何瑞恩：2025年赖清德的三大挑战
译者按：
作为全球90%以上精密半导体的供应地，“硅岛”台湾在全球经济与美中关系中的战略地位不言而喻。九个月前，民主进步党党魁赖清德宣誓就职，创下“一党三任”的新纪录；一个月前，特朗普政府迎来第二个任期，“美国优先”政策回归，不干涉主义重新影响印太战略布局。在错综复杂的国际环境下，2025年的赖清德政府将面临哪些挑战？
“中美印象”特约作者徐宇深特将美国智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）约翰•桑顿中国中心 (John L. Thornton China Center) 主任何瑞恩（Ryan Hass）的外交政策评论翻译并总结如下。本文于2025年2月12日首发于布鲁金斯学会。为丰富阅读体验，请点击超链接获取印太安全动态与美国外交政策一手资讯。
文章摘要：
何瑞恩认为，三重挑战正在考验台湾安全：
- 内部政治分歧与在野党的强烈抵制；
- 中国对台湾日益加大的压力；
- 全球盟友之间的政治动荡与转型。
未来18至20个月内，赖清德政府如何应对上述挑战，将直接影响民进党在2026年地方选举的表现，并决定其在2028年总统大选中的战略布局。
对台湾总统赖清德而言，2025年将是其执政生涯的关键节点。赖政府需平衡国内政治对立、两岸关系紧张及国际环境变动的三重考验，从而为一年后的九合一选举与2028年的总统大选稳定局势。
内政困境：台湾政治版图分裂，国会呈现“悬峙议会”格局（Hung Parliament），民进党（DPP）与国民党（KMT）、台湾民众党（TPP）之间的权力斗争加剧。由于政府预算审议陷入僵局，司法体系瘫痪，财政分配争议影响国防开支，赖清德或难以有效施政。
中国施压：北京将赖清德视为“危险的分裂分子”，对台湾采取“非暴力胁迫”（Coercion without violence）策略，实施经济打压、网络攻击、军事实力威慑等手段，意图通过“心理战”瓦解台湾社会信心，削弱台湾内部团结。
国际局势挑战：特朗普政府重返“美国优先”路线，使台湾直面决策不确定性日趋上升的华盛顿。即便对华强硬，特朗普政府仍指责台湾“搭美国安全保护便车”，并扬言对台半导体出口加征关税，要求台湾提升国防投资。与此同时，全球民主国家对台湾的支持力度同样受到其内部政治稳定的影响。
赖清德的应对策略：
强化国际外交：加强与美国、日本、欧盟等民主国家的合作，吸引国际支持台湾政治自主权（Political autonomy）与民主管理（Democratic governance）
降低对华经济依赖：台湾资本流向已逐步由中国大陆转向美国、日本、欧盟，以减少对中国市场的经济依存度
提升军事防御：推动不对称防御战略（Asymmetric capabilities），强化台湾军力，确保应对北京可能的军事行动
然而，赖清德的军事与外交政策面临台湾内部政治掣肘。由于国会拨款数量大幅削减，台湾政府即将面临外交和国防预算方面的治理困境。
结论：
2025年将决定赖清德未来的政治命运。如果赖能稳住台湾政治局势，争取国际支持，并有效应对北京压力，他将为2028年连任铺路。但如果政策受阻，在野党与中国的双重施压可能使赖大受限制，从而影响民进党在未来选举中的表现。面对美中竞争与台海安全挑战，赖清德必须在复杂多变的环境中找到平衡，确保台湾在全球格局中的战略利益。
全文详细翻译：
台湾的内政挑战
即便在最佳时期，台湾政坛都始终激烈，当下更是进入“全速运转模式”(Hyperdrive)。关于政治共识破裂与社会分裂加剧的原因，三大主要政党都各执己见。
