凛冬将至？美国第117届国会关于美中关系立法的趋势分析

本文作者郭保刚，美国乔治亚州道尔顿州立学院终身教授，及该校国际教育中心主任，兼任亚特兰大地区中国研究中心研究员，曾任旅美中国政治学研究会会长。

【作者注】作者对Penny Prime和Zhihong Run在本文初稿中的建议表示感谢。

【编者注】近年来，美国国会对华政策展现出愈发强硬的态势，具体表现在贸易、人权、安全等多个领域，并对中国政府施加了一系列法律层面的限制和制裁措施，如特朗普时期通过立法手段限制中国在美市场的进口额度和中企在美上市与投资、通过《香港自治法》、《防止强迫维吾尔人劳动法》对涉港、涉疆事务进行金融制裁和进出口管制，以及制定法规禁止美政府采购华为和中兴产品以遏制网络安全威胁和知识产权侵犯。近期，美国第117届国会完成了针对美中关系的立法。美国国会关于美中关系的最新立法趋势是什么？本轮立法与之前对华政策相比有何变与不变？其将对美中关系和全球政治经济产生怎样的影响？本期编译特选郭保刚教授的文章“第117届美国会对华关系的立法趋势”（“Legislative Trends of the 117^th U.S. Congress on U.S.-China Relations”），帮助读者近距离认识和理解美国会对华关系的最新立法趋势及其细节分析。本文对原文部分内容有删改。本文观点不代表本站的立场，文责自负。

美国第117届国会（2021-2022）已经结束。这期间发生了许多不同寻常的事件，如1月6日国会山遭袭事件、特朗普遭二次弹劾，以及通过重要立法如《2021年美国救援计划议案》、《科技创新合作保障议案》、《2022年通胀降低议案》。这些事件展现出这届国会的性质，也为我们提供了深入理解美国国会对华立法的相关背景信息。

美第117届国会延续了在特朗普时期便已开始的涉及中国的立法行动。该行动试图加速削弱全球前两大经济体之间曾缔结的紧密联系。国会提出和通过了更多与中国有关的议案和决议。本文将对第117届国会对美中关系的影响进行评估。笔者认为，国会中的鹰派成功地扭转了局面，对双边关系新的发展方向产生了重要影响。此外，中国国内政治和突发事件，如新冠疫情大流行，对美中关系迅速恶化发挥了重要作用。本文将试图回答以下问题：在共和党立法者为推动美中关系“分道扬镳”所施加的强压下，受民主党控制的国会和白宫是否改变了对华政策方向？国会中主张打压中国的关键人物都是谁？国会和政府内的鹰派力量如何塑造了对华法律和政策？

潮势逆转：美政府反华情绪上升

毫无疑问，近年来在中国事务方面，美国国会的反华情绪不断飙升。【注1】在国会议员发布于社交媒体上的“外国事务”推文中，提到中国的数量遥遥领先于其他国家。最近一项研究也证实了反华情绪的存在。自2018年开始，两党对中国的态度都变得十分负面。在2019年和2020年，关于中国的推文数量已经超过了位列其后的两个热门国家——墨西哥和俄罗斯——推文数量的总和。共和党立法者是负面情绪的先锋。相关数据表明，共和党涉及中国的“外国事务”推文占其总推文数量的25%，而民主党仅为7％。【注2】大多数推文将安全和人权问题置于讨论首位，贸易问题紧随其后。在国会中，共和党强调安全问题，而民主党则关注美国国内事务，两者都强调人权。【注3】

国会最新达成的共识是：美国政府应停止与北京接触，转而采取对抗性政策。国会仍是左右对华关系的核心。【注4】当前国会对北京的敌对态度和行为始于奥巴马时期。随着中国变得更具攻击性，奥巴马政府提出“亚洲再平衡”战略。作为回应，国会退出了其一贯秉持的“间歇性和反应性”的参与对华政策议定，采取了更为全面与覆盖两党的方式。该方式在第116届和第117届国会中得以延续。

