郭玉贵：卡特总统任内的教育政策（连载三）

二、1976年总统大选民主党提名的过程与结果

尼克松和福特两位共和党总统执政8年后，1976年又迎来了新一轮总统大选。这次民主党的候选人是时任佐治亚州州长的吉米·卡特，共和党候选人是时任总统杰拉尔德·福特。不同于以往大多数总统竞选者要么出生于政治世家，要么是华盛顿政界混迹多年的资深政客，卡特来自佐治亚州，是一位鲜为人知的南方州长。鉴于卡特的特殊政治“圈外人”背景，他不但在竞选期间采取了非传统的选战策略和方式，而且在他4  年任期内与国会“建制派”主流也显得格格不入，“府院”之间缺乏互信，双方在许多问题上严重对立（尽管这种“府院”之争在形式和内容上与尼克松和福特时代有所不同）。

仅有地方执政经历的卡特竞选总统的前景很不乐观，其道路也必定困难重重。如果循传统的竞选策略和方式，卡特断难成功，他只能另辟蹊径。卡特及时抓住了发生于20世纪60年代的两个机遇：一是民主党的麦戈文-弗雷泽选举委员会提出选举改革方案之后民主党总统提名规则的变化；二是美国全国教育协会由专业协会向教师工会的转变。前者的改革确定了有利于卡特的党内参选和提名；后者的转型为卡特提供了坚实的利益团体支持和可观的选票。这两大变化对确保卡特获得民主党的总统提名和最终赢得总统大选起到了关键性的作用。

（一） 卡特采取的竞选策略

卡特要成为民主党总统候选人，首先得战胜党内其他候选人，包括当时颇有声望的华盛顿州的竞争者参议员亨利·杰克逊（Henry Jackson）、来自印第安纳州的参议员伯奇·贝（Birch Bayh）以及来自亚利桑那州的众议员莫里斯·乌达尔（Morris Udall）。在旧规则下，一个默默无闻的候选人肯定无法战胜这些有着深厚根基的民主党资深大佬。然而回头来看，1976 年时的默默无闻反而是卡特最大的资产之一：他在全国性政党内部缺乏地位，他别无选择，只能依靠民主党的新基层。卡特剑走偏锋，决定最大限度地利用民主党近年制定的新候选人提名规则，争取全国教师协会为代表的美国教师这一新兴选民群体的支持，能否争取全国教育协会的支持是他竞选民主党候选人的关键。鉴此，卡特在竞选之初即非常周全地在全国各地建立了一个审慎的支持者网络，各地的教师组织则是该网络的主要部分。为赢得教师的信任，卡特把自己担任佐治亚州州长期间对教育的兴趣和支持记录作为州初选的主要议题。在他的自传《守信》（Keeping Faith）中，卡特把自己政治生涯的转变描述为是由对教育的兴趣驱动的一个过程。他说，无论是在郡教育委员会任职，还是任佐治亚州参议员时，“我都致力于制定政府政策，使黑人和白人儿童不会继续遭受这种隔离的痛苦。作为州长，我对教育的兴趣有增无减”（12）。教育在他的州长政纲中占有重要地位：他曾承诺给予全州幼儿园优先关注，他推动补习阅读课程，他主张对全州所有学校系统的11 年级学生进行测试，他还承诺向佐治亚州境内有特殊需要的儿童提供额外的州政府经费。卡特认为他在此前2年担任州长期间，在教育方面的努力取得了重大成功，在许多教育项目领域增加了经费，扩大了州政府的责任，努力减轻当地社区因特殊需要而承受的负担。卡特还是一个委员会的积极成员，该委员会研究佐治亚州的长期教育需求，提出的建议被纳入了新的州立法倡议。

因此，当全国教育协会宣布有意支持并邀请潜在候选人与其领导层会面时，卡特反应敏捷，他认识到全国教育协会发布的公告对他参选的潜在价值。早在1974年秋天，卡特即参加了在拉斯维加斯举行的州工会领导人会议，他是唯一接受邀请的总统竞选人。据时任全国教育协会执行秘书的赫恩登 （Herndon） 和另一位负责人斯坦利·麦克法兰 （Stanley McFarland） 回忆说，由于当时卡特的名气尚未为人知，他们想尽一切办法说服所有代表参加为卡特组织的早餐会。虽然这次见面并没有实质的结果，但是一颗重要的种子已经播下了。在与卡特的交谈中，麦克法兰和赫恩登都对他的聪明才智和驾驭局面的能力印象深刻。一年后卡特再次电话联系他们时，他们一听就想起他是谁了。

