郭玉贵：卡特总统任内的教育政策（连载四）

2. 卡特总统推动设立联邦教育部的过程与结果

从美国联邦行政部门和立法部门对设立联邦教育部的曲折过程的分析可以看出，联邦政府的两个部门——立法和行政——对重组问题有着截然不同的看法。国会议员倾向于保护自己在国会各个委员会系统复杂的权力平衡中的利害关系。这种行为是建立在与社会利益团体和项目官僚机构紧密共生的基础上的。国会议员们希望保护其支持者的政策目标，或者至少避免破坏成功的政治联盟。

行政和立法视角的差异源于美国政治体系最基本的结构。虽然《宪法》赋予总统“行政权力”。但是，在总统任期内并没有明确规定行政部门的结 构。相反，这是美国分权主义的一个特点，总统在组织结构问题上作为首席执行官的企图在多个方面受到国会权威的阻挠，因为国会有能力建立行政结构，它有权界定其权力并确定其程序。国会在行政事务上与总统分享权力， 国会的预算权和监督权与总统任命行政官员和确保法律执行的权力相平衡。在历史上所有的重组努力中，总统所追求的重组权力与国会不愿意授予这种权力之间的紧张一直是典型的冲突。原因很明显，总统行政机构的重组权力既然是国会给予的，那么国会也有随时剥夺总统行政机构重组权的特权。

显而易见，总统行政部门对政府的重组权力来自国会立法部门的授权， 而且这一授权是有时限、权限和制约的，其过程和结果往往都是国会起主导作用。这也是历届总统在包括设立教育部在内的政府重组方案中与国会发生冲突，最终都功亏一篑的原因。明白了这一背景，我们就知道总统的行政部门在制定政府重组的政策中的权力是很有限的。卡特总统是否是一个例外呢？

此外，卡特总统上任时客观上还面临两个不利因素。一是他与国会“建制派”主流缺乏互信。就是同样是民主党的国会议员领袖们也不真心支持卡特总统。卡特总统事后回忆这段与民主党国会同僚相处的过程时有一段很具体的描述，“除了在胜选后的庆祝会上短暂的握手，我根本不认识大多数国会议员，我渴望见到他们，他们对我更好奇。一些民主党领导人承诺全力支持我执行施政纲领，但当我们开始讨论艰难的细节时，支持常常不见踪影。我必须在任何能找到选票的地方四处拜票”（25）。 二是在总统大选前后美国民众最关注的议题是通货膨胀，这就为卡特总统推动设立联邦教育部增添了社会阻力。

在主观上，卡特总统也面临着两个挑战。一是全国教育协会要求他兑现竞选期间的承诺。由于全国教育协会对卡特总统的当选贡献巨大，卡特总统必须要信守承诺以回报对方，这是一笔必须要偿还的政治人情债。二是以一个非传统政客的身份竞选总统的卡特，对他所认为的肮脏和自私的游说政治有着明显的反感，希望将竞选和执政严格区分开来。卡特总统认为，在竞选过程中他可以支持成立联邦教育部，而不会觉得在损害他自身的原则。但一旦当选，他只能将特定利益团体的要求放在全国总体预算和政策优先事项的范围内全盘综合考虑。

基于上述一系列因素，卡特总统处于一种身不由己的矛盾状态。担任佐治亚州州长期间，卡特就以重整州政府结构，提高政府部门的效率而出名。有了这一段经历，卡特总统来到华盛顿后，非常反对行政机构的扩张，他希望重组方案集中在合并职能重叠的联邦政府部门，减少直接向总统报告的部门和机构负责人的数量。卡特总统的目标是将联邦机构的数量从1900 个减少到200个，这个数字包括了1400个联邦咨询委员会中的机构。尽管卡特总统提议的主旨是机构集中，但这一方案有一个明显的例外，就是将庞大的卫生教育福利部分解开来，建立一个单独的教育部，将目前由大约20个不同的机构管理的教育项目整合在一起，集中到教育部统一管理。这也是卡特总统在竞选中的承诺。而为兑现诺言，卡特总统几乎花了其整整一个任期推动联邦教育部的建立，其间所经历的复杂和艰难的过程和博弈，相信读者阅后也会有充分的感受。下面我们逐年来分析卡特总统在4 年总统任期中的努力。

（1）1977年：总统行政部门的努力

1977年是卡特总统执政的第一年，为完成包括建立联邦教育部在内的重组联邦政府结构的目标，卡特总统主要采取了两大措施：一是设法获取国会的授权； 二是设立总统政府重组项目 （President’ s Reorganization Project， PRP）。

获取国会的授权。根据历史的经验和教训，卡特总统深知要启动联邦政府的结构重组，首先得获得国会的授权。因此，在1976年11月初总统胜选至1977年1月20日宣誓正式上任之间的2个半月的过渡时期，卡特多次前往华盛顿，与国会议员进行沟通，希望尽早获得授权。但与国会领导人的初期对话并不顺利，国会显然不愿意赋予他充分的权力。掌控该项授权的得克萨斯州民主党众议员、众议院政府运行委员会（House Government Operations Committee）主席杰克·布鲁克斯（Jack Brooks） 特别不愿意将这种权力扩大到白宫， 布鲁克斯的做法反映了国会对政府重组的传统怀疑态度。1949—1973年，美国历任总统曾74 次利用重组权改变政府结构，但是国会有19 次否决这些提议。在卡特的不懈努力下，其宣誓就任总统的2 周多前的1977年1月4日，国会总算出台了一项立法，规定了相对标准的重组权。尽管这给了卡特总统改革政府结构的相当大的自由度，但它明确规定，重组计划不能用来设立新的行政部门。

这项法规对卡特总统是一个很大的打击，按此规定，卡特总统设立联邦教育部的计划将会落空。而设置这种障碍的关键人物就是资深议员布鲁克斯和他领衔的众议院政府运行委员会。国会不愿接受重组计划也与国会本身的组织有关，尽管国会各委员会组织独立于政府，但一些议员认为，政府一旦重组之后，国会与此相应的委员会体系将随之重组，这种转变可能会影响一些利益团体，他们担心这种变化会破坏联盟及其支持基础。几经考虑后，卡特总统感到他无法改变布鲁克斯的想法，于是他采取了一个分离策略。卡特总统在2 月上旬和中旬两次邀请了除布鲁克斯以外的所有众议院政府运行委员会成员到白宫，分别做他们的工作。在获得他们大多数成员的支持后，再与布鲁克斯谈判。在大势所趋的情况下，布鲁克斯也只好让步。最后在对卡特总统的提案做了一些修改后，最终国会通过了《1977 年重组法》——实际上赋予了卡特总统所要求的授权。卡特总统赢得了胜利，但他的做法也有负面影响，就此也与布鲁克斯结下了梁子。据布鲁克斯的一名助手说：“卡特两次邀请委员会成员，‘绕过委员会主席’布鲁克斯的情况下私下运作，显示出对国会传统的不尊重。”（26）

