胡然 王缉思：论中美关系与国内治理

作者：胡然 王缉思  来源：当代美国评论

胡然：北京大学国际关系学院博士研究生

王缉思：北京大学国际关系学院教授、国际战略研究院院长

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内容提要

当前的中美关系不仅面临两国建交以来最严峻的局面，而且这一大国关系也是人类历史上从未出现过的。本文将40多年来中美关系的发展历程划分为四个阶段，追溯各个阶段内中美两国国家治理的政策议程及其面临的挑战对中美关系的影响，以及推动这一关系发生变化的过程和对中美关系走向的塑造。本文认为，当大国面临重大国内政策议程挑战时，其对外政策会偏重服务于国内治理的需要。中美国内政策议程及其治理也是决定两国未来是和平共处、良性竞争，还是走向全面对抗的关键因素之一。

关键词

中美关系;外交政策;国内治理

当前的中美关系正面临两国建交40多年来最严峻的局面，而且这对关系还是人类历史上从未出现过的大国关系。中美关系在2017年特朗普政府执政后发生了质变，即从摩擦与合作并存转变为以摩擦和斗争为主。事实上，这一重大转变只是传承了两国关系自2009年以来持续下滑的总体趋势。拜登政府执政以来，中美关系虽然与特朗普政府时期相比相对平稳，但依然摩擦不断，并无明显的改善迹象。

对于中美关系下滑的原因，有两种影响很大的解释，但都有片面性。第一种解释是，中美两国的实力对比发生了有利于中国的变化，这种变化决定了两国关系必然恶化。这种观点认为，中国作为崛起国、美国作为霸权国，两国之间的权力之争和战略竞争难以避免，终将陷入“修昔底德陷阱”。但是，纵观中美关系的发展史，两国关系远近亲疏的变化与两国的实力对比无显著相关性。第二种解释是，中美意识形态分歧导致两国关系恶化。但新中国成立以来，中美两国的意识形态差异始终存在，而中美关系并非一直走下坡路或随政治分歧程度的不同而发生共变。

纵观中美关系发展的历史长线，中美两国国内治理历程与面临的挑战始终影响着双边关系的基本走向。本文将1979年中美两国正式建交以来的双边关系划分为1979年至2008年的稳定发展期、2009年至2016年的持续下滑期、2017年至2020年的加速恶化期、2021年以来的战略相持期四个阶段，并对这些阶段的中美关系进行回溯分析，探析中美两国国内治理历程和面临的挑战如何影响两国政府的政治考量和战略选择，以及如何影响和塑造中美关系的走向。

一 1979年至2008年：中美关系在波折中稳步发展

1979年至2008年，是中国开始改革开放、全面深化改革以及中国经济融入世界的30年。在几次面临攸关国运的严峻挑战时，中国共产党中央领导集体都及时做出重大战略决断，牢牢把握了国内政治经济治理与改革的大方向，稳住了对外关系尤其是中美关系大局。在这一阶段，美国国内政策议程推进的总体态势是在左右摇摆中平衡政府与市场以及国家与社会的关系，结构性变革鲜有发生。

中美关系在这一时期的演进历程大致可分为三个阶段。

(一)1979年至1988年：中美建交，开启战略与经贸合作

1978年12月，中国走上改革开放之路，也推动了中美关系正常化的进程。1979年1月，中美正式建交。20世纪80年代，为了配合国内经济建设，中国积极扩大与美国在经贸、科技和人文领域的交往。出于与中国共同对抗苏联的战略考虑，美国里根政府在对台军售问题上与中国达成协议，放松对华出口管制，两国关系逐渐缓和。美国政策圈也乐见中国推进改革开放，加强中美经贸关系是跨党派共识。

当时中国国内治理的主导思想是在坚持四项基本原则的基础上，推进改革开放。中国在与美国扩大合作交流的同时，始终没有放松对美国干涉中国内政的警惕。两国领导人就中美制度差异和政治分歧坦诚沟通，维持了稳步推进中美关系的共识。

(二)1989年至2001年上半年：中美关系几经危机，但基本保持了稳定

1989年至2001年上半年，中美关系经历了四次严重的危机，但两国实现了经贸关系的重大突破。在这些紧要关头，中美两国领导人就各自的国内局势和双方存在分歧的议题达成了共识，推动双边关系重回正轨，避免了大的倒退。