以下事件加快了华盛顿重塑对华政策的进程：

• 中国作为经济大国的快速崛起，包括其雄心勃勃的“中国制造2025”，该计划旨在令中国在全球高科技制造业中占据主导地位。【注5】
• 对中国所谓的“新疆职业技能教育培训中心”的发现。
• 2019年香港的政治动荡以及《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的通过。
• 2019年底在武汉爆发的新冠疫情。

这些事件引发了华盛顿政治家和智库的危机感，随后不久，第116届国会中便出现了反华立法活动的浪潮。

引发国会山反华情绪的另一个主要因素是中国在世界舞台上展现出愈发充分的自信和积极行动。在中国最高领导人的带领下，中国政府开始在外交政策的制定上表现出更加坚定自信的态度，相关政策包括“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行以及在中国南海建设数个大型军事基地。另外，自2012年以来，中国国内的政治变化使其与许多中国精英和西方亲自由派政治家渐行渐远。【注6】

2020年4月17日，美国共和党全国参议员竞选委员会向该党的政治候选人发布了一份长达57页的备忘录，该备忘录要求其候选人解决新冠疫情危机并将疫情归咎于中国。这份名为“新冠全书”的备忘录称“中国隐瞒、谎报、囤积医疗用品和设备导致了全球新冠大流行”，且“中国并非美国的盟友，更遑论竞争对手——而是敌人。CCP是美国政府的敌人。”【注7】众议院成立了一个新的中国工作组（CFT），由15名共和党成员组成，没有民主党成员。在2020年9月发布的最终报告中，该工作组将中国和CCP描述为“本时代面临的最大国家安全和经济安全挑战”。【注8】

同时，特朗普政府发布了针对中国的国家安全战略。这份文件将中国定性为对美国国家安全构成“生存威胁”的国家，并要求美国举全政府之力与之较量。该报告提出的手段与之前历届美国政府的接触和遏制策略背道而驰，转而采取了更具对抗性和敌对的对华政策。【注9】特朗普政府对中美关系定性从一定程度上导致了国会在处理美中关系方面发生了重大转变。

狂风暴雨：美国会三管齐下制衡中国

长期致力于中国问题研究的专家甘思德（Scott Kennedy）指出，自第116届国会以来，该机构已重新确立了其对美中政策的影响力。甘思德预计第117届国会的召开将带来“狂风暴雨”。【注10】在2020年总统选举中，拜登击败特朗普当选为新一任总统，但这一变化和民主党掌控的国会并未改变美国对华政策的总体方向。2022年10月，拜登政府发布了国家安全战略，该战略延续了特朗普时期对中国的强硬立场，但寻求建立一个安全护栏以防两国之间的对抗升级为直接冲突。

美国对华新手段主要表现在限制中国在美国的投资及强化其与中国在经济上的竞争实力。同时，美国政府将在气候变化和环境保护等全球性问题上继续寻求与中国的合作。该手段还包括促进美国与其盟友和民主国家之间更为紧密的联系，以削弱中国的全球影响力。【注11】通过这一三管齐下的方式，拜登政府逐步淘汰了前几届美国政府所采用的针对中国的接触和遏制齐头并进的政策。

风暴来袭：美国国会围堵中国

在第117届美国国会中，与中国相关的议案数量远超往昔。据统计，在15，066项议案中，共有681项与中国相关的议案，占总数的4.5%，比上届国会增加30%（476项）。同时，众议院与参议院中与中国相关的决议也比上届会议增加了12%。【注12】（图1）

共和党议员仍站在针对中国的各类立法活动的前沿。他们支持了441项与中国有关的议案，而民主党支持的则只有239项。不过，与上届国会相比，两党对中国相关的议案数量的支持均有所增加，分别为37%和14%（n=183）。在这些议案中，仅有97项通过了全部委员会审查，82项议案在第116届国会中接受了委员会审议，但在第117届国会上，这一数字达到了118项，增加了24%。其中，仅有14项议案或联合议案成为法律，略低于第116届国会（16项）（图2）。此外，涉藏、涉港、涉疆的议案数量大幅增加。（图3）

在国内事务方面，国会2022年投入更多努力保护美国的半导体产业，以应对与中国之间不断增长的竞争。2022年7月，国会通过了《芯片与科学法》。该议案提供520亿美元的联邦资金为美国制造的芯片提供补贴和研究支持。此外，该议案禁止向中国出售高级计算机芯片，进一步加剧了美中之间的贸易战和经济竞争。

