国际社会看中非合作：质疑与憧憬并存

分析
陈茹梦
13/09/2018
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作者：陈茹梦来源：中美印象

《中美印象》第171期
　　2018年中非合作论坛上周（九月三-四日）在北京谢幕。作为中国今年举办的规模最大、外国领导人出席最多的主场外交，此次峰会在召开之前就备受外界关注。各国学者和媒体纷纷回顾了中国在往届中非合作论坛上对非洲国家的承诺，评估和预测了中非合作的进程及趋势，并对新一届峰会的内容作出迅速反应和分析。目前，国际上对于中非合作论坛的评论褒贬不一。一方面，西方国家对中国对非大规模援助的动机表示质疑和担忧，关于中国在非洲推行"新殖民主义"并"掠夺资源"的论调不绝于耳。另一方面，一些学者和分析家也指出，西方媒体对于中非关系的理解过于狭隘，中非合作有利于开创平等互利的合作机制，推动非洲发展议程的前进。这些评论和争议反映了国际社会对中非合作的高度关注，以下是对在北京召开的第七届中非合作论坛前后国际舆论的综述。

　　西方对中国战略意图的猜测
　　中非交往有着悠久的历史。从冷战时期，中国就开始了对非洲的援助，北京对非洲国家民族解放运动的支持和向非洲国家提供的经济援助使中非关系得以巩固。实际上，直到冷战结束后初期，除中国外，世界上所有的大国几乎都不重视非洲。近年来，由于非洲复兴进程的加快和战略地位的提升，各大国都大幅调整了对非政策，竞相与之提升关系。非洲日益扩大的市场和丰富的自然资源成为投资者竭力争取的对象。同时，自2000年中非合作论坛召开以来，随着中国国际影响力的不断增强和中非关系的迅速深化，中非关系自然吸引了更多的国际关注和讨论。不少西方国家纷纷猜测和攻击中国对非投资的意图。中国不顾巨大的政治和经济风险在非洲国家大量投资，以西方国家视为"政治不正确"的方式赢得当地政府的亲睐，不禁使西方国家感到惴惴不安：中国的长远战略意图是什么？这对西方在非洲甚至是全球的主导地位意味着什么？不少西方国家坚持认为中国对非洲援助的动机不过是为了"掠夺"资源，并通过债务来获得政治影响力，开展地缘博弈。

　　债务陷阱？
　　在近几次中非合作论坛上，中国不断加大对非援助力度。上周一，习近平宣布再增加600亿美元的援助资金，其中一大部分都是优惠贷款，主权信贷等。一些分析家指出，非洲国家不断累积的债务已经造成巨大风险，中国在此基础上持续大量放贷将导致受助国陷入债务危机。今年三月，美国前国务卿蒂勒森在埃塞俄比亚访问时期，警告非洲国家在接受中国贷款的时候要小心，避免引火烧身，主权受损。一份由总部设立在华盛顿特的国际智库全球发展中心（Center for Global Development）发表的报告指出，目前有八个"一带一路"项目的参与国家面临着对中国的债务问题，其中包括非洲的吉布提。国际货币基金组织也警告，至少四成低收入非洲国家已经陷入债务危机或是存在高度风险，并强调了吉布提面临的严重债务问题。据国际货币组织评估，近两年内，吉布提的公共外债从GDP的50%迅速攀升到 GDP的80%，从中国的贷款额度更是高达其GDP的75%，约值十四亿美元。就在去年，中国第一个海外军事"保障基地"在吉布提成立，更是引起了美国及其他西方国家的警惕。
　　去年底，斯里兰卡因无力偿还债务，签署了一份有效期长达99年的租约，将战略港口汉班托塔移交给中国。前不久，马来西亚新任领导人马哈蒂尔公开表示暂停中国大型项目，以免加重债务负担。外界越来越担心，中国通过海外投款的方式获得战略立足点，甚至诱使弱小国家陷入债务危机，以此增加中国的地缘和经济优势。国际舆论不可避免地将"债务陷阱外交"与中国的对非政策连在了一切。甚至一些非洲的评论员和智库也表达了对非洲国家无法偿还债务而步斯里兰卡后尘的担忧。
　　尽管"债务陷阱外交"被舆论推到风口浪尖，一些学者也表明，这些指责很少基于确凿的事实。美国约翰霍普斯金大学的中非研究项目发现，中国并不是非洲的主要债权国。在研究涉及的17个非洲国家中，中国贷款仅对3个非洲国家（赞比亚、吉布提和刚果）带来债务风险或实际债务问题。另外6个非洲国家（喀麦隆、埃塞俄比亚、加纳、莫桑比克、苏丹和津巴布韦）从中国贷款数额较大，但这些国家也大量从其他国家或机构借贷。剩余的8个国家（布隆迪、佛得角、中非共和国、乍得，冈比亚，毛利塔尼亚、圣托梅和普林西比共和国以及南苏丹）则获得少量中国贷款，其中一些国家的债务问题主要由内乱和经济崩溃所致。除此之外，一些非洲领导人在接受采访时也表明指责中国搞"债务陷阱"是不公平的，中国援助非洲给出的条件比欧美国家更灵活，贷款利率低，宽限期更长。不过，中国方面也意识到了援非的债务问题。在上周的北京峰会上，习近平承诺会免除与部分非洲国家截止今年年底未偿还的无息贷款债务。相较以往，无偿援助资金数额由50亿美元增加为150亿美元，似乎在对外界质疑作出回应。

