美国视角：《中美关系中的台湾角色》新报告

作者：何瑞恩

2022-08-01

本文转自微信公号「大外交智库GDYT」，原文标题为“重磅编译：美国布鲁金斯学会《中美关系中的台湾角色》新报告：一个美国人的视角 @大外交智库《大译编参》”。

作者：何瑞恩（Ryan Hass），现任布鲁金斯学会外交政策项目资深研究员，主要研究领域为美国的东亚政策，具体方向为如何促使美国的区域外交政策发展更好地契合其在东亚地区所面临的日趋紧迫的政治、经济和安全挑战。2013至2017年间，何瑞恩曾于美国国家安全委员会任职。

编译：孙海涵，《大译编参》外文编译评议员，就读于山东大学政治学与公共管理学院；纪宁，《大译编参》外文编译评议员，就读于辽宁大学国际经济政治学院；

审校：张鸿儒，《大译编参》编辑部执行副主编，毕业于山东大学外国语学院。

文源：Ryan Has, “An American Perspective On The Role Of Taiwan In Us-china Relations”, Policy Brief, Brookings Institution, July 2022.

收录：《大译编参》2022年第74期，总第219期，大外交智库（GDYT）外文编译评议组创办。

摘要

台湾是可能引发中美冲突的关键问题之一。本文认为，美国决策者有必要从美国的重大利益出发来评估事态、调整台湾海峡战略，而不是为了借此损害中国大陆的利益。华盛顿可以在管理台海紧张局势方面发挥重要作用，但最终两岸的分歧要由台北和北京来解决。

要词

中美关系；台海局势

编译精选

一、历史背景

在过去的一个世纪中，台湾在美国外交政策和中美关系中的作用发生了相当大的变化。二战前，台湾并非美国决策者关注的焦点。二战结束时，杜鲁门总统及其顾问预计中国大陆军队会收复台湾，但当时并未进行干预；朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府改变了对台战略，积极阻止中国大陆军队向台湾进军。这一决定有效地冻结了中国在军事层面的内战，导致国共两党的争夺转移到其他领域。

在20世纪50年代和60年代，美国与台湾地区签署并维持了美蒋《共同防御条约》，美国将台湾视为其在东亚地区部署军事力量的一个重要战略节点。20世纪70年代，为在美苏冷战中追求战略优势，美国尼克松总统和国家安全顾问亨利·基辛格开始将注意力转向与中华人民共和国建交，并在1979年正式与台北中华民国断绝外交关系。

1995年，在台湾第一次民主选举前夕，两岸安全紧张局势加剧。大陆通过强制性外交手段维护其遏制台湾独立的底线。作为回应，华盛顿向台湾派遣了两个航母战斗群以保证选举进行。大陆领导人在这次事件中做出了让步，之后便决定投入大量资源发展军事能力，以未来在台湾问题上不会再被美国左右。现在，大陆强大的军事力量就是其韬光养晦发展的成果。

在陈水扁担任台湾地区领导人期间（2000-2008年），美国和大陆政府都认为自己的重大利益受到了威胁。尽管华盛顿和北京没有协调各自的政策行动，但双方都敦促陈保持克制，避免引发两岸冲突，甚至是中美战争。之后马英九在性格和两岸关系取向方面与前任大相径庭。马在任期间（2008-2016），两岸关系取得了相当大进展。期间，台湾一直是中美关系中绕不开的话题，但并不是阻碍中美在其他问题上合作的主要因素，也不会抑制中美竞争逐渐上升的总体趋势。

2016年，蔡英文当选新一任台湾地区领导人。与前任领导人不同的是，蔡英文没有承认“九二共识”，即不承认“一个中国”原则。大陆政府坚持将蔡接受“九二共识”作为与台湾接触的先决条件，但蔡英文仍保持拒绝态度。作为回应，北京冻结了与台湾领导人的直接沟通。在同一时期，中美政府在台湾相关问题上的沟通渠道也有了萎缩，双方主要依靠公共信息和军事信号来表达其两岸关系发展的看法。但这类工具传递的信息比较直白和生硬，往往过于强调力度和决心，而忽略了信息的细微内涵和精确度。

