革命的成果不会被私有化：加强大公司监管势在必行

作者：戴安·科伊尔（Diane Coyle）  来源：法意观天下

法意导言

现代社会，企业在社会生活中的作用愈发重要，一些资本巨头凭借在互联网、医疗、物流等行业的市场地位，持续收集个人信息、掌握上下游产业链议价权、控制行业整体工资水平、影响行业标准和法律法规的制定与执行，具有极大的话语权和影响力。因此，在产生商业影响的同时，大企业的决策也会不可避免地产生社会影响，但基于资本的逐利本质，此种社会影响在过去并未得到重视。近年来，因为疫情、极端气候等公共事件频发，商业主体(特别是大企业)的社会影响和社会责任开始被广泛讨论，企业被要求承担社会责任，并披露关于环境、社会、治理(ESG)的信息。目前，ESG信息披露制度在全球范围内已经开始从“自治”走向“法治”，[1]但仍面临正当性、有效性、驱动力等多方面争议。为此，剑桥大学公共政策教授戴安·科伊尔(Diane Coyle)认为，希求依靠企业自发推动ESG披露制度解决环境、社会、治理面临的紧迫问题是不切实际的，政府需要主导企业社会责任制度的改革过程。

企业的社会责任和ESG信息披露

1970年9月，经济学家米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)写了一篇题为“企业的社会责任是增加自身盈利”的论文，弗里德曼认为，企业的领导者应该将全部精力投入到为股东赚取利益上去，而不是关注于他们企业所造成的环境、社会或更广泛的经济影响。

弗里德曼的文章影响深远且对社会产生了不利影响。在随后五年里，商业公司在经营时优先考虑短期商业利益，为此甚至不惜牺牲母国、社区和工人的利益。在1978年后的四十年里，美国前350强企业的CEO工资上升了约940%，相比之下，同时期普通员工的薪资涨幅仅为12%。该现象的内驱力是，企业相信付给高管更高薪酬可以为企业带来更好的业绩。但从1970年代中期前后美国经济的表现来看，很难说这些针对高层精英的大幅度薪酬激励政策对美国经济产生了很大影响。不过，出现此般巨额的工资涨幅并不奇怪——因为如果资本的贪婪被认为是好事，那么贪婪将成为商业资本的新常态。弗里德曼倡导的世界观破坏了过去的社会行为准则，而该社会行为准则能够支持资本主义市场体系为大多数人服务。

但在这篇文章发表50周年之后，弗里德曼的学说可能会走向衰落。在经历新冠疫情以及过去几年的极端天气事件后，金融市场中的情绪似乎正在发生转变。例如，在2020年12月，环保对冲基金Engine No.1在埃克森美孚公司(美国知名炼油公司)的董事会赢得了三个席位，原因是股东们对这家石油巨头不愿减少碳足迹的做法表示不满。英格兰银行和欧洲中央银行则已经要求金融机构对不同的气候相关风险情景进行压力测试。此外，商界也在独立地重新评估企业的行动目的。2020年，世界经济论坛主席克劳斯·施瓦布(Klaus Schwab)在《外交杂志》上发表文章，认为企业必须积极采取实现社会和环境目标的措施，否则将面临来自员工、客户和选民的风险，这些压力将从外部迫使企业做出改变。

毋庸置疑，对于企业而言，如何衡量和披露其社会影响状况会极大地影响它们的利益。目前，越来越多的企业开始采用关于环境、社会和治理(ESG)信息披露的自治标准，包括金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB)气候相关财务披露工作组(The Task Force on Climate-related Financial Disclosures，TCFD)发布的标准。[2]这意味着，企业除了需要上报投资回报率(正如上市公司已经被要求做的那样)，还需要测量和披露它们的碳排放量、塑料袋使用量、董事会中有色人种的数量等信息。这些社会责任承担指标正在成为企业的形象剪影，它们可以吸引或劝退潜在的投资者群体。因此，提供环境、社会和治理建议的咨询公司和智库正在迅速发展，且监管机构可能在不久的将来就会开始将环境、社会和治理(ESG)的具体指标作为运营企业必须满足的标准。