1989年春夏之交，面对“苏东剧变”与国内政治风波的冲击，中国领导人坚持稳定压倒一切的原则，保证了国内政治经济局势的好转。然而，美国带领西方国家对中国进行制裁，引发了建交以来中美关系的首次严重危机。以邓小平为代表的中国领导人一方面坚持“结束严峻的中美关系要由美国采取主动”，另一方面保持内外政策的稳定和连续性。老布什政府出于地缘战略和经济利益考虑，与中国领导人保持直接沟通，避免了过激的反华行为。

1992年初，邓小平视察南方谈话掀起了改革开放的新高潮。1992年10月，江泽民等中国领导人指出，世界正朝着多极化的方向发展，和平与发展是当代世界的主题。在相当长的时期内，中国争取一个良好的国际环境是可以实现的。基于对美国的国家实力与国际地位的认知，中国将对美关系置于中国外交工作重中之重的地位，推动中美关系服务于国内的经济发展。

然而，美国的选举周期、政府换届和行政当局与国会的矛盾阻滞了中美关系发展的势头。克林顿政府上台后将对华最惠国待遇与人权问题挂钩，但很快认识到这种做法得不偿失。1994年中期选举后，克林顿政府在对台政策上受到国会的掣肘，导致1995年台湾地区时任领导人李登辉访美，中美关系陷入危机。此次短暂的危机使美国政界认识到稳定中美关系的战略重要性。

在克林顿政府第一任期末，其对华政策转而建立在更加务实的长远战略考虑之上。面对强势的美国，中国领导人提出中美之间要“增加信任、减少麻烦、发展合作、不搞对抗”，“韬光养晦，有所作为”的外交战略方针为20世纪末的中国对美政策指明了方向。到1996年年中，中美就两国的政治分歧达成了某种谅解，推动双边关系总体改善。1997年至1998年，江泽民主席和克林顿总统互访，宣布共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系。

1999年5月，以美国为首的北约轰炸中国驻南联盟大使馆再次使中美关系跌入低谷。中国领导人指出，“中国不会因为这次事件而偏离发展经济、进行改革开放的政策”，“我们既要反对霸权主义，也要同美国发展关系”。1999年9月，中美关系恢复到正常状态。11月，两国就中国加入世贸组织达成了协议。2000年，在克林顿政府的推动下，美国国会通过了对华永久性正常贸易关系法案。

2001年1月，小布什就任美国总统。他在执政后，表示希望与中国建立友好的、建设性关系。4月，在海南岛东南海域上空发生美国EP-3军用侦察机与中国军机相撞事件，中美关系再次陷入危机。中国政府在处理这场危机时，坚持既定的对美方针，努力维持中美关系的稳定。小布什政府也保持了克制，并未因“撞机”事件而阻挠对华正常贸易关系，也没有反对北京申办2008年奥运会。

(三)2001年下半年至2008年：国际反恐合作与经贸往来促进中美关系稳定发展

2001年发生的“9·11”事件对美国的内政外交造成巨大冲击，美国调整全球安全战略，将恐怖主义列为主要安全威胁。中美两国深化了国际反恐合作，这在一定程度上推动了中美关系的改善。2002年美国《国家安全战略》报告指出，美国欢迎强大、和平、繁荣的中国，寻求与变化中的中国发展建设性的关系。对于中美关系中长期存在的问题，尤其是台湾问题，中美达成了某种政策协调。虽然两国在知识产权保护、高科技出口、人民币汇率等领域的摩擦日益增多，但经贸关系仍是中美关系的“压舱石”。

中国加入世贸组织后，对外贸易规模快速增长，国内经济发展和社会治理水平再上新台阶。2004年至2005年，胡锦涛主席提出在国内构建社会主义和谐社会、在国际上构建和谐世界的思想。“走和平发展道路”成为中国外交政策的指导原则，旨在为继续改革开放和社会主义现代化建设营造有利的外部条件。开启第二任期的小布什政府表示，期待中国成为“负责任的利益攸关方”。从“9·11”事件发生至2008年，中美关系没出现任何重大危机。