同以往的国会进程一样，议员们提出的大多数议案并没有机会成为法律。然而，议员们仍提出诸多议案，这么做不但可令议员们宣传特定议题并提升知名度，更能够取悦特定利益团体、游说者、捐赠者，以及选民。【注13】这些议案的关注点多与过去的议案密切相连，包括贸易、人权、出口配额、西藏、香港。不过，第117届国会议案亦对新出现的挑战表现出关切，这些挑战包括能源、教育、健康、投资。（表1）

表1：第117届国会中国议案分类

（来源：Congress.gov.｜数据收集于2023年2月12日）

然而，特定议案未能通过国会并不意味着该议案或与之相似的议案不会在随后的国会中通过。许多议案有在接下来几届国会中被反复立案的历史。例如，由参议员查克·舒默（Chuck Schumer）发起的《无尽前沿法案》在更名和更新内容后于第117届国会上被重新引入，成为《2021美国创新与竞争法案》，其在第116届国会中未得委员会审议通过。

近年来，国会愈发频繁地加快或使用“快车道”立法程序，以防延迟或长时间的辩论拉锯战阻碍法律通过。其中，“一致同意”属于“快车道”立法程序之一。令人惊讶的是，许多重要的中国议案均由该程序通过。例如，国会通过“一致同意”通过的中国法案包括H.R. 3919《安全设备法案》和S. 812《恢复台湾在世界卫生组织观察员地位及其他目的法案》。

一般性的立法程序包括动议、辩论、投票等，这些正式程序均非常耗时且无法保证立法顺利通过。相比之下，“一致同意”并不意味着每位众议院或参议院成员均投出赞成票，而是指成员们认为反对某件事是无意义的，因为默许该议案通过。【注14】“一致同意”程序下的议案审核方式较为简单，比如并不要求在场代表记录投票或验证法定人数。

另一个以非常手段利用“一致同意”程序的例子见于第116届国会中马可·卢比奥（Marco Rubio）议员提出的S.3471《防止强迫维吾尔人劳动法》。在第116届国会上，该议案未得通过。然而，卢比奥在2021年1月27日再次提出同一议案，最终该议案于同年7月14日通过“一致同意”程序获得参议院通过。众议院詹姆斯·麦戈文（Jim McGovern）议员在调整H.R. 1155议案后于2021年12月14日推出H.R. 6256议案并通过了无记名投票。这项法案最终于12月16日通过“一致同意”程序在参议院未经修正而得以通过。拜登于12月23日签署了该法案。国会仅用10天时间便通过了这一损害中国经济的综合性立法。该法律对商界影响甚巨，因自其成为法律那刻起，新疆生产的棉花不再被允许进入美国市场。

巨浪滔天：美国迎来针对中国的“鹰派时代”

据美国华盛顿州民主党众议员、两党美中工作组（USCWG）的联合主席里克·拉森（Rick Larsen）所说：“在针对中国的问题上，有国家安全鹰派、贸易鹰派，和人权鹰派。只要他们不互相交流，便不会意识到他们都憎恨中国。”这些鹰派立法者主张美国政府采取更加强硬的对华政策，包括加强制裁、关税和军事部署。

近年来，这三大鹰派立法者已经结盟，并在国会中形成了不同的共识，并转移了其重心。【注15】在中国事务上，国会与拜登政府国家安全委员内部的鹰派成员结成联盟，包括国家安全委员会的顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）、《长期博弈：中国战略取代美国秩序》（The Long Game: China’s Grand Strategy to Displace American Order）的作者杜如松（Rush Doshi）、《永不回头：中国八十年代的禁忌历史》（Never Turn Back: China and the Forbidden History of the 1980s）的作者朱利安·格维茨（Julian Gewirtz）、高级技术和国家安全主任塔伦·查布拉（Tarun Chhabra），以及高级国际经济和劳动主任珍·哈里斯（Jen Harris）。【注16】根据著名的中国问题专家葛莱仪（Bonnie Glaser）所述，美国已迎来针对中国的“鹰派时代”，并将驻足于此。【注17】表2列出了国会中鹰派立法者及其提出的中国议案数量。