设立总统的政府重组项目。在寻求国会授权的同时，卡特总统上任一个多月后，即决定设立一个总统政府重组项目，全盘和统筹领导联邦政府的结构改革。卡特总统指示白宫管理和预算办公室 （Office of Management and Budget，OMB）主任贝特·兰斯（Bert Lance）向众议院拨款小组委员会提出补充预算要求，为政府重组活动追加160 万美元和62 个全职职位，以便支持政府重组工作。同时规定，政府重组的项目结构将由管理和预算办公室负责，由贝特·兰斯担任这项工作的领导（兰斯曾是卡特在佐治亚州政府重组活动中最重要的战略家和盟友）。同时设立一个执行副主任的新职位，专职 负责规划和指导重组方案，向白宫管理和预算办公室主任汇报，并“在重组事项上向总统和咨询小组提供必要的帮助”。该项目将由6个研究小组组成，每个小组由一名领导负责，由政府机构人员、白宫管理和预算办公室分析人员和外部专家组成，负责收集和分析信息，并制定重组行动议程。根据1977年3月制定的文件，政府重组的目的是“大幅改善行政部门的组织和管理， 使政府工作更有效、更负责任、更公开和更富有同情心”。总统将“直接和 持续地参与重组工作”，并“就所有重大政策问题作出最后决定”。白宫管理和预算办公室主任和副主任将“批准管理和开展研究的总体计划；持续监测重组计划的开展和进展；协助解决研究中出现的问题；审查研究小组的最后建议”（27）。

与此同时，在上述6个研究小组之上再设立一个总统政府重组咨询小组（President’s Reorganization Advisory Group），就项目进展情况向总统和白宫管理与预算办公室高级官员提供独立咨询，并在提高公众认识战略中发挥积极作用。该小组将由一名全职主席领导，该主席“得到总统的信任，具有政府重组方面的工作知识和公众认识/参与方面的经验”。预计该小组将由10—15名成员组成，包括白宫工作人员中的高级成员，在联邦政府、立法部门、工商界、州或地方政府、公共利益团体以及研究和学术机构有经验的个人。

设立教育部研究小组。为总统政府重组项目建立的6个研究小组中有一个是人力资源研究小组，负责研究和分析设立拟建的新教育部的可能性，备选方案的工作人员就设在该小组内。包括人力资源研究小组的负责人帕特里夏·格瓦尔特尼 （Patricia Gwaltney） 在内的第一批工作人员几乎全部来自政府专业服务部门——白宫管理与预算办公室本身和卫生教育福利部的各个部门，这一人员构成反映了总统政府重组项目总的战略是依靠“细节人员”的努力。1977年7月，杜克大学（Duke University）政治学家威利斯·霍利 （Willis D.Hawley）被任命为教育研究小组主管，这也反映了一种平衡政治顾问和学术分析师的尝试。有一点值得注意，当时的卫生教育福利部部长约瑟夫·卡里法诺（Joseph Califano）对设立独立的联邦教育部一直持反对态度。他同意进行改革与重组，也宣布这次改革是“该部24年历史上影响最深远的一次重组”，但就是不同意将教育项目从该部分离出去而建立单独的教育部。由于卡里法诺是卫生教育福利部部长，他的态度和行为直接影响了设立联邦教育部的工作，我们在下面介绍中会提及他的作用。

基于卫生教育福利部部长卡里法诺的抵制态度，白宫又创建了一个由副总统蒙代尔担任主席的强大的政治工作组，白宫管理与预算办公室主任贝特·兰斯、国内政策部主任斯图尔特·艾森斯塔特（Stuart Eizenstat）和卫生教育福利部部长卡里法诺为工作组成员。总统政府重组项目下的教育研究团队对该项目进行实质性分析的同时，蒙代尔副总统的特别工作组将研究政治方面的组织选择。

1977年6月，蒙代尔副总统工作组和总统政府重组项目下的研究小组联合向卡特总统提交了第一份备忘录。备忘录得出的结论是，有必要对卫生教育福利部改革的重组方案进行彻底研究，鉴于国会和选民的压力，对重大结构问题作出相对较早的决定至关重要。工作组建议对组织备选方案进行为期五周的研究，然后将决定是否继续提出设立一个单独的教育部的建议。如果在那之后做出了继续努力的决定［从是否（whether）应该设立一个部门的问题转向其中应该包括什么 （what in it） 部门的问题］，随后将再进行为期6个月的研究。

很快卡里法诺与蒙代尔的分歧浮出水面。在提交给卡特总统的备忘录中还附有蒙代尔副总统的一份封面备忘录，重申他倾向于立即设立一个单独的教育部，但他同时指出“卡里法诺和管理与预算办公室重组小组有保留意见”。他认为，政治现实需要立即做出决定——全国教育协会的政治影响力很大，兑现竞选时的承诺也日益逼近。如果总统不采取行动，人们担心里比科夫（Ribicoff）参议员会赶在我们之前单方面行动（参议员里比科夫也正在参议院里积极推动设立教育部的提案，我们下面会介绍）。

卡里法诺表达了不同意见。在备忘录的一份增编中，他提出了反对设立教育部的想法，他认为不能在真空中看待教育，设立一个单独的教育部门也 “肯定会导致建立独立的内阁级卫生和福利保障部门的压力”。他还表示，他相信总统需要的是直接向他汇报的人更少，而不是更多；他需要的是更少， 而不是更多面向特定群体的部门；在这样一个教育工作者和全国教育协会利 益占主导地位的部门，预算控制问题将会更大；并且“分散的组织将以损害 总统的控制权来增强国会的控制权”。鉴此，卡里法诺主张加快研究进程， 以评估继续行动的利弊。然而，卡特总统不同意，决定继续进行为期6个月的研究。他呼吁在3个月后的8月进行一轮初步决定，届时将决定是继续单独设立一个部门，还是仍然将教育作为卫生教育福利部的一部分。

社会各界的正反意见。显然，卡特总统的决定否定了卡里法诺的意见， 把球扔给总统政府重组项目的工作组继续对此问题进行研究。在开始确定供总统考虑的选项之前，工作人员牢记了总统政府重组项目发布的指示，要求他们从对程序进行“自下而上”的分析开始，一份工作人员文件详细说明了教育小组的任务。在研究过程中，总统政府重组项目将在很大程度上借鉴国会和白宫工作人员，联邦部门和机构，州和地方教育者以及相关团体和个人的想法和资源，并充分征集社会各界的意见。当时支持成立一个独立的教育部的民众主要提出五个论点。

第一，设立一个内阁级教育部将提高教育在社会上的地位和知名度。美国是世界上唯一没有教育部的文明国家。没有独立部门，教育往往被认为地位不如其他行业，例如农业、劳工或商业。从这个角度来看，只要成立一个部门，不管是什么形式，都会使教育政策部门在美国社会中的地位提高。

第二，有一个教育部将在总统制定教育政策方面提供更好的建言渠道。教育利益团体很难推动行政部门在预算或项目问题上采取一致立场，因为它必须与卫生教育福利部的其他关切事项竞争。从这个角度来看，设立一个单独的内阁级教育部，将使行政首长和教育利益团体在获得机会和资源方面都获得更大的政治优势。