该报告对陆美台三角关系近几十年的发展进行了简要调查，并得出三个结论：

第一，此三角关系并非沿着线性轨迹运行的。在过去的三十年里，平衡已经从华盛顿利用军事存在迫使北京放弃对台施压，到华盛顿和北京采取平行的方式阻止台湾追求独立，到两岸深化一体化，再到华盛顿和台北越来越担心中国加速准备以武力统一台湾。

第二，事实证明台湾选民是务实的。在过去的四次领导人选举中，选民在“蓝”（国民党）和“绿”（民进党）领导人之间摇摆，通过投票给另一方来纠正一方的过度行为。这种模式反映也符合台湾的民意，民意调查显示了民众对维持现状的强烈而持久的偏好。支持统一或独立的人只占少数，但绝大多数选民支持维持台湾的自治和民主生活方式。

第三，两岸关系按照各自的逻辑运作，必须根据双方对其长远利益的看法进行管理。海峡两岸关系不是中美关系的衍生品。两岸紧张局势并不会因中美关系的紧张而加剧，稳定的两岸关系也并非改善中美关系的钥匙。例如，在2008-2016年期间，两岸关系明显改善，但中美竞争则更加激烈。报告建议“美国政府不应该为了改善与北京的关系而选择牺牲台湾的利益”。

与此同时，美国、中国大陆和台湾有着各自的利益和优先项。虽然目前华盛顿和台北之间在利益、价值观和情感上的重叠明显大于两岸之间或中美之间，但也没有达到完全一致。目前，三方之间唯一的共同诉求是，都不将冲突作为实现目标的首选。

目前，北京的目标是实现两岸统一；台湾立场是，声明其自身已经是一个主权国家，其选出的领导人有责任维护台湾的自治和民主的生活方式；美国的目标是维护台湾海峡的和平与稳定，直到海峡两岸的领导人能够以符合“台湾人民的愿望和最大利益”的方式和平解决紧张局势。

二、当前局势评估

目前，海峡两岸的紧张局势正在升级。2022年2月爆发的俄乌冲突揭示了台湾海峡冲突的真正风险，让北京可能从中吸取到经验：

第一，中国已经注意到俄罗斯核武器可能促使美国谨慎地干预乌克兰的作战行动，这很可能让中国推进现有核建设。

第二，俄乌冲突暴露了在台湾预先部署弹药、粮食和燃料储备的重要性。考虑到台湾岛的地理位置和中国大陆强大的反介入和区域拒止能力，在发生两岸冲突时，盟军不可能再像之前为乌克兰提供定期补给一样援助台湾。

第三，预备役和领土防御部队在保卫领土方面发挥着关键作用。同时，需要指出乌克兰冲突并不是台海冲突的前兆，二者之间没有关联性。

美国政界许多人士认为海峡两岸紧张局势加剧的主要原因是北京方面对台湾态度的日益强硬。美国决策者指出，大陆在台湾周围增加军事存在、入侵台湾防空识别区等行动也证明了美国应该调整对台湾的支持。这些行动对台湾起到了威慑作用，也暴露出了美国维护台湾“安全与繁荣”能力的局限，美国通过公开支持台北来抵消来自中国的压力。

为避免美国认为它可以肆意与台湾建立更多的官方关系，避免其他国家效仿，中国也加大了对台湾的威慑。美国将对台湾的支持作为一种武器以反制中国，美国前国务卿蓬佩奥就曾将美国对台湾的支持与反对北京废除香港的特殊地位联系起来。

中国政府认为紧张局势的加剧是由于美国和台湾试图努力削弱美台关系的非官方性质，鼓励台湾更加独立于大陆，并推动台湾在世界舞台上扮演独立角色。中美双方都指责对方“说一套做一套”，美方指责中方说争取和平统一，但对台湾采取强制性和“侵略性”的行动；中方指责美方说“一个中国”政策，但实际上行动并不符合该政策的实质内容。