执政党民主进步党（民进党）抨击两大在野党，认为国民党（Kuomintang, KMT）与台湾民众党（Taiwan People’s Party, TPP）置台湾2300万人民的福祉于不顾，选择政治阻挠和恶意操弄。民进党尤其担忧，部分反对派人士正在迎合北京意图，通过无休止的政治僵局削弱台湾内部治理。
国民党（KMT）则指责赖清德试图打造“帝王总统制”（Imperial presidency）。在国民党看来，在朝小野大的格局下，赖清德拒绝民主政治中的协商妥协，反而试图加强个人权威，展现出强硬、固执且缺乏弹性的领导风格。
作为台湾第三大政党的台湾民众党在立法院拥有8席，在113席的议会格局中成为关键摇摆票 (Swing vote)，游离于国民党（52席）与民进党（51席）之间。TPP创党领袖、前台北市长柯文哲因贪腐指控被捕，让该党深感不满。TPP认为赖清德滥用司法，将法律作为政治工具，打压在野势力。同时，TPP主张发展核能以弥补未来电力供需缺口，并倡导对两岸关系采取更灵活的政策。这些都使该党在多个关键议题上与赖清德政府相左。
台湾内部的社会与经济挑战
台湾社会在能源政策、国防支出与财政预算等关键议题上存在分歧。同时，岛内正面临人口萎缩与老龄化、工资停滞、房价上涨、贫富差距扩大，以及青年就业机会匮乏等问题。
台湾经济高度依赖电子产品及信息通信技术（Information Communication Technology）产业。（译者注：别名为“硅岛”, 台湾是外向型经济体的典型）其中，台湾半导体产业贡献了全球90%以上的先进芯片产量，占全台GDP的15%以上，却只满足了2.8%的劳动力的就业需求。这一产业高度集中的经济模式，使高薪职位集中在单一领域，进一步加剧社会财富极化；而服务业薪资长期停滞，则进一步拉大贫富差距。
台湾的未来经济发展面临土地、劳动力与能源短缺三重制约（译者注：超过97.73%的台湾能源需求依靠外国进口）其中，能源供应瓶颈最为紧迫，成为影响经济增长的直接挑战。随着能源需求持续攀升，台湾亟需应对电力供应压力。尽管台湾社会普遍支持能源绿色转型与可再生能源发展，但对于是否保留核能仍存在较大分歧。
2023年，核能仅占台湾电力结构的4%，而台湾政府计划在2025年前全面废核。然而，最新民调显示，台湾社会对核能的态度正在转变。诺丁汉大学亚太韧性与创新中心（CAPRI）研究指出，2024年民调显示：
- 63%的受访者支持核能，30岁以下人群支持率更高达70%。（译者注：这一群体是民进党的重要“票仓”）
- 核能议题虽仍具党派色彩，但国民党支持者中88%支持发展核能。
- 传统上反对核能的民进党内部亦出现分裂，44%支持，45%反对。
赖清德还须应对16年来首次出现的分裂政府，这也是台湾民主历史上第二次发生此类情况。这种朝小野大的局势导致台湾司法体系陷入瘫痪。
《宪法诉讼法》(The Constitutional Court Procedure Act, CCPA) 于2022年（中华民国111年）1月生效，并在2024年由国民党（KMT）和台湾民众党（TPP）进一步修订。新修正案提高了裁定政府行为违宪所需的最低大法官人数，从原来的过半数门槛提高至15名大法官中的10席。然而，由于去年已有7名大法官任期届满，目前宪法法院仅剩8席，无法达到法定人数进行裁决。国民党与台湾民众党的联盟已阻止对赖清德提名的新法官进行任命确认，导致宪法法院无法对立法院通过的法案进行合宪性审查，使台湾的最高法院陷入停摆状态。
此外，台湾正面临潜在的财政危机。立法院推动提高地方政府在政府总收入中的分配比例，计划将其从25%提高至40%。值得注意的是，台湾22个地方行政区中有14个由国民党掌控。该党的战略重点是在2026年地方选举（译者注：即“九合一选举”）前巩固其地方的执政优势。若财政收入重新分配，使地方政府获得更大财政资源，则台湾的国防预算与社会韧性建设可能面临资金压缩，影响全国层级的发展规划。