第三，设立一个教育部将使其协调分散在联邦政府各机构的教育项目。这种协调会减少重叠和重复的机制（初步调查显示，超过250个教育和相关项目分布在20个联邦部门和机构）。它还将通过一个更加一体化的组织结构进行方案改革。据信这些协调机会将提高行政效率。

第四，教育部将成为总统制定一套连贯的教育政策的工具。分散的众多职能部门只能使总统陷入被动应付的状态。设立一个部门将使制定积极的战略政策更加容易。从这个角度来看，总统和行政部门有可能制定出比以前更有效的方案和政策。

第五，有了内阁级的教育部门将为联邦政府在高度分散的教育体系中促成变革提供工具。那些提倡变革的人——不管是哪种变革——都把成立一个部门看作是将这些提议变为现实的机会。

持反对立场者也提出了三个基本论点。

第一，教育部的成立标志着联邦政府在教育中的作用显著增强。这将与美国传统的将教育视为州和地方事务的信念背道而驰。

第二，单独设立一个教育部将使一个重要的国家问题政治化，并迫使教育政策在维持现状方面由那些有狭隘的特殊利益的团体主导。

第三，教育部的成立将打破美国私立学校和教会学校之间不稳定的平衡。设立一个独立的教育部将产生一些新的法律和政治问题，涉及政教分离以及其他公民权利和公民自由问题。

综合三种初步方案。根据上述社会各界的意见，在整个1977 年的夏季和初秋，总统政府重组项目的教育工作小组都在努力解决实质性的政治问题， 以便提出可行性的方案。随着几个月的发展，更加明确的实质性选择涉及两个问题：第一，教育应该具有内阁地位还是非内阁地位；第二，应将教育职 能（无论置于何处） 视为狭义还是广泛的计划？

随着总统政府重组项目的教育工作小组开始其分析活动，他们试图将其研究视野置于更为广阔的背景下，因为他们中的许多人都是对教育问题有鲜明见解的专业人士，他们意识到国家对学生的入学率下降、考试分数下降、日益增多的学校暴力、学校对家长的诉求缺乏反应以及大量青少年失业等现状的认识已日益明晰。在这种背景下探索教育部门的组织结构时，人们就越来越倾向于具有广泛、全面特征的选择。事实上，过去10 年来，州和联邦政府的重组工作也加强了向更广泛，更具包容性的组织发展的趋势。

为了得到国会议员和各利益团体的理解和支持，总统政府重组项目教育工作小组花费了大量的时间和精力走访参众两院和利益相关的教育组织，与他们进行接触、对话和磋商。这些对话主要围绕着两个独立的问题——是否应该有一个教育部，如果有，应该包括什么内容？尽管这些问题在逻辑上是分开的，但在政治上，如果不回答第一个问题，就不能回答第二个问题。例如，教育工作小组在了解国会议员的政治立场时，与他们讨论了教育与人力发展项目之间潜在或可能的联系。虽然议员们普遍地支持一个广泛部门的概念，但很少有实质性建议将这一概念转变为特定的组织形式。由于政府重组建议也将提交给国会政府运行委员会，因此教育工作小组确实花费了大量时间与这些委员会的成员及其助理会面。与此同时，教育工作小组还会见了国会授权委员会和拨款委员会中专门参与教育方案讨论的成员和工作人员。

与利益相关的团体代表的会面对于总统政府重组项目的战略设计也至关重要。教育工作小组会见了代表初等教育、中等教育、高等教育和职业教育的200 多个利益团体和组织，以及工会和民权组织。在这一过程中，与各利益团体的讨论非常广泛和深入。除美国教师联合会以外，大多数初等教育和中等教育团体和组织都支持建立一个单独的教育部的想法，而高等教育界对于是否需要设立一个独立的教育部则更为矛盾。

经过半年多认真和深入的探索和调研，在广泛征集各方意见的基础上， 总统政府重组项目的教育工作小组就是否设立联邦教育部的问题综合归纳了三种供进一步讨论的选项：第一种是按照卡里法诺提议的路线，卫生教育福利部进行重组后维持现状，即将现有的教育司保留在卫生教育福利部内不变。因为提高教育部门在联邦结构中的地位会增加人们对联邦插手教育事务的恐惧。第二种是参照国防部的组织设计，重建卫生教育福利部。国防部是在一个更大的机构内设立海军部、陆军部、空军部等多部门。教育司将成为卫生教育福利部这一超级部门内的一个“部门”，由一个高级别的副部长领导，就像海军部在国防部内部运作一样。将教育司重组和提升为准内阁级（sub-cabinet level） 的地位。第三种是把卫生教育福利部拆分成两个部，一个是健康和福利部，另外创建一个新的教育部，将教育与人力资源开发部门相结合，其范围将比目前的卫生教育福利部内的教育司包含更广泛的项目和职能。由于总统政府重组项目的教育工作小组层次和性质不大可能对上述第一种和第二种选项作进一步深度探讨，这牵涉到许多政治和权力方面的因素， 教育工作小组更多的是从专业和效率方面进行推导，提出其认为更符合卡特总统意愿的理想方案。鉴此，他们主要专注于对第三种选项的进一步深入研讨。

总统政府重组项目的教育工作小组提交的方案强调了向范围广泛的教育部发展的替代方案，他们的结论是，设立一个教育和人力资源发展部，广泛涉及教育和人力资源开发活动，但不包括社会福利和卫生领域的项目，是卡特总统可以采取的适当途径。这种方法将在部门的政策环境中引入各种各样的参与者，可以从卫生教育福利部和其他联邦机构转移大量教育项目，包括卫生教育福利部的儿童早期项目 （Head Start）、美国农业部的儿童营养计划、美国国家科学基金会的科学教育项目和印第安人事务局的印第安人教育项目等。在论证其结论时，总统政府重组项目的教育工作小组强调，“就本分析中采用的大多数标准而言，范围狭窄的教育部是最不具吸引力的选择， 而一个范围广泛的部门，包括教育和其他人力资源发展活动，似乎是最适合制定全面应对与教育有关的挑战的替代办法”。

自1977年初将政府重组项目的研究工作委托给各个工作小组后，直到11月底的大半年时间，卡特总统基本上没有过问这一工作，他一直忙于处理更为重要的国家事务。诚如在总统大选期间民众所最为关注的问题中，教育没有排上号，能源问题远胜过教育，是亟待解决的问题。卡特在竞选期间也承诺成立一个新的联邦能源部——这是对几年前美国经历“石油危机”冲击后民众的强烈诉求的回应。1977年1月20日就任总统时，卡特总统即全力推动成立能源部。终于在1977年8月4日，卡特总统签署了《1977 年能源部组织法》（The Department of Energy Organization Act of 1977），成立了能源部，新的能源部于1977 年10 月1 日正式开始运作。在此期间卡特总统也没有时间和精力过问总统政府重组项目的教育工作小组原定8月完成的第一阶段报告。

