的一个关键部分，可以说布什政府对台军售和陈水扁过境纽约的决定显然包含着更复杂的考虑。一方面是为了稳定台湾政局，考虑到自2000年3月18日以来，陈水扁施政一直乏善可陈，布什政府的举动显然是在为台湾当局保驾护航。另一方面也是在向中国作出姿态，即美国随时可以在台湾、西藏一类问题上向中国发难，尽管在别人看来很可能事与愿违。事实上布什政府的决定很有可能像克林顿执政初期一样，破坏正逐步密切和稳定起来的两岸关系，在台湾海峡制造新的紧张。其实美国那些“冷战斗士”们就是要减缓两岸关系的积极发展，阻止中国统一的进程，使台海两岸不统、不战、不和的局面持续下去。他们确实需要台海局势紧张，以便破坏和平统一的进程，并证明他们的倒行逆施是有根据的。

　　结束语

　　美国对台湾政策演变的历史表明，美国对台湾政策的历次变化调整都是与中美关系的发展变化联系在一起的，不论美国政策的制订过程有多么复杂，中美关系的状况始终是美国制订政策的首要考虑。冷战后美国对华政策一直处于在变动、在调整，中美关系也是一波三折，动荡不定。在这种情况下，美国始终有人企图打“台湾牌”牵制中国作为一种选择，以便抑制中国在亚太地区的影响的扩大。他们的主张一直影响着美国的对台湾政策，只是在不同时期影响的程度不同，这主要取决于当时的对华政策和中美关系的状况。美国一直认为加强台湾的防卫能力，向中国大陆施加军事压力，可以阻止中国大陆对台湾使用武力，从而避免两岸冲突造成整个亚太地区不稳定。不过需要指出的是，美国的决策动机远不是那么无私的，美国相信加强与台湾的政治和军事关系，可以更好地维护和促进它在台湾的经济利益，如通过武器销售可以获得经济上的巨大好处，等等。从当前美国对华政策的特点和中美关系的状态看，美国将继续加强与台湾的政治和军事关系，至于会发展到什么程度、以及如何发展等等，仍有相当大的不确定性，由此而引发新危机的可能性也是存在的。

　　作者=牛军

　　来源=香港中文大学中国研究服务中心

来源时间：2015/11/8   发布时间：2015/11/8

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