余江蔓、叶林红：中美绿色前景：竞合并存下的政策调整
作者：余江蔓、叶林红
2023-08-30
本文获2023年“聚焦中国”（China Focus）有奖征文鼓励奖。两位作者均为北京外国语大学政治学硕士研究生。2023年“聚焦中国”（China Focus）有奖征文分别由美国卡特中心、加州大学圣地亚哥分校21世纪中国中心和1990学院共同组织。
著名国际关系学家肯尼思·华尔兹（Kenneth N. Waltz）曾经指出，“国际关系的历史和理论主要由大国来书写”。[1] 中美两国 GDP 总量占全球前二名、碳排放总量也位居世界前二名，在全球气候治理体系中，两国是最具经济实力的参与者与最重要的利益攸关方，也将是全球气候治理政策和历史的书写者。两国一度曾展开广泛的绿色合作，但如今却渐行渐远，各自出台了一些不利于对方绿色产业发展的政策。在中美两国战略竞争日趋紧张的背景下，中美绿色竞态的突破口在于地方政府的气候合作，破局关键在于在两国地方政府合作日益扩大和深化的基础上，中央政府做出适当的政策调整。
一、中美绿色竞合
早在 1979 年，两国就签署了《中美科技合作协定》，确定了开展环境以及能源合作的整体框架。随着气候领域的国际交流与合作逐渐增多，中美两国探索建立了一系列合作机制，包括以亚太清洁发展和气候伙伴计划为代表的多边合作机制、以中美气候变化工作组为代表的政府间双边机制、以中美气候智慧型/低碳城市峰会为代表的次政府间双边机制以及以绿色合作伙伴计划为代表的非政府间双边机制。根据中美气候变化工作组报告，两国气候交流合作涉及载重汽车和其他汽车、智能电网、碳捕集利用和封存、建筑和工业能效、温室气体数据收集和管理、气候变化和林业、工业锅炉能效和燃料转换以及气候智慧型／低碳城市等多个领域。
2016 年中美元首在气候变化联合声明中重申双边协调与合作，并称《巴黎协定》“标志着多边气候外交的新时代和两国双边关系的新支柱”。随着中美贸易战打响以及特朗普政府退出《巴黎协定》，中美在气候能源领域合作的逐渐减少、双方竞争态势愈发凸显，这一不幸的发展具体体现在两国针对对方制定的的歧视性产业政策。
中国对美国绿色产业的歧视性政策主要体现在补贴政策的不对等、准入壁垒的设置、环境标准的差异以及基础设施建设的不完善等方面。《中华人民共和国节约能源法》制定了中国政府对本国清洁能源产业的支持政策，但对于外国清洁能源的市场准入则未做出明确的规定。《中华人民共和国技术进出口管理条例》的相关条例规定了技术进出口的管理办法和条件，包括技术标准、资格认证等。[2] 这些限制措施在一定程度上对外国绿色企业的进入制造了阻碍。此外《中华人民共和国外商投资法》明确了外商投资领域的一些准入限制和条件，包括在某些领域对外资的投资进行负面清单管理，在推动本土产业发展的同时可能对外国绿色产业的市场准入造成了负面影响。 [3]
美国对中国绿色产业的歧视性政策主要体现在对对中国绿色产品和技术的的进入和应用限制 、对中国绿色产业的品质、安全等方面提出的质疑与指责等方面。[4]比如，美国贸易代表办公室多次发布了关于中国绿色产品的反倾销和反补贴调查报告及对中国太阳能电池板、风力涡轮机等产品进行的反倾销调查报告。美国商务部针对中国绿色产业的一些企业，实施了出口管制措施，禁止美国公司向这些企业出口关键的绿色技术和产品。美国政府还实行外国投资审查机制，可以“国家安全”为由，禁止中国绿色产业企业收购美国本土的公司或参与一些关键技术的交易。
二、从北京-华盛顿到地方政府
北京-华盛顿气候竞合受美国执政党权力交替的深刻影响，两国气候合作在不同领导人政策偏好的影响下具有较大的不稳定性。从奥巴马、特朗普再到如今的拜登，民主党与共和党总统采取了截然不同的气候外交政策。在这种的情况下，各州政府基于地区利益和政策意向形成的气候意愿更为稳定，它们在联邦体制下展开的自主行动为中美气候合作提供了有益的补充和支持。
美国宪法第十修正案授予各州政府在很多领域实行自治，这使得各州政府能够自主制定和执行有关环境保护和气候变化的地方政策和措施。鉴于联邦政府在气候立法方面受到诸多限制和政治上的羁绊，许多州政府采取自主行动推进减排。比如，加利福利亚州一直保持着积极的态度和行动，其在经济实力、环保意识、技术水平等方面的优势使得其在国际气候合作中具有一定的影响力。加州经济和人口在美国名列前茅，这使其有能力独立在全球展开地方政府间的气候合作行动。加州政府制定的许多环保法规和政策也为加州在国际上开展气候合作提供了强有力的支持。此外，加州有许多世界知名的高科技公司和大学，这些机构在可再生能源、电动汽车、智能城市等领域拥有丰富的经验和技术，为国际气候合作提供了有益的支持和合作机会。作为美国气候外交的领军者，加州与欧洲、中国在碳市场、能源效率、可再生能源、电动汽车城市可持续发展等方面开展了广泛合作。其与江苏省的气候合作已持续十多年，双方合作在江苏省推广电动汽车，支持江苏省建立碳排放交易市场，共同开展了多个可再生能源项目。[5]