到11 月底，卡特总统才腾出时间过问教育工作小组所进行的设立教育部的研究结果。11 月28 日，卡特总统召集参与该项目的所有人员开会。与会者有咨询委员会成员坎贝尔（Campbell）、舒尔茨（Shultz）和蒙代尔副总统， 卫生教育福利部部长卡里法诺，国内政策部主任斯图尔特·艾森斯塔特，白宫管理与预算办公室官员和总统政府重组项目工作人员。在白宫管理与预算办公室主任詹姆斯·麦金太尔的支持下，总统政府重组项目工作人员向卡特总统提交了一份他们费时六个月完成的备忘录。备忘录倾向于建立一个范围广泛的教育部的方案，在提供给总统的范围广泛和范围狭窄的两个选项中， 强调优先选择范围广泛的新部门，其中包括教育和其他人力资源发展职能。

据一位与会者回忆，卡特总统兴高采烈地走进会议室，首先祝贺大家所做的出色工作，并微笑宣布，在其他任何问题上，他没有收到如此多的工作人员备忘录，建议他采取如此多不同的行动。很明显，卡特总统已经阅读了所有这些备忘录，对其中所列的问题了如指掌。然后，卡特总统邀请各位与会者简要介绍他们各自的观点。其中坎贝尔和舒尔茨争论不休，主张卫生教育福利部管理教育项目并维持其地位；国内政策工作人员主张设立一个范围狭窄的教育部门；总统政府重组项目的教育工作小组介绍了设立范围广泛部门的方案；当卡里法诺提出设立单独的教育部的方案不合适，主张对该选项作进一步研究时，教育工作小组成员感到很惊讶，他们猜测卡里法诺是试图拖延决定。卡特总统适时打断了他的发言，他向大家提出了一些问题，表明他对将采取的各种立场的弱点有所了解。显然，总统似乎是向与会者表明他已经就这些问题做了功课。会议进行了大约90分钟，总统实际上主导了与会者之间的交流。临近休会时，总统突然宣布他必须赶去参加国家安全委员会的会议，走前他留下希望“我们能得到最广泛的教育部”的话。蒙代尔副总统没有详细发言也随即离开了。

卡特总统和他的高级助手们之间的这次会面明确了他的态度，会议在某些方面达成了一致意见。首先，卡特总统重申了他对建立新的教育部的承诺。在本届政府内部，卫生教育福利部部长卡里法诺是唯一反对这一立场的人物。其次，赋予教育部内阁级的地位将提高联邦政府作为教育领导机构的知名度和力量。新的教育部的成立将被视为卡特总统致力于将教育置于高度优先地位的证据。

然而，虽然卡特总统确实同意新的教育部应尽可能范围广泛，但“广泛”的定义似乎存有争议，对什么是“尽可能”的看法也大相径庭。卡特总统离开会议室后，国内政策负责人斯图尔特·艾森斯塔特站起来说：“总统所说的是，他希望有一个尽可能广泛的部门。然而政治可行性（political feasibilility） 将决定一个范围狭窄的部门，理由是退役军人、公民权利团体、营养倡导者、儿童早期项目参与者和印第安人等许多利益相关团体都有可能反对成立一个广泛的机构，使得该法案无法通过。”艾森斯塔特这席话令教育工作小组成员感到震惊，一个范围狭窄的教育部是他们先前讨论的三个备选方案中最不令人满意的一个。但是，所有与会者也都承认，如果有总统的支持，根据卫生教育福利部内目前教育司的轮廓而设计的范围狭窄的教育部可能会在参议院和众议院获得通过，如果建议的该部门包含的范围越广泛，在政治上就越困难。

经过1977 年几乎一整年的研究，卡特的政府基本解决了设立单独的联邦教育部的问题，虽然卡特总统认同了教育工作小组提出的设立一个范围广泛的教育部的主张，但总统国内政策部主任艾森斯塔特对此仍有异议。至此，1977 年也将结束了，紧接着是美国长达1个月左右的圣诞和元旦的假期，这些分歧将留待1978 年来解决。

国会参议院启动教育部法案。在整个1977年期间，在卡特政府研究设立教育部的可行性的同时，国会参议院也在推动设立教育部的法案。在参议院领头的是参议员里比科夫，他是卡特总统在参议院的盟友。里比科夫早年担任康涅狄格州州长时曾帮助约翰·肯尼迪竞选总统，作为回报，里比科夫被任命为肯尼迪时期的第一任卫生教育福利部部长。正是因为这一经历，他后来告诉所有人他讨厌那份工作，他发现这个机构太大，太庞杂，不可能有效管理。由于有这一亲身体验，里比科夫本人在参议院多次提出了创建美国教育部的法案。里比科夫在1977年3月重新提出了建立这样一个教育部门的法案，在他的不懈努力下，最终有70多位参议员参与共同提案，并成功于10月中旬在参议院举行了听证会。里比科夫和他的工作人员为听证会安排了一组令人印象深刻的证人，卫生教育福利部的官员，其中有泰德·贝尔（Ted Bell），他曾是福特总统时期的教育专员。贝尔在声明中说：“专员是政府结构中的第五级官员，在卫生教育福利部中是职位最低的官员之一。我在那个庞大的组织里没有影响力。如果你来做这项工作，幻想会很快破灭。”（28）正因为里比科夫参议员在参议院的积极推动和进展，才对卡特总统和蒙代尔副总 统产生了巨大的压力，让我们进入1978年，看看总统当局与国会立法部门、政府各机构以及各利益团体的博弈结果吧。

（2）1978 年：白宫团队与国会、政府机构以及利益团体的沟通与博弈

为什么国内政策部主任艾森斯塔特在1977 年11 月底的会议上会提出与总统的教育工作小组完全相悖的建议呢？这有几方面原因：一是与艾森斯塔特所处的位置和担任的职位有关，教育工作小组纯粹从专业和效率的角度思考问题，只对卡特总统本人负责，不了解其他复杂的政治关系；担任国内政策办公室负责人的艾森斯塔特身处顶层权力机构，是“政治圈内”的人，深谙高层政治运作和平衡。例如国内政策办公室要考虑国会，政府各机构之间以及各利益团体之间的利益关系和博弈，要考虑设立一个新的联邦政府部门的预算分配和成本支出以及国会的审批等问题。加之他们是政府行政部门的事务官，不受总统选举的影响和压力，更多从政策和政治诸方面考虑问题。二是教育工作小组和国内政策部两个团体都认为他们得到了总统本人的批准。国内政策部主管艾森斯塔特接到卡特的指示是要设计一个“政治上可行”的部门，以达到各方的利益平衡，而教育工作小组在一开始时曾由总统劝诫其脱离政治，专注于专业和效率，卡特总统寻求的重组目标 （政治目标除外） 最好由更广泛的部门来实现。三是可能由于卡特总统本人对两种观点的矛盾态度促成了内部争议。有证据表明，卡特总统被高度理性、分析性的方法所吸引，他的个人风格和工程师的职业训练强化了教育工作小组的信念，即总统希望他们表现为一个高质量的分析团 队。与此同时，总统还委托其亲密的个人顾问，让他们集中在政治战略方法上。对他们中一些人来说，总统似乎发出了相互矛盾的信号。最后一点关键是，国内政策部主管艾森斯塔特与下属很清楚顶层的权力运作规则，最终有权决定一个政府部门设立的是国会而不是总统。因此，在几个月后，当白宫管理与预算办公室主任麦金太尔和国内政策负责人艾森斯塔特向卡特总统提出设立一个范围相对狭窄的教育部的建议时，卡特总统否决了这些建议，似乎坚持了他的原则，指示白宫管理与预算办公室主管起草一项范围更广泛的措施向参议员里比科夫证明，捍卫其优点，而不仅仅是基于政治的权宜之计。（29）法案最后能否通过，则又是另一回事。