三、展望未来

关于正确衡量台湾海峡冲突风险的分量，有各种各样的观点。在俄乌冲突之前，《经济学人》在2021年5月发表了一篇封面文章，将台湾地区描述为“地球上最危险的地方”。前美国国家安全官员纷纷对中国大陆军事进攻台湾地区的时间线做出了各种各样的预测。例如，美国印太司令部前指挥官菲尔·戴维森(Phil Davidson)在2021年的国会证词中预测，台湾海峡“在这十年（之内），更可能是在未来六年内”发生冲突。相反，美国国家情报局总监艾薇儿·海恩斯(Avril Haines)等人则持相对缓和的观点，认为中国大陆并不会运用军事手段来统一台湾地区。

美国国防部向国会提交的关于中国军事力量的年度报告中提到，中国人民解放军正在优先发展全球和地区远征能力，而没有将大量资金用于进攻适合两栖登陆作战的登陆艇。由此看来，台海地区发生冲突可能并没有那么迫在眉睫。但战争爆发的风险是确确实实存在的，各方应采取纠正行动以防止战争。

目前台海局势是带有军事成分的战略困境，而不是借助军事手段来解决的军事困境。如果台湾海峡爆发战争，并且涉及大陆、台湾和美国军队，那么结果更可能是没有绝对胜利者情况下的大规模暴力冲突。

在美国或台湾地区，公众对军事冲突并不抱有热情。台湾地区的公众承认任何追求独立的行为都会导致战争。中国大陆则希望不诉诸武力就能实现统一。任何使用军事力量攻打台湾地区的行动都将引发美国的军事反应，而这种反应很有可能升级或扩散到台湾海峡以外。

在与美国的全方位冲突中，中国大陆可能会暴露其能源和粮食安全漏洞，也会暴露其创新议程对外国技术和知识的依赖。中国大陆没有足够的生产能力来满足其对半导体和其他零部件的需求，这些零部件是中国工业和军事综合体的运转所需，台湾地区生产了世界上80%以上的高端芯片。即使中国大陆通过武力统一了台湾地区，大陆自身也没有能力运营台湾地区的半导体制造厂。

台湾地区的民心是中国大陆对台湾地区不使用武力的重中之重。这一点对美国维持在台湾海峡持久利益所做的决策有几点重要启示：

首先，美台双方必须展现一定的威慑力，但这样做需要确保不激怒中国大陆。这需要稳步而谨慎地加强台湾地区的防御能力，而不是轻率而公开地试图将台湾地区纳入美国针对中国大陆的防御圈。美国任何政策转变的公开声明，都为美国军事干预海峡两岸冲突提供清晰的战略目标，都可能导致地区局势更加紧张，甚至危及世界和平，这是美国不希望看到的。同样，以民主国家和专制国家之间全球斗争的名义来支持台湾地区也会火上浇油。美国应寻求缓和紧张局势，减缓局势紧张的程度。美国与台湾地区进行军事接触的安全目标是通过对台投资以利用台湾地区地理优势来增强台湾地区的自卫能力。这并不是要把台湾地区作为美国在亚洲保持主导地位的战略资产。

其次，美台双方需要以一致的姿态回应中国大陆的军事力量。华盛顿和台北应该在台湾地区周围保持一种有原则、稳定和可靠的军事姿态，而不是处于被动的军事姿态。也就是说，让台湾地区民众相信华盛顿和台北在维护台湾地区和平的问题上有共同见解，并不断强化这种公众意识。

第三，美国决策者需要恢复对台政策和言论的一致性和纪律性。当美国把台湾地区当作削弱中国大陆的战略工具时，就损害了双方的利益。自20世纪50年代以来，美国的战略目标一直是维护台湾海峡的和平与稳定。美国与台湾地区有关的每一项行动或声明都必须加强这一目标。所以，美国若想提高对台接触水平，应该避免公开挑衅中国大陆。

美国对台湾地区的官方声明最有分量。特朗普政府与拜登政府的高级官员，在美国对台政策都未能表述一致，这一点是需要做到的。这意味着遵守美国的“一个中国”政策，在解决两岸争端的方案上不采取立场，不预先判断台湾人民可以接受的和平达成的结果，并继续敦促中国大陆与台湾地区能够以灵活、耐心、创造性和克制的态度处理两岸关系，让人们对美国的意图放心。