值得注意的是，在参众两院提出的中国议案上，共和党赞助者数量仍远超民主党。在第116届和第117届国会上，前五位参议院和众议院赞助者的情况相似。来自阿肯色州的汤姆·科顿（Tom Cotton）参议员、佛罗里达州的马可·卢比奥（Marco Rubio）参议员和密苏里州的乔西·霍利（Josh Hawley）参议员早在新冠疫情肆虐之前便被视为针对中国的鹰派成员。【注18】来自南卡罗来纳州的共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）、田纳西州的共和党参议员玛莎·布莱克本（Marsha Blackburn）、佛罗里达州的共和党参议员里克·斯科特（Rick Scott），以及来自民主党强势州马萨诸塞州的参议员爱德华·马基（Edward Markey）也属参议院中的鹰派成员。民主党参议员马克·沃纳（Mark Warner）去年在一次讲话中警告称，美国正面临着现代版的“斯普特尼克时刻”（指1957年苏联率先将人造卫星送入地球轨道给美国带来的巨大震撼）。【注19】

表2：最高级别的中国议案赞助者

（来源：Congress.gov.｜数据收集于2023年2月12日）

*ACU评分每年由美国立法问责中心和美国保守派联盟基金会编纂。表中数据来自该评分第49版（2020年）和第50版（2021年）。

国会中的鹰派立法者将拜登公开表态维护台湾视作积极信号，因为这意味着美国放弃了其长期持有的战略模糊立场。他们认为拜登将成为推动《2022台湾政策法》的助力，该法案将彻底改变美国与台湾的关系。2022年8月2日，众议院议长南希·佩洛西访台再次引发台海紧张局势升级。越来越多的众议员和参议员纷纷仿效佩洛西之举，以示其对北京对台施加政策压力的抗议。紧随佩洛西脚步的包括由参议员爱德华·马基（Edward Markey）率领的五人代表团，其于2022年8月15日访台，以及由佛罗里达州民主党人斯蒂芬妮·墨菲（Stephanie Murphy）领导的八人代表团，其于同年9月访台。

暗潮汹涌：美国国会鹰派立法者的背景

如果深入国会中鹰派人物的政治和基本背景，我们会发现一些有趣的事实：即拥有军事背景、古巴血统、天主教或福音派宗教背景的成员更倾向对中国采取强硬立场。

首先，许多反华鹰派立法者拥有军事或情报背景。迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）自国家情报大学获得硕士学位，并于2006年至2013年间担任美国海军陆战队的情报官员。吉姆·班克斯（Jim Banks）曾随美国海军陆战队预备役部队远征阿富汗。汤姆·科顿（Tom Cotton）则在美国陆军担任步兵军官近五年。里克·斯科特（Rick Scott）曾供职于海军部队，在服役期间担任护卫舰格雷佛（USS Glover）的雷达操作员。

其次，许多国会反华鹰派成员是古巴人后裔，包括特德·克鲁兹（Ted Cruz）、马可·卢比奥（Marco Rubio）、罗伯特·梅南德斯（Robert Menendez ）等。由于家庭背景的原因，很多古巴移民对共产主义满怀厌恶。一位评论员指出，古巴政治极端分子轻而易举便可在人群中散布有关共产主义、恐怖主义、社会主义及其他“阳光下的邪恶”的恐惧。【注20】对中国的妖魔化可能受到古巴裔美国人反共文化的影响。卢比奥自称为“流亡者之子”，并将菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）称为“暴徒”。自上世纪六十年代以来，古巴流亡者已成为美国国会中至关重要的反华中坚。实际上，自1976年起，5名当选为参议员的西班牙裔中，有4名为古巴裔美国人。【注21】梅南德斯是参议院外交关系委员会主席；卢比奥曾任参议院情报委员会主席、国会研究服务处*成员、外交委员会成员，以及东亚、太平洋和国际网络安全政策小组委员会成员。古巴美国人利用这些国会领导职位，将美中关系推向冲突之路。（编者注：*美国国务院研究服务处，即Congressional Research Service，简称CRS，是美国国会智库机构之一，主要提供美国国会现行政策的深度研究与建议。）