与国会磋商以确定拟建教育部的可行性范围。虽然1977 年11月底的会后，卡特总统选择了设立范围广泛的教育部的方案，但这一方案的实质性主旨并不明确，卡特总统在内阁会议后只是指示其幕僚设计一个“在政治上尽可能可行的范围广泛的部门”。因此，紧接着教育工作小组继续为拟建的 教育部的构成进行规划。就在卡特总统会见白宫高层管员的同一天，教育工作小组成员还及时拜访了参议员里比科夫，他是卡特总统设立范围广泛教育部的最强大的政治盟友。在听取了教育工作小组对构建一个范围广泛的教育部的基本原理的描述后，里比科夫非常赞同。他也认为设立一个过于狭窄的教育部是不值得的。为了配合和支持教育工作小组的准备工作，里比科夫决定把他的听证会推迟到4月，使教育工作小组有更多时间与各方磋商和沟通。但是，里比科夫同时也强调：“虽然我不喜欢一个狭隘的教育部门，但我不希望非教育项目被纳入这个部门。新的教育部内的任何项目都必须具有教育因素。全国教育协会想要一个狭窄的教育部是错误的，我会和他们谈谈，告诉他们没有我的支持就不会有新的教育部。我们对这个部门的想法是一样的，我们会和你们协调听证会。听证会应该在复活节之后，4月中旬之前，而不是5 月1 日之后举行，我们不想失去目前的势头。”（30）

在麦戈文注意到里比科夫的支持的同时，也注意到教育工作小组对拟建的教育部应该包括哪些项目的看法似乎与里比科夫参议员有所不同。因此， 如果要保持与里比科夫参议员的共同立场，与参议员的工作人员进行协调将需要大量的技巧和时间。然而，不管怎么说，里比科夫的支持对教育工作小组来说是极其重要的，这个研究小组可以从里比科夫处获悉许多国会的内情，有助于他们设计一个“在政治上尽可能可行的范围广泛的部门”。

在与参议院沟通的同时，为确切地领会卡特总统的意图，教育工作小组要求其上司——白宫管理和预算办公室主任麦金太尔向卡特总统确认三个问题，以便他们更好地继续与各方磋商。于是麦金太尔向总统提交了一份备忘录，要求卡特总统澄清其立场。麦金太尔在备忘录开始时指出，第一，11 月28日讨论教育计划重组方案的会议达成的协议时，您对设立一个新的内阁级部门（包括教育和相关计划） 的承诺应得到公开重申。卡特总统批复副总统“也可以”就这一问题发表声明。第二，新的教育部的范围应尽可能广泛，不应由单一的利益团体主导我们和里比科夫参议员制定立法提案。卡特总统 批复：他同意重组，但在备忘录中加入了一个边缘评论“一般（general）而非具体”。第三，作为迈向新部门的过渡步骤和组成部分，卫生教育福利部 内部的教育司应进行重组。卡特总统也批复：同意这一建议。

明确了总统的意图后，教育工作小组制定了针对国会议员的战略，争取使国会的主要议员支持。教育工作小组制定的国会磋商策略主要集中在三组国会议员上：第一组是国会主要领导，如参议员里比科夫、佩尔（Pell）、威廉姆斯（Williams）和伯德（Byrd）以及众议员珀金斯（Perkins）、布拉德马斯、福特、布鲁克斯 （Brooks）和奥尼尔（O’Neill）；第二组是对拟从其他政府机构移出至新的教育部的教育项目具有管辖权的国会参众两院的委员会主席和国会少数党领袖；第三组是负责特定的政府事务和政府运营委员会的成员，他们被认为“可能对此计划有兴趣并支持这一倡议”。

教育工作小组在与国会主要领袖们的沟通中，发现他们中的许多人普遍支持成立一个单独的教育部，但他们作为委员会或小组委员会主席或少数党领袖，对拟移交的项目拥有管辖权。委员会管辖权的分散性意味着众议院有 9个委员会或小组委员会，参议院也有9个委员会或小组委员会对被视为拟移出项目的部门拥有管辖权。与这些委员会和小组委员会的协商是一个极其微妙的问题。国会议员不仅要保护他们的项目和利益团体，而且也担心整个重组方案。多年来，人们一直试图使众议院的各委员会之间的结构“合理化”， 特别是规则委员会主席、密苏里州民主党人众议员理查德·博林（Richard Bollin）尤其关注这一问题。对一些人，特别是众议院教育和劳动委员会的成员来说，重组政府被视为迫使国会本身重组的关键举措，这不仅会改变委员会的管辖结构，而且会扰乱各部委机构之间的权力平衡，也涉及与他们有关的利益团体和国会支持者。

与众议院领导人的会晤证实了教育工作小组的预期：众议院对立法的热情低于参议院，那里没有一位可与参议院的里比科夫相媲美的众议员在立法方面起领导作用。尽管众议院在会议期间提出了几项提议设立一个新部门的法案［由民主党人卡尔·珀金斯（Carl Perkins）和共和党人玛格丽特·赫克勒（Margaret Huckler）提出］，但很难得到与里比科夫地位相当的得克萨斯州民主党人、众议院政府运行委员会主席杰克·布鲁克斯的支持。而这位手握大权的众议员，正是我们曾提及的在卡特总统上任之初，在授予卡特总统联邦政府的结构重组的权力时结下梁子的布鲁克斯，很难想象他会对卡特总统的政府重组方案给予支持。正如卡特总统在自传中讲述：“事实上，由于杰克·布鲁克斯的反对，在新一届国会准备召开之际，我无法让任何民主党议员支持提出的重组立法！” 最终，卡特总统总算还是说服了布鲁克斯，由其在众议院提出了一份与参议院的里比科夫提案相似的法案，但他对这项措施的支持从来都不热忱。

与各相关项目群体的沟通与磋商。教育工作小组一开始曾认为，与可能受到该提案影响的各个相关项目群体的磋商和沟通将使他们有机会检验其提案的可行性，从而制订一项应对这些立场的计划，然而，事后证明，他们之间的磋商和沟通并没有产生人们所希望的结果。支持成立新的教育部的相关群体对参与讨论项目移交的细节几乎没有兴趣。例如，对于全国教育协会这样的组织来说，他们关心的不是拟建教育部的具体构成，而是拟建教育部的本身。而另外一些与特定的项目相关的群体，如涉及劳工、青年、残疾人、印第安人、儿童营养、儿童教育、科学、艺术和人文的项目群体，他们更愿意从本身的利益角度对教育工作小组的提案作出反应，而不仅仅是对拟建教育部问题提出建议。例如，有关印第安人教育项目的提议说明了磋商路线的复杂性。很明显，大多数部落和美洲原住民群体认为，里比科夫提议将所有美洲原住民教育迁入拟建的新教育部是不可接受的。与此同时，印第安人领导人多年来一直批评印第安人学校的简陋和印第安人事务局的反应迟钝，因此提出将印第安人学校从印第安人事务局中移出来。然而，当这些群体与教育工作小组商讨时，他们对自己留在印第安人事务局的立场极为坚持。这些组织似乎在利用从印第安人事务局撤出印第安人学校来威胁印第安人事务局，迫使该组织采取更积极的整改行动。

