查道炯：芬太尼问题与中美的功能性合作

作者：查道炯

2023-08-07

查道炯是北京大学国际关系学院、南南合作与发展学院教授。他是中国国内中美关系领域的知名学者之一。本文2023年8月7日首发于澎湃新闻网。作者授权本站转载。

近几年，“芬太尼”从一个不常见甚至陌生的名词变成了中美关系中绕不开的议题之一。基本态势是美方主动，从指责中方在国际打击毒品合作中不力转向采取针对中国实体和个人诉讼、逮捕、制裁等措施。在舆论层面，越来越多的关注双边政治关系的美国学者认为，如果中美在芬太尼的跨国流动领域若是合作更为顺畅，将有利于降低美国政界对中国的敌意。

在情绪弥漫的社交媒体时代，基于事实描述去讨论双边关系和跨国性议题，对两国的研究者来说，尤为重要。而从了解芬太尼是什么入手，或许是一个不错的开始。

芬太尼是什么

芬太尼是一种合成阿片类药物，最初是作为手术镇痛剂或止痛药而开发的。其效力比海洛因强大约50倍，比吗啡强100倍。

自二十世纪五十年代末问世后，含有芬太尼成分的药物1963年在英国、1968年在美国、1974年在中国获准上市销售。 2017年世界卫生组织将芬太尼增列入其《基本药物标准清单》，供成员国选用。

药用（合法）芬太尼剂型齐全，包括粉末、片剂、注射剂、胶囊、溶液、贴剂、鼻腔喷雾剂等。它适用于成人和儿童，特别是在医院手术治疗过程中，是控制剧烈疼痛的良药。在遵守医嘱的情形下，晚期癌症患者也可通过服用芬太尼而减轻病痛。兽用芬太尼的效力是吗啡的一万倍，不能用于人类临床，且仅可用于大型动物。

非法（生产和销售）芬太尼也是合成品，形态多样，无色无味，其作用类似大麻、海洛因。非法芬太尼可以添加到其他药物中，使它们更便宜、更有欺骗性、更容易导致上瘾。芬太尼与任何（合法与非法）药物混合都会增加因过量吸入而致命的可能性。例如，卡芬太尼（一种从芬太尼中提取的类似物），其药效是芬太尼的100倍，仅需 0.02 毫克（相当于几粒盐）就有可能导致呼吸抑制和骤停、失去意识、昏迷和死亡。

就了解芬太尼的跨国流通所涉及的话题而言，有几个概念至关重要。

一是芬太尼衍生物（derivatives）。芬太尼这种化合物具有特定的化学结构，其药效变化可以通过修改一个或多个区域来实现。从理论上讲，通过微小的化学结构改变即可形成一个新的可能效力更强、毒性更大的化合物，而这种改变所产生新化合物是没有穷尽的。

二是芬太尼类似物（analogs）。特别是在非法流通过程中，存在多种化学结构上类似但不易检测的芬太尼类物质。对从事海关和药品市场监管的一线人员而言，这是一个极大的挑战，如果不使用芬太尼试纸或试剂，几乎不可能判断某种申报为药物的材料或药品是否含有芬太尼。事实上，试纸或试剂也可能无法检测到快速翻新的芬太尼类药物。

三是芬太尼前体（precursors）。这个概念主要指用于合成芬太尼的原料性质的化合物，由于芬太尼及其类似物可以通过多种方法合成，所以涉及的化学原料众多。一方面，这些材料为医疗、工业或商业用途所需，是合法的。另一方面，自芬太尼问世以来，预防干预其滥用以及打击非法制造和贩运，便一直是国际合作努力的方向。

在联合国框架下，《麻醉品单一公约》（1961年）和《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（1988年）提供了将芬太尼前体及其衍生物列入成员国都有义务管制清单的法律机制。一种芬太尼前体从发现、报告到列入国际管制，需要经历一个专业判断的过程——2016年管制清单上的芬太尼前体为十六种，2017年增加两种，2022年又增加三种。

简而言之，“芬太尼”是一个基于实物和场景所指而多元、内涵复杂的名词。合法使用的芬太尼属麻醉药品和精神药品，在有效监管使用的场合，对适用的患者来说是“天使”；但在不当或非法使用场合，特别是毒品市场，芬太尼则是“魔鬼”。各国对于芬太尼的成药、衍生品和前体，都有合法的需求；但在这些合法需求之外，芬太尼则是人类公敌，存在成熟的国际机制，以谋求对其实施有效监管和流通阻断。

芬太尼与中美功能性合作

禁毒是中美功能性合作的领域之一。在国际关系研究文献中，“功能性合作”是指政府间就双方关切的社会性和跨国性议题采取的合作，鉴于相关议题超越政治之外的意涵，双方在互动过程中往往淡化外交分歧，以求达成共识。

中美1985年开始双边禁毒合作。两年后签订的《中美禁毒合作备忘录》为建立和维持功能性合作提供了框架，两国的公共卫生、司法和海关等业务部门参与其中。2003 年，双方建立禁毒合作情报交流会机制，从2018年第九届中美禁毒情报交流会如期举行看，机制的运行没有受到美国对华政策转向竞争与对抗态势的影响。