除了加州，纽约州、华盛顿州、俄勒冈州也具有较强的气候合作意愿和能力，这些州不仅在本州内推出了一系列的气候政策和行动计划，还积极参与到各种气候合作和倡议中，为全球应对气候变化做出了贡献。比如，2010 年俄勒冈州和四川省在清洁能源、气候适应、城市可持续发展等领域开启气候合作。双方开展了可再生能源和能源效率项目[6]，在太阳能、风能、生物质能等方面进行经验和技术交流。此外，纽约州和浙江省，马萨诸塞州和上海市都展开了地方政府间气候合作。
对于中国而言，各省市地方政府的气候政策与行动主要在中央政府的指导下展开，伴随着中国对外开放程度的进一步扩大，中国地方政府对外交往的自主性也在逐渐提升。近年来，中国许多省市政府与美国的州级政府开展了双边或多边合作，分享经验、技术和最佳实践，以共同应对气候变化挑战。例如，海南省政府与美国加利福尼亚州于2023年8月签署了应对气候变化与环境保护的谅解备忘录，双方设定了包括减少空气污染和碳排放、推动中长期低碳发展和实现碳中和、推进清洁能源的研发和创新等五个方面的具体目标，表示将在应对气候变化、环境保护和推动清洁能源发展等领域展开进一步合作。 [7]
在北京-华盛顿气候合作因战略竞争而遭遇停摆风险的背景下，美国州政府和中国各省市政府开展的自主合作为中美两国共同应对气候变化、促进全球减排注入了新的信心和活力。需要说明的是，中美两国政治体制的不同对中美地方政府间的合作会造成很大影响。就中国而言，在中央政府比较宽松的政策环境下，地方政府的决策空间就更大，反之就更小。相比之下，在地方政府的绿色合作中，美国各州的自主性与灵活性相比之下会更高，主动性也比较强。
中国省市与美国州之间的气候合作在一定程度上是基于地方政府之间的意愿和自主性。这种地方层面的合作有助于在局部范围内推动技术交流和合作项目。然而，地方政府合作的发展也需要得到两国中央/联邦政府的支持和调整。这主要涉及两个主要方面的调整：一是为两国地方政府之间的合作开绿灯，二是在国家层面互动促进全球多边合作共赢。拜登当选之后，两国迎来气候合作的一个黄金期，两国元首在应对气候变化上展现了极大的决心，做出了相应的承诺。中方承诺争取在 2030 年前实现碳达峰，2060 年前实现碳中和。拜登政府也制定了在2030 年之前将美联邦政府的碳排放量削减 65%、到 2050 年实现碳中和的目标。两国的减排承诺表明双方有意愿与能力承担相应的责任以应对日益严峻的全球气候危机。
2022 年两国元首在印度尼西亚巴厘岛会晤，同意共同努力推动《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会取得成功，用好中美联合工作组以推动解决更多具体问题。中美元首巴厘岛会晤共识是对两国绿色合作共识的方向性回归，但在气候能源领域进一步推动务实合作仍需相应的政策努力。双方可以进行的政策调整包括但不限于以下几个方面：
- 加强信息共享和技术转移。中美可以通过加强信息共享和技术转移来推进气候合作。例如，建立中美气候信息共享平台，支持中美气候技术转移中心以促进技术创新和合作。此外，两国还可以鼓励企业和政府部门采用可再生能源，加强技术研发和经验分享。
- 在现有机制的基础上增强地方政府参与。中美可以鼓励和加强地方政府在气候合作中的参与和作用。例如，建立中美省州合作机制，开展更多的省州之间的交流和合作，共同推动气候合作。
- 进一步拓展气候融资渠道，推进碳市场机制。中美可以拓展气候融资渠道，为气候合作提供更多的资金支持。例如，建立中美气候融资基金，为气候相关项目提供资金支持，促进可持续发展。两国可以共同推进碳市场机制的建设，为可再生能源行业提供更多的经济支持和激励。碳市场机制可以降低碳排放成本，提高可再生能源的竞争力，促进其应用和发展。
- 开辟绿色产品和科技领域的特殊合作通道。在中美贸易关系中，绿色产品和科技领域是一种特殊的合作领域，这一方面的合作不仅有助于双方共同应对气候变化和推动可持续发展，还在一定程度上提供了减轻贸易战对两国经济和全球气候议题的影响的机制。贸易战带来了贸易不确定性和经济波动，但双方在绿色产品和科技领域的合作将为双方提供了一个稳定的合作平台。双方在绿色产品和科技领域的合作在可持续发展和创新这一维度上具有共同利益，可以通过技术分享、合作研发等方式从对方的技术优势和创新中受益，从而实现合作共赢。