另一个例子是关于将国家科学基金会管辖的教育局划入到拟建的新教育部的争论。教育工作小组已将目标锁定在国家科学基金会的科学教育项目，以便将其转到新的教育部。这些项目主要是对各地学区的课程和教师培训工作进行拨款。大约9%的国家科学基金预算用于改进科学教学和科学课程，这是国家科学基金会项目中相对较小的一部分。在此之前，教育工作小组曾与总统的科学顾问弗兰克·普赖斯（Frank Price）和国会技术评估办公室的代表进行对话，加强了教育工作小组的观点，即国家科学基金会内的部分项目可以转移到一个新的部门，而对科学机构的运作几乎没有干扰。

然而，教育工作小组及其顾问没有看到科学教育项目在国家科学基金会中发挥的其他作用。科学教育是该机构内唯一一个广泛分布在全国各地的项目，大多数国家科学基金会的其他经费都流向了著名的大学（主要集中在东西两大沿海地区）。科学教育项目使该机构可以向国会议员展示其所在选区 正在从该项目中受益。国家科学基金会的一些官员认为这种“政治掩护”

（political cover） 是其对该机构支持的重要基础。此外，科学教育界的人士也担心，如果他们从享有盛誉的国家科学基金会分离，他们将失去地位。他们认为，如果离开这一独立和准自治机构，他们在科学教育界将低人一等。在教育工作小组会见科学界的代表时，很明显，国家科学基金会下属的项目群体相信拟建的新教育部将以中小学的利益为主导，高等教育的代表将发现自己是“奇怪的局外人”。但教育工作小组还是强烈建议采取行动，认为一旦科学教育项目从国家科学基金会中剥离出来，前者将更有条件去做自己最擅长的工作——专注于创新。（31）

教育工作小组也没有接受高等教育界的论点，即新的教育部将不可避免地受到中小学教育利益团体的支配。他们试图提出相反的观点：将科学教育等项目转移到一个引人注目的、强有力的新部门，将增加大学和学术界在教育问题上的投入和参与。然而，教育工作小组并没有改变许多人的想法。1978 年2月初，教育工作小组专门与美国国家科学院院长、美国科学促进会执行官、卡内基理事会副主席、约翰霍普金斯大学校长、哈佛大学教员、科技项目办公室代表、总统科学顾问举行了一次会议。会议讨论了教育和科学部可能成立的一般概念、支持和反对建立教育部的具体论据，以及是否有必要在新的教育和科学研究部中纳入特定的科学和研究相关项目等一系列问题。教育工作小组成员阿瑟·希基（Arthur Sheekey）在给威利斯·霍利（Willis Hawley）的备忘录中总结了这次会议情况：“这次会议的总体要点是，拟建教育部可能会对联邦政府对科学和研究的支持产生负面影响。基础研究总是容易受到攻击和竞争，一旦新的教育部拥有内阁地位，内阁代表可以游说为‘中小学项目’提供更多经费，大学社区可能会受到影响。”希基接着总结说：“研究和科学扮演着非常不同的角色。它们是国家政策的组成部分，关系到‘国家生存’‘国家安全’和国家的总体健康。任何试图在科学和教育之间建立桥梁的尝试都可能产生非常消极甚至爆炸性的后果。在这样的联姻中，科学和研究可能失去一切，却得不到任何好处。”（32）

这儿要说明一下，作为官方的教育工作小组在就拟建的新教育部内部构成与各方磋商和沟通的同时，一些利益团体也针对相同的问题开展了许多活动。在某些情况下，利益团体的活动独立于总统教育工作小组的行动。而在其他情况下，利益团体的活动则是由政府主管部门的行动引发的。许多教育机构和其他组织围绕着创建一个新的教育部的基本论点开展活动，这一行动目的将为教育项目从联邦政府赢得更多的资源。全国教育协会继续在这个问题上发挥关键领导作用。事实上，全国教育协会对建立新的教育部尤其迫切。自恃是卡特总统胜选的大功臣，早在卡特总统上任之初，全国教育协会就开始担心卡特总统是否会兑现他竞选时的诺言。就在卡特总统上任2个月的1977 年3 月，全国教育协会会长特里·赫恩顿就已按捺不住地给卡特发了一封信，信中他抱怨说，他和他的同事“越来越焦虑您对建立内阁级教育部 的承诺，如果您重申这一承诺，并就履行承诺的时间表和任务作出明确宣 布，许多恐惧和焦虑将被平息”。他在信中要求举行一次私人会议。然而，当赫恩顿要求会议在 1个月后举行时，结果令人失望。当时卡特总统远非“重申他的诺言”，卡特总统的态度模棱两可。据当时也在场的卡达诺（Car⁃ dano）回忆说，由于总统刚上任不久，有包括设立能源部、军备控制、国际人权、经济衰退等众多更为优先的国内外事务要处理，教育问题缺乏紧迫性，故卡特总统只是承诺“努力研究它”。这也是事实，卡特总统没有违背他的诺言，当时他正在寻求国会给予他重组政府结构的授权。其后不久，总统就组建了包括教育工作小组在内的政府重组项目，启动了对设立单独的教育部的研究工作。

正因为了解卡特总统的真实意图，全国教育协会也一直在关注教育工作小组，并利用自身的资源和影响力，带动其他利益团体予以呼应和支持。虽然全国教育协会非常有效地形成了迥然不同的利益团体，代表着广泛的教育界利益，但不足之处是，他们几乎只注重拟建教育部的一般原则，而不强调拟议立法的具体内容。全国教育协会所采取的声援策略更多地使人想起他们在卡特总统竞选时组织的后援行动，全国教育协会向其各地分支机构发送了数千份新闻稿和社论及其领导人在白宫与总统的合照，甚至在行政部门向参议员里比科夫委员会提交正式提案之前，白宫代表已定期与全国教育协会和其他顶级教育团体举行会面，以制定竞选策略。他们之间的差异在于：全国教育协会将重点放在对拟建教育部的一般性抽象支持上，教育工作小组和其他白宫战略家则将重点放在要纳入该部门的项目细节上。尽管全国教育协会希望动用其资源来确保教育部法案的通过，但反对者对这一举动很反感，认为新的教育部将完全由全国教育协会控制。为了解除外界的疑虑，协调各个教育团体的行动，全国教育协会牵头组织了一个支持教育部提案的团体联盟。该联盟采取了两种形式：一个是支持建立内阁级教育部的广泛公民委员会（Broad Citizen’s Committee for a Cabinet Department of Education） Ⓒ，另一个是位于华盛顿的主要教育组织代表组成的小型协调小组。