在拉斯维加斯会面后，他主动打电话给赫恩登。卡特解释说，他期待着在艾奥瓦州的胜利，他告诉赫恩登，他知道该州当地的教师更喜欢他们的中西部同胞伯奇·贝，并希望他们不会怨恨他可能战胜来自印第安纳州的参议员伯奇·贝，因为他渴望与教育工作者保持良好的关系。第二次互动的时机是在关键的艾奥瓦州民主党核心官员的筹备会议上。卡特在艾奥瓦州滑铁卢市对一群教师发表讲话时，正式宣布支持全国教育协会提出的核心目标之一，即建立内阁级的联邦教育部。这是卡特的一个姿态，但尚不足以确保全国教育协会的支持。全国教育协会总会精明地决定在初选期间遵从各州分支协会的意见：如果全国教育协会的代表支持一名以上的候选人，如果提名仍未定，那么该协会在竞选局势变化中发挥影响的可能性会增加。在意料之中，卡特的声明也没有赢得艾奥瓦州本地教师的支持：他们更喜欢他们的中西部同胞——印第安纳州的候选人伯奇·贝。

对于所有民主党的候选人来说，全国教育协会希望建立联邦教育部的政治目标不是什么秘密。1975年10月，全国教育协会专门发表了一份题为“需要：内阁教育部”（Needed： A Cabinet Department of Education）的声明，正式提出了全国教育协会要求建立联邦教育部的主张，并呼吁民主党候选人重视他们这一诉求。卡特对全国教育协会提出的这一主张给予了最为积极的呼应，当他在向全国教育协会寻求支持时，他当面认可了这个问题的重要性。并在几天后接受艾奥瓦州教师的采访时，公开表明：“我考虑建立的唯一部门是一个单独的教育部。一年前，我在与全国教育协会领导委员会会晤时即阐明了这一立场，就在最近两周内，我发表了一份新闻稿，表示会赞成设立一个单独的教育部。”随后在四个月之后的1976年2月，卡特发表的一份声明中进一步指出：“我会毫不犹豫地提出并支持以下基本和有争议的变革,建立独立的教育部。总的来说，我反对联邦机构的扩散。但是建立教育部将合并各部门的拨款计划、工作培训、幼儿教育、识字培训以及目前分散在整个政府中的许多其他职能。结果将会在联邦政府层面增强对教育的呼声。”（13）

当时许多人都认为，卡特个人对全国教育协会所作的政治承诺可以被视为获得强大的全国教育协会支持的策略。卡特和全国教育协会都是“玩弄” 国家政治的新手，随着竞选活动的开展，可以看到他们在互相利用对方。然 而，卡特精心挑选的副总统竞选伙伴沃尔特·蒙代尔（Walter Mondale） 对国家政治和全国教育协会也并不陌生。选择沃尔特·蒙代尔作为竞选伙伴可能也要归功于全国教育协会的影响：蒙代尔是该协会的坚定支持者，他的兄弟 莫特（Mort）是中西部明尼苏达州教育协会的会长，因此蒙代尔一直与全国教育协会有着密切的联系。蒙代尔参议员在民主党全国代表大会召开之前， 在全国教育协会的全国代表大会上发表讲话时，也极力支持全国教育协会主张成立联邦教育部的呼声：“现在我们需要做的事情多得多。目前联邦一级的教育机构非常无效，全国教育协会知道这一点。事实上，很早以前，我们就应该在一位教育部部长的领导下成立一个新的部，称为教育部。”（14）

蒙代尔作为副总统候选人得到了全国教育协会和其他有组织劳工的大力支持。当他被任命为卡特的竞选伙伴时，全国教育协会正准备发起一场强有力的竞选运动，并作出一项重大决定：该组织在其成立119 年的历史上首次公开支持一位总统候选人。事实证明，全国教育协会的支持对卡特赢得大选至关重要。经过上述一系列布局和运作，卡特适时地赢得了艾奥瓦州的初选，接着赢得了新罕布什尔州的初选，逐渐成为候选人中的领先者。到 7 月民主党代表们在纽约开会时，卡特顺利获得民主党总统候选人的提名。