第四，美国两党政治领导人必须达成共识，即台湾地区不论是对美国国内还是美中关系都没有好处。这要求两党政治领导人应该明白台湾地区不会成为官员们增强实力或展示对中国强硬态度的工具，并约束那些通过支持台湾地区言论以追求党派优势的机会主义言论与行为。总统应该加强对管理和解决两岸分歧的过程的投入。美国必须做好中国大陆和台湾地区可能达成的和平关系发展的准备。

当然，从美国角度来看，北京的行动比美国官员的言辞更令人不安，美国的政策转向与中国日益增强的自信之间存在关系。美国应该在维护台海和平稳定方面多做少说。这将有助于将全球注意力集中在两岸紧张局势加剧的根源上。目前，亚洲和其他地区的许多国家并不接受美国的观点，即中国是导致紧张局势不断升级的主要原因。

第五，与北京重新建立解决台湾问题分歧的可靠渠道，尤其是外交渠道，这符合美国的利益。除了管理日常分歧外，华盛顿和北京之间的这种渠道还可以用来探讨是否有可能建立风险管理机制，可能包括水面和空中遭遇的冲突消除，举行重大军事活动时通知对方，以及开通实时危机管理热线。为了努力使这些取得进展，华盛顿和北京的政府官员将需要发挥创造力和灵活性。

四、结论

台湾问题是少数几个有可能成为中美冲突催化剂的问题之一。为了防止中美爆发冲突，美国的政策制定者需要明确自己在台湾海峡的角色。美国没有能力调解台湾地区和中国大陆之间的分歧，这些分歧是中国的历史遗留问题。美国能做的最好的事情就是为找到和平解决方案创造有利条件。美国越是倾向于某一特定结果，就越限制其对海峡两岸的影响力。

尽管美国在台湾附近的军事存在仍然至关重要，但这是维持稳定的最低必要因素，而不是维持稳定的关键变量。对美国而言，更为重要的是在未来几年支持台湾有意义地参与世界事务、深化与台湾地区的贸易和经济联系、并加强台湾地区的自卫能力。只有这样，美国才能更好地维护台海和平与稳定，为最终和平解决台海问题开辟道路。

译者评述

近年来，关于台湾海峡可能爆发冲突的讨论络绎不绝。俄乌冲突爆发后，更有许多妖魔化中国大陆、恶意将乌克兰比作“明日台湾”的声音。在此背景之下，本文分别从陆、美、台三方视角出发，梳理了各方立场，并提出了“华盛顿可以在管理台海紧张局势方面发挥重要作用，但最终两岸的分歧要由台北和北京来解决”的结论。处于全球地缘政治回潮、中美战略竞争的背景下，本文认识台湾问题的“美国视角”总体较为理性和可贵。

但是本文给出的大部分建议似还停留在中美关系相对较好的时期，在当下得到实施的可能性微乎其微。一方面，陆美台三方均已陷入结构性困境，即使三方都不寻求冲突，但来自国际体系结构及各方内政的束缚均可能推动敌意的螺旋上升，进而引发冲突；另一方面，本文作者对美国两党政治领导人抱有过高希望，却忽视了这些领导人是政治理性的，当台海局势紧张符合个人、所属党派或所代表利益集团的利益时，他们更可能成为台海紧张局势的煽风点火者。此外，本文作者依然将美国视为台海局势中的重要力量，这本身就是对中国内政的干涉。

正如本文所言“目前台海局势是带有军事成分的战略困境，而不是借助军事手段来解决的军事困境”，台湾问题归根到底还是中美关系问题。如何妥善管控分歧、避免军事冲突考验着两国领导人的智慧和谋略。近日，中美两国围绕美国众议院院长佩洛西可能窜访台湾展开了一系列博弈，这也为我们提供了观察陆美台三方结构性困境的一扇窗口。就中国而言，我们一方面要把握战略定力，加强沟通，努力维持台海局势的和平与稳定；另一方面，就逾越我国底线的事件，我们也要努力向美方及时、清晰传递警告信号，采取必要措施捍卫自身主权。正如中国一句古话所言：“朋友来了有好酒，豺狼来了有猎枪。”