当然，并不是所有教育利益组织都支持设立单独的教育部，美国教师联合会——全国教育协会在组织和代表教师方面的竞争对手——就反对这一想法。大多数关于美国教师联合会的新闻评论中美国教师联合会把自己的反对描述为是站在对抗全国教育协会的立场。除了美国教师联合会之外，还有其他反对建立教育部理念的人士：包括一些工会、反工会团体、美国天主教会议、私立学校利益团体，以及一批既代表自由派又代表保守派政治意识形态的个人。建立一个代表这种不同利益的联盟的任务是艰巨的。有一些组织反对设立教育部，认为它违反了《宪法》，即教育是地方和州的事务。其他人则反对说，建立一个教育部门不会确保它是个保障平等教育机会的强有力的执法角色，而是会屈服于州和地方教育机构。尽管美国教师联合会和其他劳工组织对建立一个教育部有着强烈的反感，但他们（以及许多民权倡导者） 很难立于与现任民主党总统直接冲突的立场。

1978 年4 月初，教育工作小组将一份备忘录分发给内阁成员和受拟建的新教育部影响的政府机构负责人，征求他们对将于4 月14 日在参议院公布的政府提案的意见和评论。劳工部部长雷·马歇尔（Ray Marshall）评论说，将劳工部下辖的几个青年培训和就业项目的转移是“基于总体上对就业和培训 项目的误解，并且对移交的具体项目了解甚少”。马歇尔认为，就业和培训 项目与教育部门的项目有着非常不同的任务，如果进行此类移交，劳工部的 其他项目也会受到影响，将这些项目转移到新的教育部意味着会限制联邦政 府对劳工培训项目的影响。助理总检察长帕特里夏·沃尔德（Patricia Ward）也提出了类似的论点，他指出，虽然司法部总体上支持这一提议，“但我们 强烈反对将少年犯办公室的项目、人员和全部10万美元预算划给拟建的新教育部”。他进一步指出，“有必要在司法部保留该项目的行政理由”。艺术捐 赠基金会主席利文斯通·比德尔（Livingstone Biddle）指出，该基金会及其理事会暂定的建议是不将捐赠基金转入教育部。但他也利用这个机会重申了不 适宜将这些项目移到新教育部的原因，无论是在现阶段还是将来。国家人文 基金会在一封信函中也表达了类似的主题，信中提醒麦金太尔，人文基金会 是有立法授权的，这一授权似乎排除了行政部门对这些项目组成部分的随意 考虑。国家科学基金会主任理查德·阿特金森（Richard  Atkinson）的回应重 申了他众所周知的反对转移科学教育项目的立场。他在写给卡特的信中说： “设立教育部的构想很周全，但是目前人们为将国家科学基金会的科学教育 项目转移到该部而争论不休。教育工作小组提议的新教育部的方案并没有明 显的理由，仅是将国家科学基金会的科学教育项目添加到了普通教育项目 中。”阿特金森在信中最后说：“基于这些原因，国家科学委员会和我一起强烈反对将国家科学基金会的科学教育项目移交给拟议中的教育部。”卫生教 育福利部部长约瑟夫·卡里法诺也利用对政府提案草案发表评论的机会，再次对这项努力的主旨提出了反对意见。他指出：“正如我早些时候指出的，教育部的概念几乎完全取决于组织的知名度和地位问题，以及组织良好的教育利益，特别是教师对这种组织符号的重视程度。”卡里法诺就三个决策选 择领域发表了具体评论：不应该将儿童早期项目（Head Start）和残障人员康复训练项目转移到新的机构中，卫生教育福利部下辖的公民权利办公室与教育有关的执法责任不应转移，青年服务计划也应保留在原项目中。

完成与国会议员、项目利益群体和政府各部委机构的一系列磋商和沟通 后，距离1978年4月14日举行的里比科夫政府事务委员会的听证会仅剩约1周时间。教育工作小组必须据此归纳和整理出一份报告，经卡特总统选择后，赴参议院听证会公布政府立场。鉴此，总统办公室邀请各方在白宫的罗斯福会议室举行了两次会议，讨论将提交给总统的教育部方案。第一次会议于4月6日举行，出席会议的有副总统蒙代尔、约旦（Jordan）、沃森（Wat⁃ son）、艾森斯塔特（Eizenstat）、佩蒂格鲁夫（Pettigrew）、卡普（Carp）以及总统政府重组项目的主要人员，会议的议程是讨论拟纳入新教育部的项目。副总统蒙代尔和乔丹提前离开了会议，艾森斯塔特接手了会议。讨论中的首要问题是如何处理职业康复项目。出席会议的大多数人对这些项目持怀疑态度，认为职业康复不是一个教育项目，虽然属于广泛的教育和人力开发部门 的定义，但不属于一个狭义的以教育为重点的组织。会议期间还讨论了其他项目——儿童早期项目、国防部学校、印第安人教育项目。一位与会人员将这次会议描述为与会者对整个拟建教育部门构成的想法缺乏热情。与会者注意到， 卡特总统本人的意见可能与与会者的共识有所不同。报道引述斯图尔特·艾森斯塔特的话说，“总统可能会反对过于狭窄的部门，他想要一个大部门”。

几天后，同一批人又举行了一次会议（副总统蒙代尔再次提前离开了会议）。正是在这次会议上，很明显的是，负责国内政策人士的“政治现实主义”占了上风。与会者对具体的方案建议逐一进行了讨论，尽管在许多问题上认真考虑了教育工作小组的建议，但会议最后作出的决定将该建议推到了该部门“狭义”而不是“广泛”的提法上。导致这一结果的主要原因是，白宫管理和预算办公室的高级代表威尔福德（Wellford）和麦金太尔并不认为自己在总统和他的亲密顾问中有良好的政治影响，他们开始觉得整个问题本身就是一个“失败之作”。

卡特总统是在4月14日前收到与会者的备忘录，备忘录要求卡统总统就“拟建的内阁级教育部的范围和具体计划内容”作出决定。同时指出，麦金太尔将在14日向里比科夫委员会作证，并且强调“我们计划就里比科夫参议员的S.991号法案作证，而不是在参议院提出我们的新法案”。该文件回顾了自1977 年11月与卡特总统会晤以来的工作进程，指出“您指示我们与国会合作，建立一个教育部。您还表示，您倾向于设立一个范围尽可能广泛的部门，而不是由一个利益团体主导的部门”。备忘录还分析了政治形势：里比 科夫参议员的提案现在有58个共同提案人，我们预计参议院今年将通过一项设立教育部的法案。不过，众议院今年的行动尚不确定，虽然许多国会议员支持设立一个教育部，但在该部应包括哪些项目上几乎没有共识。我们咨询过的大多数议员，包括珀金斯、布拉德马斯、福特和汤普森，都支持一个范围广泛的部门，但在其应该包括什么组成部分方面存在分歧。一些支持设立教育部的国会议员不赞成现在就采取行动来建立这个部门，因为可能会引起争议，对其具体目标不确定，或者担心它将被传统的“教育权势集团”所支配。众议院领导层特别担心在今年的选举中会导致民主党人之间出现分歧（因下半年是国会中期选举）。