（二） 全国教育协会对卡特获民主党提名所做出的贡献

卡特之所以决定参选总统并不是有把握得到民主党提名，主要看准了民主党总统提名程序的改变，他未雨绸缪，是所有候选人中最早准备竞选工作的。得益于20世纪60年代中期民主党的结构和组织发生了变化，卡特竞选的基础不是传统的政党机器，而是一个由政治活跃人士和各社会组织组成的广泛的基层组织。有人认为，卡特的总统竞选始于1971年，他曾经参与1972年的副总统竞选，并当选为1974年国会民主党竞选委员会主席。正是这一职位使他在全国范围内开始有了曝光的机会，并使他与各地的基层党内积极分子建立了私人关系。由于改革在党内还是初步的，卡特能利用新结构和新规则抓住机会。而全国教育协会的异军突起给卡特提供了一支强有力的同盟军。鉴于两者利益的一致，正如一位观察家评论说，“卡特、美国全国教育协会和民主党的新规定非常适合彼此”。（15）卡特在竞选中越来越引人注目，全国教育协会又是一个良好的选民支持基础。

我们可从下面的数据来看全国教育协会对卡特获民主党提名所发挥的作用。第一，自1960 年全国教育协会在肯尼迪战胜尼克松的总统选举中起了关键作用，从而尝到了参与国家政治活动以维护自身利益的甜头之后，全国教育协会继续鼓励各州的分支机构积极参与各地的政治选举，支持其中意的候选人。为加强其助选成效，全国教育协会鼓励和资助各地分支机构组织政治行动委员会，走上更为专业化的选举政治的道路。为在全国范围内支持对教育问题关注的候选人工作，全国教育协会总部于1972 年也成立了政治行动委员，为参与选举委员会的会员举办政治组织讲习班的培训，并建立了竞选组织干部的标准。

第二，全国教育协会完成向利益团体的教师工会转型后，会员增长迅速，至1976年美国总统大选时，全国已有近200万会员。它的积极分子和明确的会员资格得到了华盛顿以外300多个全职和1000多个兼职组织者的支持，华盛顿总部有1000名工作人员，与其他大型工会的关系良好。值得注意的是，与许多专为选举成立的临时组织不同，全国教育协会建有常设的专门机构，拥有长期游说国会立法的经验，全国教育协会的这些游说机构并不会在大选年的11 月总统选举结束后解散。

第三，作为民主党候选人初选改革的结果，举行初选的州从20世纪60年代中期的16 个增加到1976 年的35 个。在各州初选中当选的参加民主党全国代表大会的比例从1/3增加到近3/4。在1976年民主党选出的3000 名代表中，有172 人来自全国教育协会，这证明了该协会在初选期间的战术敏锐性和全国领导能力，没有其他任何劳工组织的代表数接近这个数字。事实上， 只有一个州——加利福尼亚州，提供了比全国教育协会更多的代表。（16）

第四，全国教育协会除了自己全力支持卡特竞选之外，在1975年，还与汽车工人联合会一起联系其他几个工会组成了一个支持卡特的联盟，以最大 限度地发挥其会员和组织的影响力。到1976年民主党全国代表大会召开时，

在联盟的支持下，在全部3000名代表中，大约有400人当选。在6月的初选结束时，该联盟的大多数代表都支持卡特，其中大部分是全国教育协会的会员。事实上，据全国教育协会工作人员的估计，该组织在卡特的竞选活动上共花费了40 多万美元。（17）

