王伟男：从“台北法案”到世卫风波

作者：王伟男  来源：中美印象

美国东部时间4月14日，特朗普总统宣布暂停向世界卫生组织（以下简称WHO）提供资金，并着手调查这个国际组织“如何误导了美国和世界”。美国国会部分议员也紧随其后，14日当天即联名致函WHO总干事谭德塞，要求后者提供有关新冠病毒疫情的信息。对台海两岸和中美关系保持密切关注的人士应该知道，美国针对WHO的这波“硬操作”，紧跟在前几天台湾当局（其实也包括部分台湾民间力量）与谭德塞之间的“嘴仗”之后。台湾当局以自己“抗疫有成”、“为世界做贡献”之名，试图参加即将举行的世界卫生大会年会，核心诉求是常态化地参与WHO的活动。协助台湾当局以“适当身份”参与国际组织的活动，正是上个月生效的美国“台北法案”的主要目标之一。因此，要弄清当前美国与WHO的纠纷全貌，“台北法案”这块拼图不可或缺。

“台北法案”的全称是《2019台湾盟邦国际保护与加强倡议法》，英文名称是Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019。因为前面几个单词的首字母连在一起恰好是台北的英文名称TAIPEI，所以这个法案也被简称为“2019台北法案”或“台北法案”。“2019”则表示这个法案正式进入美国国会立法程序的时间是2019年。

这个法案的主要内容包括：1、（美国国会）呼吁美国行政当局协助台湾当局维护与现有15个国家的正式外交关系，协助台湾当局参与相关国际组织的活动；2、如果台湾当局的上述利益受到损害，美国应通过经济、安全和外交手段对相关国家做出反应；3、在未来五年内，负责美国外交事务的国务院应就这个法案的执行情况每年向国会的相关委员会报告一次。

这个法案于当地时间3月26日由特朗普总统签署生效后，不少中国媒体的第一反应就是“美国疯了”，因为在新冠疫情全球蔓延、美国确诊人数也在直线上升的背景下，人们无法理解特朗普总统怎么还有心思管台湾这档子事？怎么还有勇气去得罪已在抗疫过程中积累丰富经验并拥有大量医疗物资的中国？另有一些中国媒体则表示，这个法案不过是“一张废纸”，掀不起什么风浪。然而，这两种看法都存在某种程度的误读或误判。

“台北法案”最早于2019年5月23日在美国国会参议院提出，之后有两个版本分别供参众两院各自的分委会讨论，分委会讨论通过后再提交给各自的全院大会讨论，并于去年10月30日在参议院的全院大会上无异议通过，又于今年3月4日在众议院的全院大会上无异议通过，然后两院的版本进行最后的归并和统一，最后再提交给特朗普总统签署。由于两院都是无异议通过，按照美国的立法程序，即使特朗普总统不签署甚至予以否决，这个法案最终仍将生效。也就是说，这个法案正式生效的时机，是美国的立法议程正常运转的结果，与当前的疫情并没有直接的关系。

至于这个法案是不是“一张废纸”，会不会“掀起风浪”，关键还要看它规定了什么，美国行政部门如何执行它，特别是中国对美国的行动会做出什么反应。或许有人注意到，这个法案在向美国行政部门提出要求时，多处用到should一词，即中文的“应当”。这个词在英文语境里表达的语气确实没有强制力，只是展现出国会对行政当局的期待、鼓励或怂恿，希望行政当局“那样去做”。如果行政当局没有“那样做”，也不算违法。事实上，美国国会通过的许多法案对行政当局都没有强制约束力，本质上只是国会针对某个具体事项表达自身态度的一个声明。

但“台北法案”在执法监督上的相关条文值得我们重视。这体现在国会要求国务院在未来五年内就这个法案的执行情况必须每年向国会的相关委员会报告一次。这里的“必须”用的是shall一词，在英文语境里带有明确的强制性，在程度上仅次于must。这就意味着，美国国务院在协助台湾当局维护邦交关系和国际空间上要有所作为，这样它在每年提交给国会的报告中才会有事可记、有话可说。

当然，即使法案中有这个强制规定，美国行政部门在执行过程中还是可以“打折”的，最著名的案例就是关于美国国家安全战略的法案。根据美国国会1986年通过的《戈德华特-尼古拉斯国防部调整法》（the Goldwater Nichols Department of Defense Reorganization Act）第603款的规定，总统应每年向国会提交一份《国家安全战略》（National Security Strategy）报告，以说明其在国家安全和外交方面的总体规划。但从实际执行情况来看，该法案生效后没有任何一位美国总统真的每年提交一次。特朗普上任后也只是在2017年年底提交过一次。

但这并不意味着美国行政当局可以对此类规定完全忽略不计，“打折”执行不等于可以完全不执行，关键是要看时机。在当前中美摩擦与竞争如此密集、如此具有战略意涵的背景下，美国不可能放弃台湾这个低成本、高收益的战略筹码。“台北法案”的效用在于增加了这个筹码的含金量。这次疫情恰好为验证这个筹码的含金量提供了一次机会，而台湾当局与WHO的关系则为“台北法案”提供了第一个试验场。台湾当局不可能看不到这一点。

因此我们看到，疫情爆发以来，台湾当局可谓使尽浑身解数。一是尽力做好台湾地区的防疫工作；二先后向美欧日发达国家和东南亚发展中国家提供口罩等防疫物资，以赢得这些国家的好感与支持；三是高调宣传，既宣传自己的抗疫“成效”，也宣传自己对国际社会的“贡献”。所有这些动作的根本目的，是提高参加今年WHO年会（即世界卫生大会，WHO的最高权力机构，每年5月中下旬在日内瓦举行）的机会，扩大台湾的“国际空间”。这又正是美国“台北法案”的立法要旨。

因此，我们就看到最近几天美国从总统到国会议员均对WHO不假辞色。这里面固然有WHO自身的问题，并非只有美国一家对它不满；但美国行政机构大肆渲染WHO的某些失误，借以影响该组织成员的“民意”，逼迫该组织最终以某种形式接纳台湾当局，在执行“台北法案”上制造一种“旗开得胜”的轰动效应，这种可能性也无法排除。当然，这个议题如何发展，比如美国会不会在今年的WHO年会上发起针对台湾当局参加年会的投票动议，中国如何反制这种可能的动议，中美双方如何在WHO框架内展开角力，尚需拭目以待。

自1995年因李登辉访美引发中美对抗后，中方就一直把台湾问题界定为“中美关系中最重要最敏感的核心问题”。其实台湾问题在中美关系中是个“大箩筐”，里面还有美国对台军售、美台高层互动、台湾政治定位等子议题。每个子议题若有异动，都会引发中美摩擦甚至冲突。可以说，每一个“子议题”都是中美对抗的“分战场”。此次“台北法案”成法，里面又包含国务院必须向国会提交年度报告的强制条款，实际上压缩了中美在台湾问题上的转圜余地，相当于为中美两国围绕台湾问题的角力开辟了一个新战场。而这个新战场的第一战，最有可能发生在WHO今年的年度大会上。

（作者为上海交通大学台湾研究中心常务副主任）
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来源时间：2020/4/18   发布时间：2020/4/18

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