台湾预算审议机制的僵局与赖清德的挑战
台湾立法院年度预算审议与协商机制已陷入停滞。按惯例，预算审查通常由相关委员会初审，随后各政党协商并最终表决通过。然而，在朝小野大的分裂政府与悬峙议会（Hung Parliament）的格局下，台湾主要政党尚未展现出有效推动预算审议的能力。党派分歧的加剧，也反映了台湾社会在政府资源分配上的更广泛分歧。
近期民调显示，关于是否增加国防预算，49.1% 的台湾选民支持增加，43.8% 表示反对。尽管中国对台军事威胁（译者注：如灰色地带战术）不断升级，美国总统唐纳德·特朗普也公开要求台湾加大国防投资，但赖清德至今仍未能打破僵局，说服对政治感到疲惫的台湾选民认同增加国防开支的必要性。（译者注：台立法院将台湾中央政府总预算削减约2075亿新台币，大大限制了台湾的防务与外交预算。这一预算削减被民进党称为“藍白合送新年惡禮”）
作为一位经验丰富的选战型政治家（Retail Politician），赖清德善于与民众互动，展现共情能力，并具备优秀的演讲技巧。然而，作为领导人，他最严峻的考验或许在于能否促进民进党内部共识，并与台湾各政治派别的关键决策者达成妥协。目前看来，赖清德已意识到这一挑战，并正在努力应对。然而，他的努力能否真正取得实质性成效，仍需时间检验。
两岸关系
与此同时，中国大陆对台湾的压力持续加剧。中华人民共和国（PRC）已明确表示有意在法律和政治上对台湾实施管控。北京认定赖清德是“危险的分裂分子”，不可信任，必须加以遏制。因此，北京采取了布鲁金斯学者理查德·布什（Richard Bush）所称的“非暴力胁迫”（Coercion without violence）战略，并实施了一场全面的压力攻势，包括：
网络攻击、经济胁迫、渗透与影响行动、贿赂和有组织犯罪；
统战活动，以及持续升级的军事威慑，围绕台湾进行高强度军事活动。
换言之，北京采取了全方位行动，但尚未真正诉诸武力。北京的目标是削弱台湾领导层及民众的心理信心，并在台湾内部制造政治分裂，最终使台湾民众认为抵抗无望，唯一出路是与中国大陆统一（译者注：美国与台湾方面称之为“認知戰/Cognative Warfare”）。与此同时，北京正在进行现代史上最大规模的和平时期军事扩张，以备“非暴力胁迫”战略失败时，仍能依靠“武统”达成目标。
赖清德政府的应对策略
面对北京不断升级的压力，赖清德政府推行了一项多层面的总体战略（Multipronged grand strategy）：
- 提升全社会韧性：推动“全民抗压”倡议，以打消北京快速或低成本控制台湾的幻想。
- 降低对大陆经济依赖：2010年，台湾84%的对外投资流向中国大陆，如今这一比例已降至5%。台湾资本流向已转向台湾本土、美国、日本、欧盟及其他伙伴国家。
- 强化国际外交布局：积极与关键国家开展外交，提升国际社会对台湾经济“不可替代性”的认知。
- 发展不对称防御能力（Asymmetric capabilities）：构建非对称作战体系，以威慑解放军入侵，并在威慑失败的情况下有效抵御解放军对台建立军事控制。
然而，这一军事防御战略在台湾国内政治博弈中遭遇严重阻力。立法院冻结了部分关键国防预算，包括：
- 军事运作经费
- 自主潜舰计划
- 无人机产业园建设
- 军方公共事务预算
如果赖清德无法与立法院达成协议，争取军费增加或是至少维持当前的国防开支水平，这将可能削弱其向特朗普政府证明台湾严肃对待自身防务的能力。这也将影响美台安全合作，使台湾在（印太）区域安全格局中被视为“搭便车者”（Free-rider），而非可信赖的防务伙伴。
台湾的国际关系