三、卡特赢得1976年总统大选与面临的教育问题

（一） 卡特赢得总统大选

1976年7月民主党全国代表大会召开，卡特顺利获得总统候选人提名， 全国教育协会为此立下汗马功劳，这时的卡特已具有全国性的影响力。在随后卡特对阵共和党的在任总统福特的总统竞选中，全国教育协会继续全力支持。尤其是在1976年秋天的竞选关键时刻，全国教育协会又起到了重要作用。此时福特领先卡特的优势正在消失，不仅因为全国教育协会为民主党的竞选投入了40万美元，也不仅是因为教师们中投票的人数异常多（据统计，85%的全国教育协会的会员参加了投票，这对卡特赢得俄亥俄州、宾夕法尼亚州和佛罗里达州的选举产生了决定性的影响），而且全国教育协会的基层组织力量也很重要，全国几乎每个政治选区都有其会员，每个国会选区平均有4000名会员。由于有全国教育协会的全力支持，加之福特赦免尼克松引起民众的不满，以及他本人未经竞选即登上总统职位的脆弱地位，这一切使得卡特击败了福特。而这次竞选投票结果的差距不大，使全国教育协会更有理由认为它的支持为卡特最终赢得总统选举起到了关键作用。

据报道，选举结束后，卡特即亲自致电全国教育协会会长约翰·赖尔表示感谢：“教师的大力支持对我们的胜利至关重要。我们向全国教育协会寻求支持时，你们在全国范围内提供了巨大的帮助。”（18）全国教育协会会长约翰·赖尔更是欣喜若狂地说：“1976年，我们的教师们在高级政治课上得了 A。”卡特的竞选经理汉密尔顿·乔丹（Hamilton Jordan） 承认：“教师们的大力支持对我们赢得这次选举至关重要。在全国各地，我们都向全国教育协会求助。只要我们请求他们的帮助，他们就来了。”而当选的副总统蒙代尔在第二年对全国教育协会的演讲中回忆道：“你们不仅支持我们，还为我们拉选票。在竞选活动中，我从来没有在一个竞选站发现卡特先生的全国教育协会的投票率是低的。我们希望不辜负你们去年11 月对我们的信任。”（19）

（二） 卡特胜选后面对的政治生态

卡特当选总统后的社会政治背景有两个特点：一是当年大选中民众最关注的是通货膨胀，而教育问题甚至未列入优先的议题中（见第四章中的表4- 6）。二是在卡特总统任内国会参众两院均是民主党占据多数，民主党议员的人数远多于共和党议员，尤其是在众议院，民主党议员人数超过共和党议员人数一倍还多，而且参众两院中负责教育与劳工事务的委员会主席也都是民主党议员（见表5-7）。从常理来说，这为民主党总统卡特推行社会政治政策提供了非常有利的条件。然而在卡特总统执政时期，情况却并不理想。卡特总统既不是出生于政治世家，也不是在华盛顿政界混迹多年的资深政客，他来自佐治亚州，属于特殊政治“圈外人”，与国会“建制派”主流也显得格格不入，导致在他执政的四年中“府院”之间缺乏互信，双方在许多问题上也严重对立。这种状况也影响了教育政策的制定上，双方的冲突非常明显， 我们下面将予以介绍和分析。

表5-7 美国卡特总统第一任期联邦政府行政与立法权力概貌 （1977—1980 年）

美国第39 任总统

美国第95 届国会

美国第96 届国会

资料来源：根据New York State Education Department. Federal Education Policy and the States， 1945-2009： A Brief Synopsis. New York State Archives，Albany，January 2006，revised November 2009，p. 40 中数据计算整理。

（三） 卡特胜选后面对的教育问题

毋庸讳言，卡特最终赢得总统大选，全国教育协会立下了汗马功劳。但全国教育协会的支持是有条件的，即卡特允诺当选后建立内阁级的联邦教育部。卡特在总统任内共做了三件毁誉参半的有关教育的大事：一是建立了内阁级的联邦教育部，二是增设大量联邦专项教育项目，三是大量增加联邦政府教育经费。

1. 历史上美国政府和国会设立内阁级教育部的尝试

虽然卡特上任之初要解决的最重要问题是通货膨胀，但是卡特新政府必须认真对待全国教育协会及其政治议程。毫无疑问，因为卡特总统和他最亲密的同事认为他们欠全国教育协会一个大人情，必须建立内阁级的联邦教育部以回报支持。然而，这不是一件容易的事，在美国历史上，为建立内阁级的联邦教育部曾有过多次努力，因联邦政府、地方政府以及社会其他利益团体的种种阻挠和反对都失败了。因此，为兑现竞选诺言，卡特总统也几乎花了其整整一个任期时间推动联邦教育部的建立，而在该部建立后的6 个月他即下台了。为更好理解卡特总统的艰难努力，我们有必要先简单介绍一下历史上联邦政府和国会为设立联邦教育部所作的多次尝试。

