美国退出WHO或给中国提供机会
在第二次就职典礼结束仅数小时后，美国总统唐纳德·特朗普宣布，美国将退出世界卫生组织（WHO）。为了证明这一决定的正当性，特朗普指出该组织受到中国的“不当政治影响”，并强调美国承担了不成比例的财政负担，尽管中国的人口是美国的三倍，但其对世卫组织的资助却比美国少近 90%。
然而，即便是特朗普这一决定最坚定的支持者，也不得不面对一个令人不安的事实：华盛顿的退出可能无意间为北京在全球卫生治理中的影响力扩张铺平道路。
不过，认为中国必须或将会接替美国在世卫组织的领导地位，这一观点从根本上误读了北京对全球卫生领导权的态度。中国与世卫组织的关系并不融洽，并且更倾向于通过双边方式提供对外援助，因此北京对于填补美国在世卫组织资金上的空缺兴趣寥寥。但这或许并不重要。
通过“健康丝绸之路”倡议、在国际组织中的战略性人事布局以及在发展中国家日益增长的影响力，北京正在开辟一条通往全球卫生领导地位的道路，而这条道路并不需要向日内瓦支付巨额资金。随着特朗普寻求与中国建立潜在的 G2双边关系，他的世卫组织撤资行动或许会促成他本想要阻止的结果——让中国在这一国际卫生机构中占据主导地位。
中国的援助资金策略
北京在国际卫生资金方面的策略体现出其更倾向于通过直接的双边援助来最大化外交影响力，而非依赖多边承诺。尽管中国在公开场合支持加强世界卫生组织（WHO）的作用，但实际上并未表现出对大幅增加多边资金投入的兴趣。中国对新冠疫情的应对正是这一策略的体现：在中国向国际社会提供的疫苗中，只有 8% 通过 WHO 支持的多边 COVAX 机制进行分发。即便是习近平主席在 2020 年 5 月世界卫生大会上做出的雄心勃勃的承诺，即两年内向全球抗疫提供 20 亿美元援助，其中仅有 1 亿美元拨给 COVAX——尽管这已是中国迄今对国际组织作出的最大一笔自愿捐助。
从表面上看，填补 WHO 的资金缺口对中国而言似乎并非难事。根据 2024–2025 年预算周期的计划，美国应缴纳 2.61 亿美元的会费（按各国 GDP 计算的会员费），而中国的承诺为 1.75 亿美元。2020 年 4 月，特朗普暂停对 WHO 资助后，中国继此前 2000 万美元承诺之后迅速追加 3000 万美元捐款，——表明中国有能力在必要时进一步加大投入。
然而，若深入分析 WHO 的整体资金结构，情况要复杂得多。会费仅占该组织运营预算的一小部分，超过 80% 的预算来自自愿捐款。尽管中国的会费缴纳额大幅增长，但其自愿捐款的增加幅度却相对温和。这种差距十分明显：美国在 2024 年提供了约 7 亿美元的自愿捐款，而中国的自愿捐款不到 3000 万美元。中美之间对WHO的资助缺口依然巨大：中国的总资助额仅为 2.02 亿美元，远低于美国的 9.59 亿美元。这使得中国在 WHO 捐助者中排名第八，落后于德国、英国等国家，以及比尔及梅琳达·盖茨基金会等私人机构。
中国与 WHO 的关系
中国与 WHO 关系的演变，为理解北京的资金决策提供了重要背景。2020 年中国的资金承诺，恰逢中 国和WHO 关系的“蜜月期”。在 COVID-19 疫情初期，WHO 对中国的支持以及在面对西方批评时为中国辩护，使中国对该组织持积极态度。这种善意甚至在中国网络舆论中有所体现，许多中国网民亲切地称 WHO 总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）为“谭书记”，这一称呼通常只用于中共官员。然而，随着 WHO-中国联合研究团队于 2021 年 3 月发布 COVID-19 溯源研究报告，这种温暖的关系开始降温。