信奉天主教和福音派的议员也更有可能在对华政策上表现出强硬立场，因为他们的关注重点与人权及堕胎问题息息相关。例如，克里斯托弗史密斯（Christopher Smith）和詹姆斯·麦戈文（James McGovern）便是众议院中两位长期致力于反华的天主教鹰派立法者。卢比奥（Rubio）、梅南德斯（Menendez）、爱德华·马基（Edward Markey）和詹姆斯·里什（James Risch）均为信奉天主教的参议员；里克·斯科特（Rick Scott）和乔西·霍利（Josh Hawley）则为福音派教徒。

最后，大多数与中国有关的立法都是由来自极端保守派的众议员和参议员领导。例如，在表2中可以看到，美国保守派联盟对卢比奥议员的终身保守评分为87.9%；斯科特为90%；克鲁兹为97%；里什为91%；科顿为86%。

凛冬将至：美鹰派议员联手打压中国

受立法工作范围所限，多数美国立法者对中国的认知止于表面。他们所获取的与中国相关的信息多来自于美国媒体带有偏见性的报道、国会研究局（Congressional Research Service）的信息简报，以及呈交国会的各类年度报告，他们的观点受到这些文件的强烈影响。美国国会及行政当局中国委员会（The Congressional-Executive Commission on China）、美国贸易代表办公室（Office of the U.S. Trade Representative）、美国总统机密办公室（Office of the Secrecy to the President），以及美中经济与安全审查委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）例行向国会提交五分年度报告，这些报告对国会的对华政立法议程产生了重要影响。

由于几位国会中的鹰派立法者担任了CECC主席、联合主席或成员，他们的意见对听证会的召开方式、涵盖主题、以及所制定的年度报告具有关键影响。同时，这些成员也可以对其他议员对中国的认知和立法偏好产生深远影响。例如，克鲁兹、科顿、卢比奥、克里斯托弗·史密斯均曾为CECC成员。他们积极参与调查中国涉嫌违法的领域。大多数CECC听证会均对中国持极度谴责的立场。2022年，CECC举行了九次听证会，其中主题涵盖了“香港公民社会的瓦解”、“西藏：通向和解之路的障碍”、“数字独裁控制下的中国宗教”。

大多数被传唤作证的证人给出的证词都是单方面的。虽然这些人的个人经历可能属实，但听证会并未给持不同意见的证人提供任何作证的机会。在传统的国会听证会上，支持者和反对者均会受到邀请，而议员们会听取正反两方观点。相比之下，CECC举办的与中国相关的听证会倾向于证实立法者的偏好和偏见，并成为“自我实现的预言”。例如，在2019年和2021年分别举办了两场与新疆有关的听证会后，CECC在两年内通过了《防止强迫维吾尔人劳动法》，创造了一个“可反驳的推定”，即要求企业证明其从新疆进口的货物并非是强制劳动的产物。【注22】

总结

在对国会关于美中关系的立法趋势进行较为彻底的回顾后，可以发现其在重塑美中关系未来发展趋势上发挥了重要作用。其中，第117届国会通过了几项重要立法，这将深刻影响美中两国关系。“一致同意”程序作为一种快速立法途径，阻止了国会进行有意义和实质性的政策讨论。在这一程序下，立法者脱离了知识、逻辑或国家治理策略的引导，而是为激情和政治所控制。从2023年2月中国“间谍气球”被击落，到新一届众议院处于共和党控制之下，这些境况都将推动美国国会和公众对中国采取更加强硬的立场和态度。这一变化使得设置美中关系“护栏”——这一表述由拜登提出——变得尤为重要。如果美中之间“凛冬”将至，设置“护栏”可以预防双边关系如自由落体般滑向危险的深渊。

【脚注】

注1：Baogang Guo, “Sino-U.S. Decoupling: The Roles of Congress,” Journal of Chinese Political Science, Vol. 27, No. 3, (2022) pp. 543-565. Robert Sutter, “Congress and Trump Administration China Policy: Overlapping Priorities, Uneasy Adjustments and Hardening toward Beijing,” Journal of Contemporary China, 2019, Vol. 28, No. 118, pp. 519-537.