中美正式建交后的前30年，双边关系在起伏中稳步发展。中美关系经历了四次严重危机，但危机发生不久便恢复到正常状态，这在很大程度上得益于改革开放后中国对外战略和对美外交政策保持了前所未有的自主性、独立性和延续性。而外交政策的延续性又是由中国国内稳健的政治经济政策所决定的，即坚持走中国特色社会主义道路、坚持改革开放、淡化意识形态因素。面对攸关国运的治理挑战，中国领导人始终以国内稳定和现代化建设为中心，把为中国的发展谋求更有利、更稳定的国际环境作为对外战略的目标，沉着应对中美关系中的机遇与挑战。也正因为如此，美国几届政府才大体延续了对华接触的跨党派战略共识，并未让围绕人权、经贸、台湾等涉华议题上的党争与政策辩论影响中美关系总的发展方向。

二 2009年至2016年：中美政治互疑加深，双边关系持续下滑

2009年至2016年，中美两国的政治和经济生态都发生了明显变化，两国国内面临的挑战及其引发的摩擦和分歧加深了双方的战略互疑，导致中美关系持续下滑。但两国政府理性地保持了“斗而不破”的局面，在南海争端、网络安全等重大问题上互有协商，尽力避免冲突升级。

奥巴马在2009年就任总统后的首要任务是实现国内经济复苏、在对外政策上“不做傻事”，故而积极寻求与中国合作，共同应对国际金融危机。2009年4月，中美两国领导人确立了共同努力建设21世纪积极合作全面的中美关系新定位。面对世界范围内关于“中国模式”的热议，奥巴马政府保持着对美国政治经济制度的自信，借由强调中国的经济竞争来刺激美国国内经济复苏。中国则坚持走中国特色的发展道路，抵制盲目照搬西方模式。

2009年至2012年，奥巴马政府重振国内经济的举措成效不佳，认为中国的出口补贴和倾销、控制人民币升值等贸易行为是“不公平”的，还指责中国“盗窃知识产权”，损害了美国经济复苏。这些指责不仅成为美国对华经贸谈判的重点议题，也逐渐提上美国国内政策议事日程。经贸合作在中美关系中的“压舱石”作用开始减弱。

在中国方面，中国政府强调国内政治稳定，也越来越不信任美国的对华战略意图，尤其警惕美国干涉内政。2012年，中美低调处理了时任重庆市公安局长到美国驻成都总领事馆滞留、美国驻华使馆庇护中国盲人律师这两起孤立事件。处理这些事件耗费了双方大量精力，突显了两国法律体系和治理理念的差异，中美政治互疑加深。

随着综合国力的增强，中国外交原则的基本表述转向“坚持韬光养晦，积极有所作为”。中国多次强调坚持走和平发展道路，对外求和平、求合作，无意取代美国称霸，但奥巴马政府仍推行“亚太再平衡”战略来遏制中国的影响力。尽管如此，2012年6月，胡锦涛主席在与奥巴马总统举行会晤时，仍表示中国愿意与美国共同探索构建新型大国关系。

2012年11月，中共十八大选举产生了以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体。奥巴马赢得2012年大选，连任美国总统。2013年至2016年，美国对中国加强共产党的领导和意识形态工作表示“不解”，对中国国家治理的方向和发展模式的批评增多。中国则确信美国在幕后煽动支持2014年香港“占中”行动，干涉中国内政，破坏中国政治稳定。美国也开始质疑中国的经济发展模式和市场经济地位，增加了对中国参与国际经济治理、挑战“自由主义国际秩序”的疑虑。

在这一阶段，中国一方面希望以更加积极的外交姿态与美国构建一种建设性的稳定关系。另一方面，中国在维护国家主权、安全、发展等核心利益上的决心越来越坚定，对美国破坏中国政治稳定和经济繁荣、遏制中国崛起的疑虑有增无减。在美国国内，奥巴马政府的改革举措步履维艰，美国民众对国家发展方向的信心下降。美国不再积极回应中国关于构建新型大国关系的主张，但仍期待中国在美国主导的现有国际秩序下，实现美国可接受的、有限度的和平崛起。

三 2017年至2020年：中美国内治理相背而行，双边关系加速恶化

2017年以来，中美国内治理均呈现出新特点。在美国方面，特朗普执政后，国内政治和政策议程急剧右转，社会空前分裂，两党的否决政治加剧，政治体制和主流价值观受到前所未有的挑战。在国际上，特朗普政府主张“美国优先”，高扬重商主义和民族主义旗帜，奉行贸易保护主义和单边主义，导致美国的国际影响力和声望下降。