多年来，就芬太尼进行管制与合作是中美双方业务部门探讨的内容之一。还是在两国政治外交态势发生巨变的背景下，2019 年 9 月，美国白宫国家禁毒政策办公室主任到访北京，与中方就毒品溯源分析技术、防范寄递物流涉毒犯罪以及芬太尼类物质管控等问题深入交换了意见，两国在情报交流与数据共享方面的合作进一步加强。

中美在毒品打击领域合作的内容还包括：加强联合执法和办案力度，共同承诺打击非法芬太尼类物质。2019年11月，两国联合成功破获首起走私芬太尼案件，中国公安部禁毒局与美国国土安全部移民海关执法局共享情报信息与交换证据材料，全链条摧毁了一个非法加工、贩卖、走私芬太尼等毒品的犯罪团伙。

在中国，合法生产的芬太尼类药品从未发生流弊，社会面并不存在芬太尼类物质滥用问题。不过，公安部、国家卫生健康委员会和国家药品监督管理局仍于2019年4月发布公告，将芬太尼类物质列入非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录。这意味着此后可能出现的所有芬太尼类物质在中国均被视为非药用类麻醉药品和精神药品而受到严格管制，包括生产和合法出口。这在联合国禁毒委员会成员国中属首创。

在美国，芬太尼的滥用和非法使用已造成重大的公共健康危机。根据美国疾控中心的统计，2021年有八万美国人死于药物滥用，主要是对芬太尼的滥用。美国缉毒署等机构认为，中国是美国毒品市场上芬太尼的主要供应者，来自中国的芬太尼类物质，以及生产芬太尼所需的压片机和其他机械，或是直接进入美国，或是经由墨西哥进入美国。

拜登政府执政期间，美方升级了针对中方实体和个人的单边司法行为。例如，2020年5月美国商务部将中国公安部物证鉴定中心、国家毒品实验室列入出口管制实体清单。而这两个实体却是中国打击芬太尼非法流通的重要机构，负责鉴定和监测芬太尼及其类似物，并向联合国提供数据。

2023年6月，中国国家药监局和美国食品药品管理局恢复接触，就2023年以及未来合作等内容进行交流。打击毒品是药监工作的一部分。也就是说，中美间的毒品打击合作开始回到功能性合作轨道。

中方的选项

“芬太尼”，不论其具体所指为何，仅仅是美国治理其阿片类药物滥用现象中被突出应对的物质之一。美国政府“反毒品战争”（war on drugs）早于1971年就开始了，其教训表明，美国需要采取更全面的方法来管理其药物使用不当而导致的公共健康危机，而不仅仅是依靠对国外供应来源的控制。然而，尽管在政策设计、政策措施上都饱受争议，这场战争一直是，将来也会继续是，美国国内公共健康治理及治理政治向外交领域外溢的基本面。

面临美方对华政策总体态势短期不会改变的局面，在芬太尼的跨国流通议题上，如何应对才有利于中方的利益？

首先，对“中国是全球芬太尼的主要来源国”一类的说辞，中方没有必要将之定性为恶意相向。这是因为作为一种物质和产品，芬太尼，包括其前体和衍生物，在全世界都有合法使用的需求。至于非法生产而出现的芬太尼类似物，问题出在药物监管等公共健康治理环节，而在国际间公共健康治理的权限范畴是以国家为单位的辖区划界的。这些都是常识。

其次，尽管美国的芬太尼危机应对确有“内病外治”的成分，但这并不应改变中方坚持以功能性合作的精神继续与美方交流、谋求合作的最大公约数的基本价值取向。而且，任何一种药物在任何一个社会发生滥用都是另一个社会的前车之鉴的认知，中方的专业人员、研究机构、公共健康和司法等部门从与美方交流中所得到的是有用的知识和警示，对防范本国也出现大规模药物滥用危机是有益无害的。

第三，非法药物的跨国流通是人类历史上的持久性现象，也是各国药物监管和司法部门所必须常规性应对的议题。对任何一个政府的药物监管和司法部门而言，面对挑战，“计划赶不上变化”是常见的现象。特别是在互联网中的“暗网”等渠道常被不法分子和犯罪分子所用的情形下，通过与美国等其他国家、以及联合国等多边机制的交流，有利于中方打击自身社会也难免存在的违法行为。

第四，美国的政界人士将“芬太尼危机”与“中国”挂钩，有其自身的动力和逻辑，是美国国内政治生态的一部分。中方不能低估此类言辞在美国国内乃至更广泛的国际社会煽动性力量。美方是否改变或撤销对相关中国实体所实施的制裁措施，也有可能与未来中方的实际举措关联不紧密甚至无关。即便如此，维护中美禁毒情报合作交流会等机制的功能性合作性质，依然有价值，也有必要性。

总而言之，在“芬太尼”等禁毒事业上，中方坚持专业性、功能性合作方向，与包括美国在内的所有国家以及国际组织交流、合作，是否能像一些美国学者所预测的那样降低美国政界对中国的敌意，并不重要。重要的是，我们通过国际禁毒交流与合作，在当今和未来世界上守住道义高地，也同时为中国自身谋得与其他国家在毒品流通领域（包括流入中国的场合）的合作创造更为有利的条件。如是，才能做到“有理、有利、有节”。