ESG信息披露制度变革无疑突出了气候变化、劳工待遇等一些重要议题，且各类企业都被欢迎参与有关此项变革的讨论。但是，希求企业以提升ESG标准等方式解决这些紧迫的问题是不切实际的。对许多企业来说，尽管在表面上它们完善ESG指标是基于良善意图，但实际上它们并不真正有改善世界的高尚旨趣，只是意在利用ESG指标或其他可持续性措施提升自己的声誉。想要解决那些世界上最令人烦恼的问题，企业必须大幅改变自己的行为方式，而把涉及企业社会责任的系统性改革托付给这些本身就需要改革的商业公司是没有意义的。

相反，改革的行动必须由政府促进。各国必须对市场经济施行新的规定，以确保企业能够带来全社会共享的生产力提升和社会进步。政治家们将需要制定新的法律，使市场运作良好并能反映社会主流价值观——例如环境可持续发展以及提高低收入工人的工资水平。新的监管行动必须包括：通过有效的反垄断执法来恢复竞争;以国家利益而非贸易利润为立法目的;使经济发展收益从年长、富裕的一代向年轻、贫穷的一代倾斜。改革行动还需包括制定应对气候变化的法律法规，例如关于限制污染物排放、停止销售以内燃机为动力的汽车以及禁止使用某些特定材料的法律规范。

当然，这并不意味着政府应该打击ESG披露制度的发展。官方仍应敦促制造商积极披露生产过程中的污染量并设定减排目标。只是，为了使ESG信息披露制度发展的速度和规模满足世界的需要，各国将不得不迫使企业采取一些它们永远不会自行采取的举措。创造一个更加公正和可持续的世界的事业不能外包给私营企业主。

人定数据并不客观

表面看来，强制性ESG信息披露制度可能会迫使企业承担社会责任。如果企业被要求披露其对社会和环境的影响，机构投资者和希望以可持续方式进行投资的投资者会横向比较不同企业的社会责任承担情况，并据此进行投资决策。媒体从业者可以更容易地调查企业正如何影响它们周围的社区和更广泛的世界，而来自媒体的监督反过来又能制约企业高管，减少有损社会公共利益的企业决策。

但是，基于两方面原因，ESG企业信息批露制度的价值是值得怀疑的。第一个原因是法律供给发展缓慢，无法及时回应现实需求：世界所面临的问题具有紧迫性，但未来企业社会责任的监管和治理框架尚未确定。司法实践的发展速度落后于社会观念，虽然学术界正在提出一个比弗里德曼更广泛的“企业目的”定义，但这些学说尚未得到许多政治家和立法者(更不用说企业高管了)的接受。因此，立法和执法中关于企业社会责任的内容可能发展较慢。

ESG企业信息批露制度的第二个问题更为根本：ESG信息旨在衡量的问题是宏观而复杂的，而衡量标准则是人为规定的。用容易获得的具体指标试图评估复杂的、相互关联的经济、社会和环境现象(涉及对所有细微现象的解释)，这一过程存在固有挑战。这意味着，即使各国能够迅速实施企业ESG信息披露制度，ESG标准能发挥多大作用仍值得怀疑。联合国可持续发展目标的评估过程清楚地表明了这一挑战，这17个颇具价值的目标与ESG标准高度关联，包括零饥饿、经济适用的清洁能源、负责任的消费和生产等数据。这17个可持续发展目标又被细分为169个具体目标，以232个数据指标衡量。虽然大多数目标的进展情况可以跟踪，但这种监测是不完善的，且许多目标之间存在着内生冲突。环境、社会和治理(ESG)目标也是如此。例如，企业为应对环境挑战而采用新生产方法会增加生产成本，这可能会降低供应链下游工人获得加薪的可能性。

即使目标之间不存在内生冲突，简化的度量指标也会产生破坏性的后果——政治学家詹姆斯·斯科特(James Scott)在其著作《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》中论述了这一观点。嵌入在自然环境中的社会世界是杂乱无章的，因此，通过分类和度量来布施秩序，需要在许多粗糙的概念边缘进行修剪或折叠。对此，斯科特给出了许多例子，说明通过分类和度量来布施秩序可能带来事与愿违的结果。例如，为了达到森林管理目标，德国曾试图以标准化方式管理树木种植。当时，鉴别森林管理是否获得成功的标准极为狭隘，政府只关心管控森林的容易程度及森林的木材供给能力。尽管这一制度暂时地提升了森林的生产能力和所带来的利润，但它最终破坏了生物多样性并降低了森林的长期生产和营收能力。