• 历任总统对设立联邦教育部的尝试

在美国历史上，教育部的设立走过了一条异常曲折的路。美国独立后， 美国《宪法》规定未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，一律由各州保留。教育的管理职能由州政府、私人机构和宗教团体执行，因此，在联邦政府层面没有设立教育行政管理机构。但各州各自为政，互不相干，造成全国教育水平参差不齐，民众获得的教育机会极不平等，缺少全国统一的教育管理机构的弊端越来越明显。

19世纪40年代，美国教育家巴纳德（Barnard）首次提议成立一个由联邦政府管辖的教育部，统一管理全美的教育事务。但由于州政府认为联邦管理教育侵犯了各州的主权，巴纳德的建议在国会受到了多方的阻挠。1867 年，历经20多年的国会辩论，《教育部法案》在国会勉强通过。法案规定设立一个次级内阁教育部 （sub-cabinet department）（有时也译为教育署），是非内阁的独立机构，其负责人级别为署长，由总统提名经参议院同意后任命。至此，在建国整整80 年后，美国第一次成立了联邦级的教育机构。成立初期的教育部除署长外只有3 个工作人员，每年经费不超过2000 美元。(20)

由于各州担心教育部日渐扩张的管理权侵占各州保留的教育权利，将其视为“眼中钉”。美国教育部从成立的第一天开始，就成为国会各党派的敌视对象，各州以《违宪》为由提出废除教育部，该部成立不到3 年便被“降级” 为教育署。1870年，国会通过法案，将教育署又更名为教育办公室（Office of Education），并由独立的部改为归内政部管理，并被赋予一个小局的地位。在哈定 （Harding）总统于1922 年试图提高其地位之前，它在内政部呆了60 多年。哈定要求起草一项法案，设立内阁一级的教育部，但当时的教育专员菲兰德·克拉克斯顿（Philander Claxton）反对这一动议。他将准备好的法案提交国会，但表示反对。尽管立法机构从未考虑过这项法案，他还是被迫辞职。近10 年后，赫伯特·胡佛（Herbert Hoover） 任命的一个委员会建议成立内阁级的教育部，但胡佛没有采取行动。

1939年，富兰克林·罗斯福总统将教育办公室从内务部移出，将其纳入卫生教育福利部的前身——联邦安全署（Federal Security Agency）。罗斯福总统利用他新从国会获得的对联邦政府机构的重组权进行了这一调整。(21) 有人 认为，罗斯福总统倾向于设立一个单独的教育部，但在他执政初期不能根据国会赋予他的重组权限提议设立一个新的部门。建立联邦安全署的行动是罗斯福总统听从了顾问的建议，尽管罗斯福总统在其执政后期有权设立一个新部门，但他最终没有提出这样的建议。(22)

国会在 1918 年 5 月 20 日通过了北卡罗来纳州联邦参议员里·欧弗曼 （US Senator Lee Slater Overman） 的增加总统战争权的《部门重整法案》（Department Reorganization Act），授权总统在危机时能够更灵活地使用武装力量。按照国会新议案采用议员名字来命名的惯例，此法亦称《欧弗曼法案》（Overman Act）。它赋予伍德罗·威尔逊总统在“当前战争持续期间，以及在《和平条约》宣布结束战争后6 个月内，或在总统可能指定的更早时间内”重组政府机构的全面权力。凭借其权威，威尔逊创立了战争工业委员会、全国战争劳工委员会和新闻委员会。1941 年12 月18 日，富兰克林·罗斯福签署新版的《战争权力法案》（War Powers Act），延续并加强了《部门重整法案》的精神，赋予总统包括增加政府部门等众多的战争权力。

