美军祁观〡FONAs是个什么鬼？

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27/10/2015
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作者：祁昊天来源：澎湃新闻

　　作为世界最强的海权国家，美国习惯把“航行自由” (freedom of navigation，FON)挂在嘴边，甚至还有一个旷日持久的“航行自由项目” ”(FON Program，另有中译为“计划”)。

　　“航行自由”我们都知道，“航行自由项目”了解的人就不多了。这个FON项目由美国防部与国务院合作开展，有三方面内容：军事行动宣示(freedom of navigation assertions或operational assertions，FONAs)、外交抗议，以及国防部或国务院对外咨询磋商。那么，FONAs又是个什么鬼呢?一位美国海军总军法官私下这么解释，“这是典型的‘打人打脸’行动，其目的就是让人们知道谁才是老大。至少在FON的问题上，美国就是不折不扣的世界警察。”的确，美国是体制外的警察，但其执法资格本身却是一个重大问题，本文暂不涉及。

　　FONAs唬谁

　　航行自由的理念，产生于西方航海、经济与军事扩张的历史，是海洋国家对沿岸国家的诉求，也是海权与陆权对抗的阶段性结果。美国1979年起实施的FON项目，就是这种理念在政策上的反映。

　　由于各国在政治经济地缘历史等方面的差异，对海洋权益与权力的理解与立场各自不同，对现行海洋法体系的解释也有差异。美国FON项目针对它所认定的所谓“过度海洋主张”。值得一提的是，美国尚未加入《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)，所以在涉及FON的官方表述中总会加一句“虽然国会未批准公约，但美国认同其主要理念，并以实际行动维护之”，以增强其合法性。

　　具体而言，美国针对的“过度海洋主张”主要包括：

　　(1)不合法的历史性主权主张;

　　(2)不合乎国际海洋法公约的领海基线划定;

　　(3)12海里领海内不允许军用舰船、潜艇、飞行器在未经提前申请并得到许可的情况下无害通过，无论领海是否与国际航道重叠;

　　(4)超过12海里的领海诉求;

　　(5)对专属经济区非资源类行动自由的限制，包括军事行动;

　　(6)限制群岛海运线的通过;

　　(7)不区分军事测量和海洋科学研究。

　　五角大楼每年都会公布过去一财年FONAs所针对的国家以及执行FONAs的理由，不过行动的具体时间与位置是保密的。FONAs不只针对敌对国家，也针对盟国(如韩国、加拿大、澳大利亚等)。不过，美国防部不会公开针对某一国家的具体行动次数，只会标明一年内单次或多次行动。因此，我们对于FONAs的精确数据无从掌握，对于美国针对盟国与非盟国、敌对国家的FONAs任务也无法进行精确比较。不过根据已知数据，我们大体上知道美国在盟国的FONAs执行次数少于在非盟国或敌对国家。现实政治自然可以作为这种差异的解释。从法理角度而言，这也不意外，因为在其他条件相似的情况下，美国的盟国更有可能与其持有同样立场。

　　FONAs干啥

　　FONAs的具体执行流程是保密的。老布什政府于1990年10月发布的第49号国家安全政令，是关于FON计划的权威表述。而在这项政令的公开版本中，具体的行动计划与流程部分做了不解密处理(见下图)。

来源：1992年第49号国家安全政令

　　不过根据以往美军FONAs行动及相关决策机制特点，我们依然可以找到一些相关线索：

　　首先，美军对于FONAs的执行十分谨慎，不仅是政治的而且是法律的。每一级军事单位都会安排军法官提供法律咨询，从最基层的攻击群，到舰队及飞行联队，到作战司令部，再到最高层参谋长联席会议，都要有法可依。

　　其次，FONAs体现了美国文官治军体系“自上而下”与“自下而上”决策机制的结合。虽然国安会定期向军队发送政策性信件，从原则上鼓励一线部队进行行动宣示，但是最高决策层几乎从未下达关于具体地点和时间的建议。相反，这些行动建议都是首先来自下面的舰队司令部，甚至舰队下辖次级司令部。

　　再有就是，我们观察FONAs时，不能只注意那些确实发生了的行动。历史上，美军大多数FONAs建议是被高层否决的。在安全决策圈内，反对FONAs的声音主要来自美国驻目标国大使馆、外交系统高层、军方高层、以及五角大楼参谋人员，这些人由于不熟悉FONAs行动复杂的协调、法律、紧急情况处理等问题，在是否执行FONAs的问题上偏于保守。

　　FONAs最为积极的支持声音来自有经验的一线部队，对于FONAs常规化，他们自有一套“警察逻辑”：常规化的行动宣示恰恰证明FON项目不是挑衅性的，只有哪些非常规的军事部署才带有明显的军事示威意涵。不过，冷战后，由于军舰数量持续下降，美军前方各大联合司令部、舰队司令部时常抱怨无力维持理想的常规FONAs密度。

　　值得一提的是，多数FONAs并非明目张胆、锣鼓喧天地展开。甚至很多目标沿岸国在行动之后，还是通过五角大楼的历年报告才知道美军曾进入其专属经济区甚至领海。只有对于重点目标，美国才会辅以高调的舆论造势。

　　针对中国的FONAs

　　中美的分歧点很多，抛开现实主义政治不谈，双方对海洋法的理解也大相径庭，主要集中在两方面：(一)专属经济区。美国认为，所有船只可在没有获得预先许可的情况下通过沿岸国的专属经济区与领海，军用舰船可在专属经济区内进行正常军事行动，如演习、侦察、测量、舰载飞行器的起降等。而中国对于专属经济区通行的要求，基本等同于领海内无害通过，外国军用舰船与飞行器不得进行演习或侦察。

　　(二)领海方面。美国坚持，只要军用舰船或飞行器不进行以上军事行动，不对沿岸国家产生安全威胁(包括航向与海岸线平行、潜艇不得潜航通过等)，则构成无害通过，且不需要获得预先许可。而中国认为，在领海内，外国舰船、军机的无害通过必须事先申请并获得许可。

　　在《公约》定稿前的最后谈判中，是否加入领海无害通过的预先通知、批准条款引发了很大的争论，最终沿岸国对海洋国做出了让步。1989年，美苏两国签订了《关于无害通过的国际法规则的联合的共同解释》(前一年，两国在黑海苏联领海发生了撞舰事件)，根据这一解释，苏联放弃了之前对于预先通知与批准的要求。但在实际操作中，许多国家依然根据各自的情况对无害通过原则进行了限制。目前，要求预先通知(无需获得批准)的国家包括印度、埃及、韩国、芬兰等10余国，其中韩国所要求的预先通知时间最长，为3天。需要预先批准的国家包括中国、菲律宾、越南、伊朗、巴基斯坦、罗马尼亚等20多个国家。

　　根据美官方数据，笔者将其1992-2014年针对中国的FONAs总结如下表。“对勾”表示FONAs针对中国的具体政策。清晰可见的是，过去22年来，美国针对中国的FONAs主要集中在专属经济区和通过前的预先申请这两项。并且，在1998-2006年长达9年的时间里，五角大楼的报告没有针对中国的FONAs记录，只是到近几年来，美军的宣示频率才越来越高。