与此类似，在长达70余年的时间里，各国一直通过GDP这一单一指标衡量经济活动，但过于重视GDP导致各国忽视了商业和政策决策引发的其他重要后果。GDP不是自然生成的数据，相反，它是基于知识构造而成的人工数据。例如，在人为规定的GDP统计方法下，不产生报酬的家庭劳动和自然环境过程中的生物活动(如蜜蜂授粉和森林的气候调适)不属于经济活动的范畴，因为这些创造价值的活动并不发生于市场交易过程中。受此影响，立法界和学术界未能认识到对这些领域立法的重要性，尽管这些法律和政策将不断助推经济水平增长和生活水准提升。仅仅依靠GDP指标衡量社会经济，会减损政府实现社会繁荣的治理能力。

像GDP这样的指标最终反映的事项并非它们被设计时想要评估的客体;而且这些数据本身并不客观，它们不仅仅是客观存在的衷实记录。例如，基于现有数据训练的人工智能系统时常会出现歧视弱势社会群体的情况：[3]一款为许多医院所用的算法被证明歧视性地持续做出“黑人患者需要较少的医疗保健”的预测。任何数据都反映了作为其产生基础的社会秩序，因此社会中的既存歧视将在其产出的数据中得以复制。但是数据分析给人一种客观的印象，模糊了所分析的不同目标间的内生冲突以及数据指标在评估预期目标时可能产生的结论偏差。

上述问题显然适用于通过ESG指标评价企业社会责任的过程。例如，如果一家企业承诺避免使用童工，那么就会产生如下问题——该企业履行其承诺的范围边界如何确定——仅仅是在本企业的直接供应链中避免使用童工，还是也要约束其制造商在制造商的供应链上避免使用童工?企业是否应有监督其供应商经营活动的责任和权力?如果跨国企业承诺提供就业岗位，它仅需在其总部所在国创造就业机会，还是出于改善更多人的生活的考虑也在低收入国家创造就业?如何平衡在职雇员和退休职工之间的利益冲突?目前，没有普遍的伦理原则可以适用于这些问题，尽管部分关于ESG标准的言过其词的文章中经常提到类似概念。这一困局无疑也是气候相关财务披露工作组仅给出关于ESG报告决策流程、风险管理和透明度的指导意见，并未给出具体评测指标的原因。

在解决这些棘手问题时，一些公司可能倾向于做出善意的决策，但另一些则不会。而且衡量标准确定的困难带来了一个严峻的问题：企业可能会操纵衡量标准或有有意选取特定指标，以使得ESG数据即使在不做出损害利润的决策的前提下也能显得企业有社会责任感。例如，如果经营可持续性这一目标被转化为诸如“减少塑料使用”等具体指标，怎样阻止企业使用其他可能造成环境破坏的材料替代塑料从而获得较好的数据结果?如果企业将包装材料从可回收塑料转换为厚重的硬纸板，则耗费的能源反而会增加。从结果来看，城市的总体排放量将因此种材料置换而增加，企业无法借此减少其环境足迹。

“绿色公关”(Green Washing)——指代企业粉饰名誉的行为的公关概念——并不是一种投机行为。印度最大的能源公司之一阿达尼集团(the Adani Group)表示，它遵循负责任的ESG原则，并承诺实现碳中和。与此同时，该公司正在推进一些世界上最大的新煤炭开发项目，并得以从主要国际银行融资。星巴克宣布将使用一种新式无吸管杯盖以减少塑料消耗，但人们很快发现这种新式杯盖消耗的塑料比传统的“杯盖+吸管”组合更多。(星巴克表示，新式杯盖更容易回收)埃克森美孚的高管告诉卧底记者，该公司之所以支持征收碳税，正是因为公司认为这种税永远不会在美国国会获得通过，该表态只是一种颇为讽刺的作秀——埃克森美孚通过这种简单的方式提高公司的声誉，且不需要面临任何真正的后果。