第二次世界大战后，有人建议建立国家教育委员会，直接对总统负责， 但没有内阁地位。具有讽刺意味的是，这一提议与30 年前的教育专员菲兰德·克拉克斯顿的提议相似。直至1952 年艾森豪威尔就任总统后，关心教育的他要求提高联邦教育部门的地位。1953 年，艾森豪威尔总统设立卫生教育福利部，并将教育署划分到该部。自那之后，主张设立一个独立的内阁级教育部的呼吁一直没有停过，但直到20 世纪60 年代中期，联邦政府大规模发展教育项目时，人们才开始认真关注联邦政府的构成问题。贝利（Bailey） 和莫斯尔（Mosher）这两位学者在1968 年撰文指出：“最近教育作为一个主要的国家关注点出现，引起了人们对联邦教育署在联邦政府整体结构中的适当级别和权威性的持续质疑。关键问题是，联邦教育署的地位是否与其所履行职能的重要性相称，是否足以使其在教育领域发挥全政府的领导作用？”他们认为，多年来，联邦政府部门和机构地位的转变，反映出人们对国家优先事项的共识正在转变。教育现在已经成为一个国家的优先事项，得到越来越成熟和充满活力的选民的支持。

在约翰逊总统执政时期，国会根据 1949 年《重组法案》（及其后的延期） 授予总统重组政府部门的权力于1963年6月1日到期。约翰逊总统曾寻求国会永久授予总统重组权，但这项永久授权没有通过。事实上，第一次授权只被延长11个月，国会随后将权力期限延续至1968年12月底，在约翰逊总统任期内赋予他重组政府结构的权力。尽管约翰逊总统在获得授权后确实向国会提交了17 项计划（其中16 项生效），但设立教育部的提议并不是其中之一。1964年，约翰逊总统任命了2个平行的特别工作组来审查与联邦教育工作有关的组织问题。

第一个特别工作组由哈佛大学公共管理研究生院院长唐·普莱斯（Don Price）领导，由10名成员组成（称为总统政府改组工作队），负责研究行政部门内部职能的组织，将教育列为审查的12 个主题之一。1964年11月该小组提出的报告建议设立一个教育部，该部部长应进入内阁。根据这个特别工作组的说法，该部门将包括教育机构和有研究项目的机构，包括人文和文化事务以及科学。

第二个特别工作组由卡内基公司总裁约翰·加德纳（John Gardner） 担任主席，称为教育特别工作组。该小组的任务主要是研究实质性和方案性的，要确实解决组织结构问题。该小组提交的报告认为：在联邦政府的最高一级，应该有一个教育机构，配备足够的人员，对当前的问题和需要进行深 入分析，制定政府行动的广泛目标，并为实现这些目标制订坚实的方案。这样一个机构的目的不是指导或控制美国的教育——任何联邦机构都不可 能也不应该这样做——而是在联邦活动中引入足够的连贯性，使纳税人在教 育上的支出得到很好的利用。在报告中有关组织创新的一章中明确指出： “目前的教育办公室无法满足我们的要求。”

这两份报告都是在1964 年11月提交给白宫的，白宫已经考虑过设立一个独立部门的可能性。约翰逊总统本人也意识到联邦教育办公室的组织问题，并在为国会议员举行的招待会上，在签署《初等与中等教育法》之际， 提出建议说：“我要求安东尼·西莱贝泽（（Anthony Celebrezze）部长和弗朗西斯·吉佩尔（Francis Keppel）委员立即行动起来，为教育办公室必须做的重大工作做好准备，只要拨款到位。根据他们的建议和这方面的人事问题来管理这项法案。”(22)

约翰逊总统认为这一建议是及时的，并承诺将在白宫审查行政部门结构时予以考虑。然而，由于种种原因，最终约翰逊总统未能提出设立独立的联邦教育部的提案。至他执政的最后一年（1968 年），国会通过《教育总则法》，在卫生教育福利部下面设置教育司和全美教育研究所，并在部长办公室下面建立一个全美教育统计中心。至此，被多次“降级”的教育署再次成为联邦教育行政机关，司长被称教育助理部长。

1969年尼克松总统上任后，秉承共和党的小政府、大社会理念的他就更不会对增设联邦教育部感兴趣了。总统就任后不久，就请利顿工业公司（Lit⁃ ton Industries）的总裁罗伊·阿什（Roy Ash）组织一个小组负责研究联邦政府的组织结构。该小组于1970年完成报告，这份报告被看作是1971年初白宫宣布的一系列重组计划的基础。尼克松总统的提案呼吁制订一项联邦政府的重组计划，其核心理念是“行政部门应围绕基本目标活动。我们不应把活动按狭隘的主题或有限的选区分组，而应围绕政府的伟大宗旨来组织”。该提案试图将联邦政府的七个部门缩编为四个新部门，即自然资源部、社区发展部、经济事务部和人力资源部。每个部都将有一个足够广泛的任务，以促进全面的政策制定权。