在中国方面，中国共产党在国家治理体系中的领导力得到加强，强调经济发展要服从于国内政治发展道路和国家安全的需要。“发扬斗争精神，增强斗争本领，为实现‘两个一百年’奋斗目标而顽强奋斗”，成为中国内政外交工作的指导思想。中国强调对国家领土主权和民族尊严的政治认同，反对任何外国势力干涉中国内政。中国还加大对外宣传和交流合作力度，积极参与全球治理。

面对更加自信的中国，美国政策界充满焦虑并产生了强烈的危机感。特朗普政府将中国定位为“战略竞争对手”，强调对华采取竞争战略和强硬立场，得到了国内政界的广泛支持。面对经济不平等、族群矛盾激化等国家治理难题，特朗普政府为掩盖自身失职，越来越多地将国内的政治经济矛盾转嫁国外。政治极化下的国会两党议员也竞相利用“中国威胁”来推进各自的政治议程。随着美国的对华态度和政策发生重大转变，中美之间的战略戒拒不断挤压两国和解与合作的空间，双边关系在各个领域持续恶化。

特朗普政府首先高举经济民族主义旗帜，对中国发起多轮贸易战，并以“国家安全”和“危害民主”为名，对中国进行技术打压和“脱钩”。中美经贸争端不仅涉及中国对外经济行为，还关系到中国的经济发展道路。中国虽然不希望与美国打贸易战，但也绝不接受美国对中国的肆意指责和打压。中国更加强调经济安全和科技自立自强，致力于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以减少对海外市场和技术的依赖。

特朗普政府也放弃了美国自由平等、开放多元的旗手角色，高度关注中国更为积极主动开展的对外宣传。美国指责中国使用“债务外交”“经济胁迫”等手段提升全球政治影响力和获得战略利益，甚至污蔑中国“干涉”美国内政。更为严重的是，美国不断在台湾、香港、新疆、西藏等问题上粗暴干涉中国内政，通过了多项相关法案，发布了多个总统行政令，甚至纵容支持分裂活动。中国则以实际行动表明，对国内事务的处理必须以维护中国的政治安全与社会稳定为原则，中国不会屈从于任何外部压力。

在战略层面，中美都更加把对方当作“假想敌”，在更大范围内展开博弈。在国际发展和全球治理方面，中国积极贡献“中国智慧”和“中国方案”，美国则给中国贴上“修正主义国家”的标签，试图削弱中国的国际影响力。

2020年暴发并在全球迅速蔓延的新冠肺炎疫情非但没有促成中美合作抗疫，反而突显两国治理理念和治理效力的差异。围绕新冠肺炎疫情的溯源和防控问题，中美之间的信息战、舆论战、外交战愈演愈烈，两国政府和民间相互的负面看法不断加深，恶化了双边关系的总体氛围。中美停止了几乎所有的高层战略对话机制和工作层面的日常沟通，代之以“隔空喊话”和互相指责。两国间的社会交往和人文交流也近乎中断，经济和技术“脱钩”仍在继续。

四 2021年至今：中美关系进入战略相持阶段

2021年以来，美国将中美两国的国内治理议题与其对华政策紧密挂钩，国家治理观的分歧与治理能力的较量已成为中美之间突出问题。在缺少求同存异、和平共处的政治气氛下，中美关系进入战略相持阶段。

在美国方面，拜登政府面临多重挑战，既要尽快缓解新冠肺炎疫情蔓延、经济衰退与就业放缓、族群矛盾激化等紧迫问题，又要应对重塑“美国信条”和身份认同、缓和社会不平等等长期难题。在国际事务方面，拜登政府急于纠正特朗普政府时期的单边主义政策和“退群”行为，希望重振美国的全球领导地位和国际信誉。

拜登政府要落实改革措施，就必须缓解国内政治矛盾。然而，在两党政治高度极化、民主党内部分裂严重的情况下，对华竞争成为美国国内难得的跨党派共识。因此，拜登政府对华政策的一个支柱是加强美国自身实力，把与中国的战略竞争同美国的国家命运联系起来，以此推进基础设施投资建设、振兴制造业、加大科技创新投入等政策议程。