企业社会责任改革主导权之争关乎权力配置

从根本上说，要求企业制定ESG指标实际上是要求私主体对社会问题进行立法。要求企业将社会目标置于其决策考量的核心，意味着将少数高管置于重要的政治、经济和社会角色中(因为高管做出的商业决议将在这些领域产生重要影响)。但事实上，环境、社会、治理等重要的集体决策不应该由少数企业领导做出。

Facebook案作为一个缩影很好地说明了这个问题。马克·扎克伯格亲自控制着Facebook，这使他拥有了极大的权力，足以影响许多国家的文化、社会规范和政治成果。尽管许多进步派民主党人[4]为该公司封闭了唐纳德·特朗普总统的个人账户感到高兴，但他们仍然不喜扎克伯格和Facebook为右翼人士提供发声平台。与此同时，如果Facebook允许特朗普重新上线，保守派会感到非常兴奋，但他们中的许多人憎恨扎克伯格，因为扎克伯格据称蔑视保守派的一些观点。针对Facebook及其CEO的激烈抨击是一个更大问题的象征：没有任何私人公司或个人应当拥有如此大的公共权力。

为了解决这一问题，国家可以通过更强力的竞争政策来遏制大公司的实力。这将意味着放弃“消费者福利标准”，该标准认为，只要企业行为不导致终端消费者的购买价格上涨就可以持续扩张。[5]这一理论导致了经济和政治权力的高度集中，因为大型企业借此巩固了自己的市场支配地位，并利用其市场影响游说政府调整监管政策。“消费者福利标准”现在正受到一些反垄断领域专家和官员的强烈质疑，包括联邦贸易委员会主席莉娜·可汗(Lina Khan) 和其他所谓的“新布兰代斯主义者”(Neo-Brandeisian Thinkers)。[6]英国、欧盟和其他法律辖区的立法者也在积极考虑采取更多的干预性措施，例如要求某些大企业在实施并购计划前通知主管部门，或禁止平台滥用市场地位为自己的产品谋求不正当竞争优势。

加强反垄断执法只是政府限制私营企业过度膨胀的社会权力的新政策之一。金融公司正通过销售某些产品(比如某些金融衍生品)谋取客户的资产，它们非但不能帮助客户进行适当的投资，还会最终导致客户走向赤贫。食品药品制造商正在生产和推广导致肥胖的食品和阿片类药物，损害顾客的身体健康。技术公司正在阻遏而非扩散公共辩论的影响范围。即使不考虑现代产业发展带来的生态环境破坏，美国现代的资本制度也没有为社会提供服务。政府不能也不应该容忍私营企业以此种方式运作，各州需要对资本运作进行干预以保护它们的居民——如更严格地执行食品标准和在金融领域采取更积极的消费者保护措施。

不过，尽管对商界的各种批评日益增多，但仍有许多人认为，在实现预期的变革方面，企业比政府更为高效。根据最新的《爱德曼全球信任度调查》，世界各地的受访者对企业的信任度高于对政府或政客的信任度。事实上，根据2021年的调查结果，尽管新冠疫情爆发以来国家对经济生活的干预大幅增加，但企业仍是目前唯一被认为兼备道德操守和工作能力的机构。(非政府组织被认为有道德但缺乏能力，媒体和政客被认为两者都不具备)在此语境下，企业持续反思其经营宗旨的道德性并监测企业活动的社会影响就显得极为重要。

企业参与公共生活可以是积极的。例如，商业界在美国政府采取官方行动前就禁止了商务工作场所内的歧视，企业还向政客施压，要求废除反跨性别法律，从而推动了美国的LGBTQ权利社会认同。如果企业能对棘手的环境和社会问题起到同等的作用，那么社会活动家们应该接受来自商界的帮助。在促使政府对社会问题进行立法时，企业可以成为强有力的倡导者，呼吁企业引领社会变革反映了一种可喜的认知，即狭隘的利益导向企业运作模式已经被社会淘汰。