　　"不附带任何政治条件"引发怀疑和指责
　　在西方国家看来，援助"不附带任何政治条件"已经成为中国对外援助的一大特点。不同于西方国家对非洲的经济援助，中国既不质疑受援国的政治形态，也不要求其改善治理，启动政治改革。而西方国家的对非援助项目通常会有一些严格要求，比如要求受援国财政公开，保障人权以及推进法治建设。对中国而言，"不附带任何政治条件"体现了中非合作的平等。然而西方国家对中国的做法不以为然，普遍认为这样宽松的条件在让中国受到许多非洲国家亲睐的基础上，滋长了诸如腐败、不透明和危害非洲环境等问题。
　　路透社上个月报道，肯尼亚两名高级官员涉嫌在中资兴建的铁路项目中贪污被捕。当地报纸、社会活动人士和政治反对派均呼吁全面披露来自中国的贷款和权益。说起"不附带任何政治条件"，德国社会学家阿舍在德国之声的采访中谈到中国对津巴布韦执政党的支持，虽不算"政治条件"，却也称得上是施加"政治影响"了。然而中国在增加援助项目时，无视津巴布韦的人权问题，与欧洲国家的做法大相径庭。不过，阿舍教授也指出，尽管欧洲通过"附加条件"已经在塞内加尔、加纳等国取得良好效果，西方政治体制并不适用于所有国家。比如埃塞俄比亚和卢旺达这些所谓的专制国家尽管缺乏民主，却有着一套高效的发展策略，中国的"不附带任何政治条件"使这些受援国能选择更灵活的发展道路。
　　此外，一些分析家还指出，中国用峰会和金钱交易来拉拢合作伙伴。要求邦交国在"一个中国"原则的基础上加入中非合作论坛，与台湾断交，又何尝不是一种政治条件？不过，尽管台湾控诉中国用金钱交易收买人心，为了维持与斯威士兰（其仅存的非洲邦交国）的友好关系，台湾同样大力投资当地基础设施项目，台湾在斯威士兰的投资约占斯威士兰外汇投资总额的30%。

　　剧烈波动的国际环境与国内压力
　　目前，中美贸易冲突越演越烈。再加上近年来中国经济呈明显放缓趋势，外界不禁猜想中非关系会在剧烈波动的国际环境下受到什么影响？一些专家认为，面对与日俱增的国内与国际压力，中国现有的对非大幅投资的模式将有所调整。虽然北京峰会公布的援助总金额不减，投资项目的选择和质量把关将更加严格。一方面，中国国内不乏对于中国在非洲"大把放款"行为的质疑和嘘声。数据表明，随着国内批评的增加，"一带一路倡议"发放的贷款项目自2015年起开始放缓。此外，中国自身也面临会不会发生债务危机和楼市泡沫的可能性。即使中国可以避免以上危机，短期内，中国的政策重心将放在淡化债务问题和处理国内社会问题上。另一方面，中国也面临遵守国际贷款标准的压力。五月，国际货币组织和世界银行再次敦促中国加入巴黎俱乐部，以共同遵守其"债务可持续性原则"。虽然中方持保留态度，外界认为，既然对外经济事务的透明和开放是大势所趋，这些限制势必会影响中国的对非投资。
　　同样的，对于非洲国家而言，许多不确定因素和社会问题正有待解决。不少非洲国家受政治动荡恐怖主义和包括海盗、贩毒和人口走私、走私军火和违禁品等跨国犯罪行为的困扰。肯尼亚《民族日报》（Daily Nation）两个月前曾发表一篇文章希望九月的北京峰会重点关注腐败和安全问题。文章指出，中国也越来越担心腐败和安全问题会逐渐侵蚀过去几十年取得的合作成就。非洲新闻网站All Africa一篇名为"中国是非洲的圣诞老人吗？"的文章表示"中国援助金额虽然让其他国家无可企及，却存在不透明、不公开的问题"。文章对非洲大幅度脱贫和改善就业问题并不乐观。
　　此外，非洲国家虽然渴求中国的援助，中国在非洲民众心目中的好感度似乎并没有大幅提升。受援国发现，中国对非投资也带来不少问题，比如不透明的竞标过程造成注水合同，中国制造商和廉价商品涌入非洲，对当地制造业造成冲击并带来劳工问题。虽然这些问题一定程度上是因为中非不同的经济结构所造成的，但中国企业仍应该对非洲劳工问题积极作出调整。据麦肯锡2017的一份报告，目前有超过一万家中国公司在非洲，其中三分之一集中在制造业。被失业问题困扰的不少非洲国家希望中国企业能够帮助完善当地劳工使用和培训规划，重视企业文化建设，寻求与当地文化的融合。