注2：U.C. San Diego, the China Data Lab, Congress Tweetsproject report, Part I “Who in The U.S. Congress Tweets About China?” Authored by Lei Guang, Harris Doshay, Zeyu Li, Bailey Marsheck, Molly Roberts, and Young Yang, available online, https://chinadatalab.ucsd.edu/viz-blog/who-in-the-us-congress -tweets-about-china/.

注3：Ibid, Part II, What Do Members of Congress Tweet About China? Authored by Bailey Marsheck, Harris Doshay, Lei Guang, Zeyu Li, Molly Roberts, and Young Yang, Available online, https://chinadatalab.ucsd.edu/viz-blog/what-do-members-of-congress-tweet-about-china/.

注4：Robert Sutter, “Congress Is More Important Than Ever in U.S. China Policy,” The Diplomat, January 11, 2022, Available online, https://thediplomat.com/2022/01/congress-is-more-important-than-ever-in-us-china-policy/

注5：James McBride and Andrew Chatzky, “Is ‘Made in China 2025’ a Threat to Global Trade?” Council on Foreign Relations, May 13, 2019, Available online, https://www.cfr.org/backgrounder/made-china-2025-threat-global-trade

注6：Baogang Guo, “A Partocracy with Chinese Characteristics: Governance System Reform under Xi Jinping,” Journal of Contemporary China, Vol. 29, No. 126 (2020), pp. 809-823.

注7：O’Donnell & Associates, “Corona Big Book,” Available online, https://static.politico.com/80/54/2f3219384e01833b0a0ddf95181c/corona-virus-big-book-4.17.20.pdf

注8：Foreign Affairs Committee, House of Representatives, China Task Force Report, September 11, 20202, Available online, https://gop-foreignaffairs.house.gov/blog/china-task-force-report/.

注9：White House, United States Strategic Approach to the People’s Republic of China, May 2020, Available online, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf.

注10：Thunder Out of Congress on China | Trustee China Hand | CSIS

注11： White House, National Security Strategy, October 2022, available online, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf. Antony J. Blinken, Secretary of State, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” May 26, 2022, Available online, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/

注12：This increase includes House and Senate Resolutions as well as Joint Resolutions. Data are drawn from Congress.org.

注13：Tao Xie, op cit, p. 147.

注14：Robert, Henry M.; et al. Robert’s Rules of Order Newly Revised (11th ed.) I Philadelphia, PA: Da Capo Press, 2011), p. 55.

注15：Girard, B. 2019. A bipartisan congressional group supports Trump’s tough-on-China approach. The Diplomat. April 5. Available at https://thediplomat.com/2019/04/a-bipartisan-congressional-group- supports-trumps-tough-on-china-approach/.

注16：Alex Thompson, Phelim Kine and Max Tani, “Jake’s nest of China hawks,” Politico, April 13, 2022, available online, https://www.politico.com/newsletters/west-wing-playbook/2022/04/13/jakes-nest-of-china-hawks-00024976

注17：Matthew Knott, “’A New Cold War:’ China Hawks Have Built a Cozy Nest in White House.” The Age, March 7, 2020, https://www.theage.com.au/

注18：Evie Fordham, “Who are the China hawks?” Foxbusiness.com, June 29, 2020, Available online, https://www.foxbusiness.com/politics/china-united-states-rubio-hawley-cotton.

注19：Jordain Carney, “China Hawks Flex Muscle amid Fallout, “The Hill, April 15, 2020.

注20：Arturo Dominguez, “Confronting Cuban American Propaganda Head On,” Latino Rebels, January 14, 2022. Available online, https://www.latinorebels.com/2022/01/14/cubanamprop/

注21：Ann Louis Bardach, “Prodigal Son” Marco Rubio’s Complicated Cuban Legacy,” Politico, Available online, https://www.politico.com/magazine/story/2015/10/marco-rubio-profile-213275/

注22：2021 Annual Report, Congressional-Executive Commission on China. Available online, https://www.cecc.gov/sites/chinacommission.house.gov/files/documents/2021CECC_AnnualReportExecutiveSummary_FINAL.pdf.