但即使是弗里德曼也明白，让企业过度参与公共问题治理会产生隐忧。他反对企业社会责任制度的部分理由是，该制度是不民主的。他认为，要求企业在追求利益以外的事务上投入资金，相当于向股东(或者客户和员工)征税，而征税和公共支出应当由政府而非企业负责。弗里德曼写道：“在企业社会责任制度下，自我委任抑或由股东直接或间接任命的商人同时也是立法者、执法者和司法者，他有权决定纳税主体、征税数额、征税目的和税收开支计划”。

当然，弗里德曼的观点并不正确。他认为企业没有义务考虑超出企业利益的问题，但企业是重要的社会机构，塑造着人们的工作方式、消费倾向、健康状况以及社区环境，企业高管在做每一个决策时，都应当考量道德层面的影响。但需要承认，一些针对企业社会责任制度和ESG披露制度的质疑确实直接牵涉到政治决策，弗里德曼的观点仍有一定说服力。

ESG信息披露运动反映了政治领导的真空。想要实现“零碳经济”，政府不能寄希望于企业自愿削减碳排放量。政府将需要迫使公司投资新技术、开发新的经营模式并在向“碳中和”过渡期间支付更高的能源成本。为恢复市场的健康运行，保障消费者和工人的正当权益，各州需要削弱占据市场支配地位的企业。表面上愉快地谈论公司社会目标和社会责任，不能被当作转移人们注意力的工具，企业需要做出那些可能损害短期利润但有利于社会公共利益的艰难决策。对此，商业领袖、政治领袖和选民都需要发挥自己的作用，无论是否愿意，每个人都要参与到企业社会责任治理中。

注释

[1] 中国的一个典型例证是，我国生态环境部在2021年12月24日公布了《企业环境信息依法披露管理办法》，标志着我国企业环境信息披露法治化走向新阶段。

[2] 金融稳定理事会的原身是G7七个发达国家(美日德英法意加)为促进金融体系的稳定而成立的合作组织，2009年4月第二次G20领导人峰会(伦敦)决定将既有的金融稳定论坛升级为金融稳定理事(Financial Stability Board, FSB)，将委员会的成员范围扩大到包括中国等新兴市场国家对在内的全体G20国家，在更强有力的制度基础上促进金融稳定。参见廖凡：《国际金融监管的新发展:以G20和FSB为视角》，《武大国际法评论》2012第1期，第176-191页。

[3] 算法歧视对平等权造成的挑战已经获得了国内学术界的关注。参见崔靖梓：《算法歧视挑战下平等权保护的危机与应对》，《法律科学》2019年第3期，第29-42页。

[4] 进步派是民主党内部与建制派并称的一个派别，两派目前在政治路线上存在较大分歧。在关于资本巨头的问题上，进步派主张通过增加对富人的税收等方式重新分配社会财富。参见王联合、刘春朋：《政治极化背景下美国民主党的路线之争：表现、动因与影响》，《当代世界》2020年第9期，第55-63页。

[5] “消费者福利标准”是芝加哥学派的竞争法主张，认为竞争唯一的目标，即保证消费者福利最大化。对此标准的理解参见张永忠：《反垄断法中的消费者福利标准:理论确证与法律适用》，《政法论坛》2013年第3期，第102-109页。

[6] “新布兰代斯主义”是受拜登青睐的一种反垄断学派，该学派的代表人物在拜登政府的反垄断核心团队中占有重要位置。“新布兰代斯主义”体现了向二十世纪初的著名法官路易斯·布兰代斯(Louis Brandeis)的承继，反对将“消费者福利”作为反垄断的唯一指标，认为在遏制垄断的过程中可以采用多种手段，主张在反垄断的过程中应该更多关注市场结构和竞争过程。参见陈永伟：《从布兰代斯法官到“新布兰代斯主义”》，《经济观察报》2021年7月29日。

翻译文章

Diane Coyle, The Revolution Will Not Be Privatized: Corporate Responsibility and Its Limits, Foreign Affairs, January/February 2022.

网络链接

https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2021/09/trump-american-gentry-wyman-elites/620151/

译者介绍

王常阳，天津大学法学院2018级本科生，中国人民大学法学院2022级诉讼法学硕士，现为法意读书编译组成员。

来源时间：2022/1/2   发布时间：2022/1/2

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