拜登承诺将领导美国富强和保持经济增长，不会使中国成为最领先、富裕和强大的国家。美国对华竞争的重要领域是国家治理能力，拜登政府意识到美国无法改变中国的政治体制，因此试图通过塑造中国的外部环境来影响政策选项。于是，拜登政府高调构建“民主国家联盟”以对抗中国，拉拢西方盟国共同干涉中国的台湾、香港、新疆等内政事务，将新冠肺炎病毒溯源问题政治化，打造把中国排除在外的关键供应链和高新技术产业链。

在美国国内形势不容乐观的情况下，拜登政府更需要对外强势，维护美国的核心利益，优先服务于美国内政的需要，以巩固其执政地位。拜登总统在首次外交政策演讲中表示，中国是美国“最严峻的竞争者”，给美国的繁荣、安全和民主价值观都带来直接的挑战。拜登政府也把对华竞争与重塑美国全球领导力相联系，强调引领“民主价值观”和国际规则的制定，重视建立基于多边经济机制和安全联盟体系的制衡中国的“统一战线”，推行以美国为中心的“有选择性的多边主义”。

在中国方面，中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的显著优势在应对新冠肺炎疫情、确保经济稳定发展、加快推进科技进步等方面得到充分展现。尽管中国的国家治理仍面临一些挑战，如经济增长放缓、人口老龄化等，但这都不可能像某些美国人认为的那样会引发危机或社会动荡。对于中国共产党和中国人民来说，安全稳定是压倒一切的首要任务，国家主权和领土完整关乎中华民族伟大复兴的进程。中国构建新发展格局的核心是实现高水平的自立自强，因此必须更加强调自主创新，确保产业链和供应链安全。

中国对于近年来美国对华政策的重大变化以及中美关系的严峻形势已有清醒的认识，并做出了战略思路和政策上的相应调整。中国不愿使用“竞争”等负面词汇定义中美关系，多次强调中美相处应该坚持相互尊重、和平共处、合作共赢三项原则。但与此同时，中国还强调要对美国丢掉幻想，认为美国对中国内政的干涉是“西化”和“分化”中国整体战略的一部分，美国的对华技术“脱钩”与打压是要遏制中国的崛起和强盛。中国不会在涉及主权和安全的重大、敏感问题上做出妥协，而是发扬斗争精神，准备迎接惊涛骇浪的挑战。

由于在国家治理过程中的分歧和摩擦，中美两国未能就如何定位中美关系，以及双边关系何以至此的问题达成共识。中国坚持要求美国首先纠正一段时期以来的对华错误认知和言行，希望美国采取理性务实的对华政策，特别是应尊重中国的发展道路、在台湾问题上坚持一个中国原则，推动中美关系重回正确轨道。而美国政策界的主流观点是，中国的国内治理与美国所宣扬的“民主价值观”相悖，认为中国“不遵守国际规则”、不进行“对等”“公平”的交往，中国“迫使”美国采取更强硬的立场。

由于缺乏共识，中美两国在改善双边关系上鲜有进展。在政治互动、国际经贸、科技创新、军事安全、全球治理等多个领域，全面竞争已成为中美关系的主导趋势。不过，2021年以来中美关系的下滑趋势有所缓和。虽然拜登政府没有调整美国对华战略定位和政策方向，但是降低了对华政策的随意性和情绪化色彩。中美高层多次进行对话沟通，双方同意避免冲突，防止中美关系脱轨失控。

五 结语

综上所述，中美两国的国内政策议程和其他因素共同塑造着中美关系的基本方向。在中美正式建交后的前30年，两国大致相向而行，美国在左右摇摆中推进其国内政策议程，社会运行相对平稳;中国则坚持走中国特色社会主义道路，坚持改革开放。在这一时期，两国保持着基本的政治互谅和战略共识，因而能够多次化解危机，使中美关系在起伏中稳步发展。2009年至2016年，在国际金融危机冲击下，美国经济复苏艰难，中国为完善国家治理体系更加强调政治稳定，双边经贸摩擦和政治分歧加深了两国的相互疑虑，中美关系持续下滑。2017年至2020年，特朗普治下的美国将国内多重政治和经济挑战诿过于外，中国更加重视国家安全和自立自强，两国国内治理路径迥异，相互戒拒和负面看法加深，中美关系恶化加剧。2021年以来，国家治理模式的不同和治理能力的较量成为中美关系的突出问题，在政治互信缺失的背景下，中美关系进入战略相持阶段。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第3期，全文约1.9万字。)

来源时间：2022/11/1   发布时间：2022/11/1

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