除了上述几个方面之外，中美双方也有必要思考如何通过积极的政策调整来改变现有做法。双方可以通过双边磋商，重新审视和修改现有的歧视性产业政策。例如，针对绿色产业领域，可以考虑放宽市场准入条件，降低贸易壁垒，鼓励更多的跨境合作。此外，双方领导人及政府高级官员的努力是推动合作的重要动力。2023年7月，美国气候特使约翰·克里访问中国，并与中国气候特使解振华对双方在应对气候变化方面所采取的政策措施和行动进展进行了讨论。虽然这次讨论并未达成新的协议，但双方都同意保持密切接触。[8] 8月23日，双方气候大使又围绕中美气候变化对话合作等议题交换意见，并商定将继续保持密切沟通。[9] 这种高层次的政治承诺将为双方合作提供更为坚实的基础，有利于歧视性产业政策的调整。
四、中美绿色合作的前景展望
在疫情、俄乌冲突等多重因素的叠加下，全球贸易保护主义上升，绿色保护主义也逐渐蔓延。许多国家在保护环境和促进可持续发展的背景下，通过制定相应的经济政策来限制或禁止进口来保护国内环境和产业，导致贸易壁垒和贸易争端。在这样的背景下，中美两国在绿色领域的合作既是机遇也是挑战。
中美作为全球最大的两个经济体和温室气体排放国，其合作的影响不仅局限于双边层面，更是对全球气候治理的贡献。通过合作制定绿色领域的政策标准，加强技术创新和人才培养，两国可以成为引领全球绿色发展的榜样。这种合作不仅有助于保护环境，还能够创造就业机会，推动产业升级，为经济增长和可持续发展创造良好条件。
然而，我们也应该意识到，中美绿色合作前景充满挑战和不确定性。全球贸易保护主义的上升以及绿色保护主义的蔓延可能会对双方的绿色合作形成阻碍。因此，中美双方需要共同应对这些挑战，通过深化合作、推动国际合作机制的建设，调整、制定有利于两国开展绿色合作的政策，共同应对全球气候治理所面临的复杂局面。作为有能力书写国际关系历史与理论的两个主要大国，中美若搁置分歧、加强合作，势必能为国际气候合作注入强心剂、推动全球气候治理发展，示范引领建构低碳、绿色、可持续的全球气候治理体系。
注释：
[1] [美]肯尼思·华尔兹著, 信强译:《国际政治理论》, 上海人民出版社 2008 年版, 第 76 页。
[2] 中华人民共和国技术进出口管理条例，国务院令第331号，2020年11月29日。
[3] 中华人民共和国外商投资法，第十三届全国人民代表大会第二次会议通过，2019年3月15日。
[4] United States changes circumstances of the Solar Energy Panel Duties with China, https://aslgate.com/united-states-changes-circumstances-of-the-solar-energy-panel-duties-with-china/, June 2022.
[5] 江苏与美国加州签署中美首个新能源与生态战略合作框架协议，http://doc.jiangsu.gov.cn/art/2009/10/9/art_78721_10145621.html，访问日期：2023年8月 30日。
[6] 王东华总领事在中国—俄勒冈气候变化与可持续性论坛上的致词，2021年12月10日，http://sanfrancisco.china-consulate.gov.cn/zlghd/202112/t20211210_10466035.htm，访问日期：2023年8月 30日。
[7] 海南省与美国加州签署应对气候变化与环境保护的谅解备忘录，新华网，2023年8月4日，http://www.news.cn/world/2023-08/04/c_1129787017.htm，访问日期：2023年8月 26日。
[8] 克里北京之行落幕 双方未达成协议但同意保持密切接触，VOAChinese，June 21th, https://www.voachinese.com/a/china-us-climate-envoys-agree-to-maintain-close-communication-after-talks-20230720/7188954.html，访问日期：2023年8月 26日。
[9] 中美气候特使举行双边会谈，中华人民共和国生态环境部，2023年8月24日，https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202308/t20230824_1039242.shtml。
