美国对华政策将致“两败俱伤”：广泛脱钩的危险

作者：作者-henry-m-paulson-jr-编译-xin

2023-02-02

1月26日，前美国财政部长保尔森（Henry M. Paulson, Jr.）在《外交事务》（Foreign Affairs）上发表题为“美国对华政策难见成效：广泛脱钩的危险”（“American’s China Policy Is Not Working: The Dangers of a Broad Decoupling”）的文章。文章回顾了美中两国近十五年来的关系，指出美国当前“围追堵截”式的对华政策对其自身的消极作用，并对这种策略将如何影响世界局势作出了中肯的评价。

文章称，当前人们已进入了一个新的全球时代，这一时代与2008年惊人相似，但亦有明显不同之处。在2008年，俄罗斯入侵格鲁吉亚，美国与伊朗、朝鲜持续存在紧张关系。同时，世界面临金融危机的严峻挑战。彼时，文章作者作为美财政部长与中国领导人合作以促成宏观经济恢复稳定。但如今，这种合作却难以达成。与十五年前的经济危机不同，新冠疫情并未弥合美中关系，双方非但难成合作，反而致使敌对情绪加剧。中国和美国就防疫措施相互指责，并一味攻讦对方是造成全球经济低迷、难以恢复常态的祸首。

文章指出，造成双方态度和关系发生变化的原因主要是美中双方对外政策的转变。在中国方面，其拥有与十几年前完全不同且更具自信的领导层。中国的经济规模相比2008年超过两倍，这令其拥有更强的执行对抗性政策的能力。同时，中国向西方资本所开放的经济并未达到他们所期待的程度。北京将美国旨在保护本国技术的出口管制视为对中国发展的威胁。在美国方面，其试图联合盟国，特别是亚欧地区民主国家，制衡和打压中国。美国认为中国科技发展、人才投资、技术创新等将令其快速崛起并壮大其军事力量。华盛顿对中国的态度转向负面，从时而竞争时而合作的关系极速下降至几乎全面性的对抗关系。诚然，这种紧张局势会在一定程度上抑制中国崛起，但美中之间不稳定的关系将限制美国企业发展前景和商业创新能力，令它们失去第三国市场份额，并使世界陷入动荡不安和经济衰退。

文章称，尽管许多国家与华盛顿一样对中国的政策和行动表示反感，但其他国家并未像美国一样使用相同的策略在经济或其他领域试图广泛地遏制或瓦解中国。美国主要的合作伙伴加强了对敏感技术的出口管制，频繁审查和封锁中国的投资，并呼吁对北京采取强制性经济政策和施加军事压力。但这些国家在华盛顿所寻求的对华强硬措施前亦有所保留。例如，许多国家并未在经济上与中国脱钩，而是深化对华贸易。它们通过业务多元化、在第三国建立新的供应链、减少高敏感领域的信息敞口来对冲来自中国的潜在压力。2020年，尽管美国多次发出警告，中国还是超过美国成为欧盟最大的贸易伙伴；2022年，欧盟对中国的进出口也有所增长。

美国“驱逐”中国科技巨头的策略仅在欧洲和印度有所成效，在其他地方则“表现不佳”。例如，沙特阿拉伯的最大贸易伙伴是中国，其2030年的改革计划中包括与阿里巴巴、华为等中国科技公司合作，合作领域包括人工智能和云服务等敏感领域。印度尼西亚作为亚洲民主国家一直是华盛顿拉拢以抗衡中国影响力度的主要对象，但是雅加达已将华为作为其网络安全方案的首选合作伙伴，政府系统亦包含在该方案之内。华盛顿“减少中国”的策略在非洲地区境况更糟。在2021年，中非贸易创历史新高，较2021年增长35%。