阿什委员会（小组）的建议也符合尼克松总统的意向，即重组政府结构将大大提高政府运作的效率，并向美国人民提供服务，与此同时，也可将他与行政官员的交往限制在尽可能少的个人范围内。为人力资源部提出的组织计划包括三方面行政人员——卫生行政人员、收入保障行政人员和人力发展行政人员。根据这一计划，教育将由人类发展管理局（以及社会服务和人力计划） 负责。在这个计划中，教育将明确地从卫生教育福利部移出，纳入拟设立的人力资源部。然而尼克松总统的提议在国会没有得到支持。事实上，设立人力资源部的提议甚至没有得到国会听证的机会。尽管尼克松总统的继任者福特总统继续关注联邦政府的治理问题，但他并没有将改变组织结构作为改善政府工作的一种方法。1971—1975 年，很少有人关注政府组织或总统重组权力的问题。(23)

综上而言，从美国联邦政府角度，由于历任总统分属于不同的党派，他们基于各自的理念和兴趣，对美国在联邦政府层面是否要设立独立的教育部，甚至是内阁级的教育部，从不同角度有过不同的尝试或努力，但因种种政治和社会原因，最终都不了了之。

• 历史上国会对设立联邦教育部的努力

由于教育是美国地方事务，如果联邦政府要参与教育，一般是采用设立项目或赠予土地的间接形式资助，而这些资助行为都必须通过国会制定法律的形式实施。因此，历史上，较之于美国行政部门，联邦国会在制定教育政策方面往往起主导作用。在此之前唯一的例外是在约翰逊总统当政时期，1965年通过的《初等与中等教育法》很大程度上归功于约翰逊总统及其政府的巨大努力。然而在那之后，总统们在教育政策上几乎没有留下什么印记。教育并不是尼克松—福特任期内的首要问题，即使他们试图表明自己的立场，他们也明显地失败了：除了尼克松总统在消除南方学校种族隔离方面起了关键作用，尼克松总统和福特总统控制教育开支的努力也基本上失败了。因此，传统上国会山是教育政策制定的主要场所，白宫对政策制定的影响相对较小。具体到设立独立的联邦教育部的问题，国会也并未置身事外，两党议员曾作过多次努力。

美国国会长期有建立教育部的意图。据美国国会图书馆立法参考服务处（现为国会研究服务处） 的一份报告，1908—1951年，美国国会共提出了50 多项关于设立独立内阁级教育部的法案。在这段历史时期，国会累计举行过近20 天的各种形式的听证会，并据此向众议院或参议院报告了至少6 项法案。遗憾的是，两院议员没有采取任何行动使该提案超出委员会的讨论范围有进一步发展。1955年，在第84届国会期间，国会议员弗兰克·汤普森（Frank Thompson）提出立法，设立一个独立的教育办公室。1962年，在第87 届国会期间，国会议员赫尔曼·托尔（Herman Toll）提出了一项设立教育部的法案。第二年，国会议员约翰·福格蒂（John Fogarty）也提出了一项法案。

至60年代中期后，国会要求设立教育部的势头愈益加大。1965—1966年的第89 届国会期间提出了5 项法案；第90 届国会提出了3 项法案；1969—1970 年的第91届国会提出了6 项立法。第92 届国会提出了15 项法案，第93届国会提出了11 项法案，第94 届国会提出了8 项法案。总之，1965—1975 年的10年间，国会共提出了48项关于设立联邦教育部的法案。在此期间，相当一部分国会议员成为这一想法的拥护者，其中福格蒂议员的主张是比较强烈的，支持他的有众议院女议员伊迪丝·格林（Edith Green）、众议员约书亚·艾尔伯格（Joshua Elberg）和阿尔伯特·奎伊（Albert Quie）。除了奎伊是众议院唯一的共和党议员之外，其他都是民主党众议员。前卫生教育福利部部长、民主党参议员里比科夫（Ribicoff）在参议院一马当先，带头倡导设立联邦教育部，前副总统休伯特·汉弗莱 （Hubert Humphrey） 经常与他一起讨论并支持这一想法。(24)