面对广泛批评，WHO 调整了其对病毒溯源调查的立场，谭德塞敦促中国加强合作。对此，中国媒体的态度也发生了巨大变化，指责谭德塞成为“美国的传声筒”，放弃了科学的中立性。这一紧张关系影响了双方的资金讨论，中国在 2023 年勉强接受了会费上调 20% 的决定，同时媒体批评这一调整“不公平”且“不可接受”。
尽管面临这些挑战，中国无需与美国的资金投入相匹配，便可通过“一带一路”倡议成员国的支持，以及推动 2030 年实现全民健康覆盖的目标，来增强其在 WHO 的影响力。中国近期承诺在 2025 至 2027 年向非洲发展提供 500 亿美元资金，其中包括建立联合医疗中心、派遣 2000 名医务人员，以及支持非洲疾病预防控制中心。这一承诺比 2021 年的资助额增加了 100 亿美元，同时也推动了全球全民健康覆盖目标的实现。相比之下，美国新一届的特朗普政府却在撤回其国际承诺。2025 年 1 月下旬，美国国务卿马可·鲁比奥（Marco Rubio）下令冻结几乎所有美国对外援助项目的资金。
此外，随着特朗普决定退出 WHO，美国在该机构的正式雇员和合同工的离职将留下职位空缺，中国可借机安插本国公民填补这些职位。中国在国际领导力方面的系统性准备也体现在其教育举措上。截至 2020 年，中国 90% 的顶尖高校已设立专门项目，培养学生进入国际组织工作。
此外，美国退出多个国际承诺可能为中美之间创造一种新的双边合作模式，从而扩大北京的全球影响力。特朗普近期的言论表明，他对这一方式可能持开放态度。2024 年 12 月，在当选总统后，特朗普曾表示对中美合作“解决世界上的所有问题”持乐观态度。2025 年 1 月，他与习近平主席的对话强调了世界两大经济体合作的重要性。一位中国知名智库学者认为，这些动态可能预示着 G2 全球治理结构的出现，尤其是在特朗普退出其他国际承诺的背景下。
影响力的其他途径
就在本文撰写之际，中国的人工智能（AI）聊天工具DeepSeek 登顶美国手机应用商店排行榜，这一现象正在动摇人们对硅谷将长期引领AI发展的信念。尽管美国对高科技组件（如英伟达的处理芯片）实施了限制，这家中国公司依然成功开发出具有竞争力的 AI 技术，而其成本仅为美国公司巨额资本投资的一小部分。这种情况与外界对中国在全球卫生治理中潜在角色的普遍误解如出一辙——即认为中国要扩大影响力，必须在 WHO 资金投入上与美国匹敌。
正如 DeepSeek 展现了因需求驱动的创新能够带来颠覆性成果一样，中国在全球卫生领域的领导策略也表明，填补 WHO 资金缺口并不一定是必要的，也未必会成为现实。但是，北京似乎正通过其他途径来重塑全球卫生治理，例如加强双边医疗合作、扩展“健康丝绸之路”倡议，并在国际组织中战略性地安插关键岗位人员。
这反映了中国在全球领导力方面的更广泛模式——它并不遵循西方既有模式或传统影响力衡量标准，而是通过独特的方式，利用自身优势及其与发展中国家的关系，打造另类路径。随着美国在“特朗普 2.0”政府下逐步撤出多边承诺，问题已不再是中国是否会填补美国在 WHO 的空缺，而是中国将如何重塑全球卫生治理的模式，以更好地服务其战略利益。
【黄严忠（Yanzhong Huang）是美国对外关系委员会（CFR）全球健康事务高级研究员，主持全球健康治理圆桌会议系列，同时担任西东大学(Seton Hall University)外交与国际关系学院教授。英文原文发表在U.S. WHO Exit Could Expand China’s Influence | Think Global Health ，作者授权发表中文版。】