文章指出，中国的重新开放让美国“围追堵截”的压制更加难以实现。此外，北京正在推行一种“减少美国”战略以与美国的“减少中国”战略相抗衡。北京放开了其严格的新冠清零政策，寻求外国资本和投资以重振经济。例如，中国在贸易领域加大参与力度。2017年，美国总统特朗普退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），六年后，华盛顿显然无意重新加入。然而，北京已申请加入该协定，该协定现在被称为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定” （CPTPP）。此外，中国还批准了亚洲区域全面经济伙伴关系协定，申请加入数字经济伙伴关系协定，与厄瓜多尔、新西兰等国升级或启动新的自贸协定。目前，中国已成为世界上最大贸易国，与全球近三分之二的国家有贸易往来，远超美国与其他国家的贸易水平。

文章称，美国将中国“拒之门外的努力”势必会伤害中国，但亦会为美国带来消极作用。美国政府通过限制对中国消费品的进口关税抬高其价格，这一举措虽然打压了中国经济，但亦对美国消费者和企业造成伤害，特别是依赖中国供应商的普通企业，在通货膨胀和高额能源费用的重压下不堪重负。

美国与中国在技术开发和人才吸引上展开竞赛，这一竞赛将推动经济发展。然而，竞赛的过程要求美国制定全球标准，而非将竞争下的优势环境拱手让给中国，并切断美国工人的发展机会。虽然北京在许多领域奉行不利于美国利益的政策，并在一段时间内难以作出调整，但其应处理好强硬态度与公平和开放的对话和行动的关系。过去的事实证明，与中国进行符合自身利益的协调是有意义的。在2008年金融危机的至暗时刻，中国作为房地美和房利美证券的巨大持有者，曾与华盛顿协调不出售美国证券，这一决定对避免另一场大萧条至关重要。中国在2008年首届G20峰会后出台的刺激计划也有效消解了经济危机影响，推动全球经济复苏。

文章评论，美中两国作为世界上最大的两个经济体和经济增长的驱动力，有必要进行沟通与协调以预测和预防随时可能发生的经济混乱和金融危机。此外，美中之间的主要和次要经济和金融联系密切且深入，与其去寻求难以实现的“斩断”，不如两国就宏观经济风险达成共识，以对双方经济政策和面临的挑战有更好了解。

作者对美国对华政策提出三点建议：1）两国决策者应加强协调，更加频繁地会面和交谈。友谊不是协调的先决条件，但意识形态和政治的分歧也不应成为阻止双方开展符合自身利益的合作的绊脚石。这些合作包括但不限于宏观经济稳定、流行病预防、气候变化、打击恐怖主义、防止核扩散。例如，作者认为美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）将与中国国务委员王毅会面是一个很好的起点。作者还建议美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）与其同事和中国方面进行定期对话，讨论和检测全球和国内宏观经济和金融风险；美联储主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）也应会见中国最高央行行长。2）美国需巩固拜登政府在双方关系像自由落体一样下滑时支起的地板。因为美国列出的向中国施加压力的盟友和伙伴，也希望在可能的情况下寻求与中国的合作。这就是拜登去年11月在印度尼西亚与中国领导人会面时寻求为双方不断加剧的紧张关系建立护栏的原因之一。3）美国需要进行有针对性的脱钩，但大规模的脱钩是无意义的。华盛顿有必要对中国对全球科技公司的投资和并购进行更严格的审查，控制武器相关技术和军民两用技术，但无需在与国家安全或国家竞争力关联不大的领域与中国脱钩。

文章指出，强劲的政治风势令国会中一些人不惜牺牲美国利益来惩罚中国，这种对抗情绪并非空穴来风，特别是俄罗斯入侵乌克兰后，华盛顿担忧北京将对台湾施加胁迫。然而，广泛脱钩或许并非最优解决策略。一方面，华盛顿有必要加强威慑，另一方面，也有必要从其盟友和伙伴拒绝与中国脱钩的行为中找到答案——中国将成为未来几十年全球金融图景的重要组成部分，对世界经济发展起到重要作用。华盛顿应寻求与中国在不影响互利贸易前提下脱钩的方式（“Administration officials should have serious discussions with Chinese leadership about how to manage the decoupling in a way that allows for mutually beneficial trade.”）。眼下双方陷入“口舌之争”，无益于扩大互利贸易机会，也无益于美国自身发展。