　　中非互补互利双赢
　　近年来，国际上对中非合作的正面评价也越来越多。一些西方学者和评论员们愿意更全面地看待中非合作所取得的成果。"中国对非洲贡献了什么"的讨论渐渐取代"中国想通过非洲得到什么"的讨论。据美国威廉·玛丽大学的AidData统计，中国为非洲提供了3000多个大型基础设施投资。麦肯锡的研究指出，中国为非洲带来了越来越多的工作岗位，就业培训以及科技人员和技术。就连许多曾经质疑中国的美国报纸和新闻网站，比如《华盛顿邮报》和CNN，也纷纷发表文章肯定中国对非洲的积极影响。对渴望加速发展的非洲而言，中国提供的大量资金如及时雨一般有利于非洲工业化转型。针对外界关于债务陷阱的质疑，尼日利亚总统布哈里回应说"中国投资的重要基础设施建设与尼日利亚的经济复兴和发展方针相谋"，"一些债务具有流动性"，并表达"对尼日利亚偿还债务的能力有信心"。
　　的确，中国与非洲高度的产能互补性为均处在重要转型期的中非合作提供了天然优势。中国自己的改革开放已经长达40年，积累了丰富的经验、资本和技术，而非洲的工业化刚刚起步，恰恰可以受益于此。随着持续改革开放，中非关系将强调治国理政的经验交流，中国经验值得非洲借鉴。2009年，中国超越美国成为非洲最大贸易合作伙伴。由于中国与非洲在产业结构和资源禀赋等方面的差异，原油资源仍占目前非洲对华出口的一大部分。因此，中国正在加强对非洲工业化发展的帮助，大力发展非洲的电力资源和公共交通系统。《华盛顿邮报》的一篇时评指出，中国公司在政府支持下将中国设立经济特区的经验带到一些非洲国家，这是中国在非洲受欢迎的原因之一：非洲国家期待东亚模式能成功让非洲实现产业转型。彭博新闻讲述了中国成功在两年内将埃塞俄比亚一处荒地转化为"快时尚加工厂"的经验。新成立的工业园在六个月内为1400名当地人提供就业机会，并计划在2019年创造20000个工作岗位。这一成功经验让其他非洲国家跃跃欲试。
　　不可否认，中非合作有着广阔的领域。在经济和政治合作之外，国际社会一致认为中国可以对非洲的和平建设与安全治理带来积极影响。肯尼亚《民族日报》称，过去三年，北京为非盟提供了六千万美元支持和平安全议程。中国在吉布提设立的军事基地加强了对海盗活动的遏制，支持中国军队在亚丁湾的军事后勤以及人道援助活动。中国还致力于建设非洲国家应对环境挑战的能力，包括打击偷猎和野生动植物贩运。在北京峰会之前，比尔·盖茨在对外采访时表示，中国经验值得非洲借鉴。他认为，中国可以为非洲的公共健康领域和农业发展提供方案。中国过去几十年里将数亿人从贫困和疾病的恶性循环中解救出来，"如果非洲的年轻一代能像中国青少年一样健康地成长并接受良好的教育，他们将成为推动非洲经济快速增长、改变非洲大陆现状的生力军"。事实也证明，中国近年来不断扩大对非洲提供的医疗服务，完善和改进当地医疗体系，提供医疗物资。中非农业合作的步伐也在不断加快。
　　中非合作将中国和非洲26亿人口的未来紧密相连，这样深入的大规模双边合作是前所未有的。作为世界上人口最密集、发展最迅速的大陆，中国和非洲的合作必然牵动着世界的目光。

　　参考资料链接：
Daily Nation (Kenya):
　　Beijing Summit Reveals Why China is attractive to Africa
　　China-Africa summit should prioritize security-corruption nexus
　　All Africa:
　　Africa: Is China Africa’s Father Xmas?
　　Brookings (U.S.):
　　Competing in Africa: China, the EU and the U.S.
　　Center for Global Development (U.S.):
　　2018 FOCAC: Africa in the new reality of reduced Chinese lending 　
　　Foreign Policy:
　　Chinese aid and investment are good for Africa　
　　Bloomberg (U.S.):
　　China is turning Ethiopia into a giant fast fashion factory
　　Washington Post (U.S.):
　　All Africa is now competing Chinese money except one country
　　U.S. politicians get China in Africa all wrong
　　China’s debt trap around the world
　　Big Think (U.S.)
　　How China is transforming Africa into the next ‘factory of the world’
　　The Guardian (U.K.):
　　China in Africa: win-win development or a new colonialism
　　BBC (U.K.)
　　Should Africa be wary of Chinese debt?
　　DW (Germany)
　　What’s behind China’s non-interference in Africa
　　McKinsey & Company (U.S.)
　　The closest look yet at Chinses economic engagement in Africa
　　NY Times (U.S.)
　　China’s Xi pledges $60 billion in financing for Africa