备忘录向卡特总统提供了两点意见，作为评价拟建教育部的范围和备选方案的依据：第一，转移项目不应损害项目本身的有效性或完整性，并应尽量减少对项目原所属机构的负面影响。第二，建议转移项目的决定应考虑到国会议员、相关利益群体、政府部委机构和公众的政治支持。同时提供给总统两个选择：一是今年成立一个包括范围狭窄的教育项目的教育部，以便以后通过重组计划移入额外的项目；二是今年成立一个教育部，涵盖范围更广的相关教育项目，据此建立一个框架，可能有助于以后进一步的项目转移。第一个选择是将目前在卫生教育福利部的教育司管辖的130个项目，以及国家科学基金会的科学教育项目，住房与城市发展部下属的学院住房项目，美国农业部下属的研究生院，卫生教育福利部下属的民权办公室、教学电信示范项目和对特殊机构的预算监督，美国农业部学校为基础的营养教育项目， 司法部的学生贷款项目，以及内政部的美国印第安人教育计划移入新教育部。合并后，新部门将拥有164个项目，预算约为133 亿美元，以及近6000 名员工。第二个选择是将包括第一个选择中详述的所有项目，司法部、社会保障局、卫生教育福利部的青年服务项目，劳动部的青年培训和就业项目，以及已在卫生教育福利部开始实施的项目。在这一选择中，该部将有199个项目，预算约159 亿美元，工作人员近8000 人。

备忘录还就两个选择的优缺点分别予以详细说明，最后建议总统采纳第一个选择方案，指出，“经过广泛的磋商和分析，我们的结论认为，这种广泛的范围（将通过第二个选择来实现） 在目前无论从实质上还是政治上都是不切实际的”。这一决定有两个主要原因：“与能源部的方案不同，教育司以外的许多教育和教育相关职能不可以轻易转移到互不相连的单位。此外，我们与越来越多的团体和国会议员进行了广泛的磋商，结果我们得出结论，在今年的选举年中，建立一个基础广泛的教育部的提案是无法在国会获得通过的。”

随后，备忘录中将政府行政部门提出的方案与里比科夫参议员的法案逐条进行了对照。前者建议将科学教育项目纳入新的教育部，而后者的法案包括了整个国家科学基金会下属的教育局；行政部门的建议是将农业部的营养教育中以学生为导向的部分纳入新的教育部，但这一内容并不包括在里比科夫法案中；双方同意将与教育相关的公民权利责任纳入新的教育部；里比科夫法案没有将印第安人教育项目纳入其条款，但是，行政部门建议将这些项目纳入其中；里比科夫和政府行政部门都没有将青年服务计划或青年培训和就业计划作为纳入教育部的候选项目；政府行政部门建议将儿童早期项目排除在政府的提案之外，而里比科夫法案确实包含了儿童早期项目；类似地， 按照政府行政部门的建议，即使国防部学校是里比科夫法案的一部分，他们也将国防部学校排除在该措施之外。在其他一些情况下，政府行政部门的方案比里比科夫法案的内容更为有限，例如，政府行政部门方案中要求排除国家艺术与人文基金会以及印第安人事务局的学校，都出现在里比科夫的提案中。

尽管这份备忘录是在14 日截止日期前几天完成的，并于4 月11 日呈交给总统，但直到4月13日晚才送达总统本人。在此期间，卡特总统的日程安排十分紧张：他11 日宣布了平抑通货膨胀的计划，12 日和13 日会见了罗马尼亚总统尼古拉·齐奥塞斯库（Nicolae Ceausescu）；他对预定下周参议院投票表决的第二项巴拿马运河条约感到担忧。教育工作小组认为时机不在他们这一边——卡特总统现在无法更改明天将在听证会上宣读的声明了，证词已经写好，文本第二天早上将送到参议院。

14 日上午7 时30 分，麦金太尔和总统政府重组项目的高层人员一同会见了卡特总统。在那次见面会上，总统要求重写他们提议为狭义的教育部辩护的证词，相反，他们必须改成为广泛的教育部辩护。证词定于上午10 时提交，毫不奇怪，整个总统政府重组项目团队和国内政策部成员都为之震惊。对于卡特总统的这一决定有很多猜测——这一决定似乎是他本人的决定，因为卡特总统是一位坚持自己理念的人，无论是作为州长还是作为总统，他不是那种喜欢承认自己受到政治原因束缚的个人，也可能受到政府重组项目顾 问理查德·佩蒂格鲁（Richard Pettigrew） 的某种影响。至少，教育工作小组认为自己是正确的，并相信他们从一开始就准确地评估了总统的观点。

由于上述的意外插曲，麦金太尔在前往参议院政府运行委员会的听证会上迟到了半小时，在受到与会的参议员的调侃时，麦金太尔一度非常尴尬。麦金太尔的证词宣布了卡特总统认可的提议设立范围更广泛的观点。由于之前教育工作小组在与各方磋商和沟通中倾听了相关利益群体和机构的意见， 倾向于建立一个范围狭窄的新教育部。然而，随着麦金太尔证词的变化，人们对政府的反复立场十分反感。尽管教育工作小组很清楚，卡特总统的立场是一以贯之的。听证会上有许多人——包括国会议员及其工作人员、利益团体代表，以及政府部委机构的工作人员，对白宫的立场发生逆转而感到震惊。不过，里比科夫参议员却对行政部门的这一转变感到满意，因为他提出的方案一直主张建立一个范围广泛的教育部。麦金太尔在结束证词时，这位康涅狄格州民主党人参议员评论道：“我想借此机会赞扬总统决定创建一个强有力的教育部。事实上，我本来有很多问题要问你，现在不必问了。我已经准备好要进行一场大辩论了。现在我只是感到高兴。”

但是麦金太尔的证词却遭到了利益团体的代表和政府机构的代表在参议院委员会的质询。虽然有些发言涉及新教育部是否可取的一般性问题，但大多数评论集中在与他们切身利益有关的个别项目转移上，其中儿童早期项目、印第安人学校和儿童营养项目最受关注。《国家日报》 报道说，“在五个政府内阁部门中的四个有项目转移给新的教育部，这四个部门表示反对。其中包括卫生教育福利部，它不仅要放弃教育办公室，还要放弃儿童早期项目。卫生教育福利部主管人类发展事务的副助理部长詹姆斯·帕勒姆（James Parham）在参议院政府事务委员会（Senate Governmental Affairs Com⁃ mittee） 的压力下，就他对是否要放弃儿童早期项目的问题发表了看法。帕勒姆说：“很少有人愿意放弃一个受欢迎的项目。”来自宾夕法尼亚州的共和党参议员约翰·海因茨三世（John Heinz III）认为，帕勒姆的评论是“我从这届政府的某位官员那里听到的支持政府提议的最冷淡、不真诚的声明。”农业部部长鲍勃·伯格兰德（Bob Bergland）虽然未直接对重组计划发表评论，但告诉参议院，粮食政策必须始终集中在一个机构里，即他的农业部。印第安人事务局也强烈反对这项提议。