作为其总体战略（Grand strategy）的一部分，赖清德承诺争取更多国际支持，以维护台湾的政治自主（Political autonomy）与民主治理 (Democratic governance)。近年来，越来越多的国家与国际组织公开表达对台湾安全的支持，包括澳大利亚、加拿大、欧盟、七国集团（G7）、日本、新西兰、韩国、英国和美国。然而，台湾的诸多关键伙伴正经历政治动荡与政权更迭。由此带来的不确定性正冲击赖清德的战略目标，削弱民主国家在军工技术合资与去中国化供应链安全等领域的协作一致性。
赖清德面临的华盛顿挑战：赖清德面临的最大挑战莫过于华盛顿。特朗普誓言强硬应对中国，但同时也批评台湾国防支出不足以匹配其所面临的风险。此外，特朗普曾指责台湾“窃取”美国半导体产业，并不满台湾对美贸易顺差创新高。在特朗普看来，贸易逆差是美国被贸易伙伴“占便宜”的标志，尽管实际上这主要是美台两国宏观经济失衡的结果。正因如此，特朗普曾威胁对台湾出口产品（包括半导体）加征关税，并推动将更多半导体产能回流美国。
特朗普的台湾政策悖论：在台湾问题上，特朗普的立场充满不确定性。一方面，他认为自己的“不可预测性”和外交政策强硬路线将使中国不敢对台动武。另一方面，他在2021年曾表示，“如果中国入侵台湾，我们也（原话：他*的）无能为力”。特朗普顾问团队同样观点各异，既有优先考虑台湾防务的鹰派，也有主张减少美国对外军事介入的克制派，还有人认为美国应将重心转向拉美，以巩固其在西半球的影响力。此外，埃隆·马斯克（Elon Musk）与特朗普保持有特殊往来，并曾将台湾比作中国的“夏威夷”，并认为美国不应因防卫台湾而卷入战争。（译者注：相比之下，拜登政府曾多次表示，如果中国对台动武，美国将提供军事支持。）
国会的支持与制度约束：相较于行政部门，美国国会在台湾问题上立场更统一，支持力度更大。但从宪政结构和实际运作来看，国会在影响台湾政策方面仍存在诸多限制：
- 作为政府的平行权力机构，国会对特朗普的国家安全提名人选具有建议权与同意权；
- 通过“财政拨款权”（Power of the Purse），国会决定美国纳税人的资金如何分配；
- 虽然国会有权决定美国是否进入战争，但自二战以来，该权力未被正式行使；
- 国会可通过听证会对美国外交政策施加影响，但总统在实际决策上享有由国会准许的广泛自主权。
迄今为止，第119届美国国会在履行其作为“平行权力机构”的角色上较为谨慎，更多是沿着党派界限运作，并支持特朗普的政策与人事提名。
台北的两种对策：
正因如此，特朗普的回归已在台北引发激辩：赖清德政府应如何应对一个更加难以预测的美国？
观点一：绕开特朗普，强化亲台派网络
一种观点认为，应重点与特朗普政府中的“亲台顾问”合作，如国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）和国家安全顾问迈克·沃尔茨（Michael Waltz），并深化与美国国会挺台议员的关系。换言之，这一观点强调绕开特朗普本人，同时保持台海稳定。
观点二：直接影响特朗普，塑造美台关系
另一种观点认为，台湾问题已成为全球焦点，台北应主动接触特朗普及其核心顾问，以确保台湾符合特朗普政府的政策考量：
- 台湾对特朗普的“再工业化”战略不可或缺，并能推动美国先进制造业复兴；
- 台湾严肃对待自身安全，不是美国的“安全搭便车者”；
- 台湾在台海问题上始终稳健负责，而非紧张局势的制造者。
在台湾政坛，无论党派立场如何，都普遍认同当下并非激化两岸关系的时机。若台海局势恶化，赖清德政府必须确保国际社会将责任归咎于北京，而非台北，以免落入中国的叙事陷阱。
结论
2025年将是赖清德的关键考验，直接影响其2028年连任前景。他面临国内强硬的政治反对派、对岸日益施压的中国，以及瞬息万变的国际环境。若要成功，赖清德必须解开国内政治僵局，或至少说服台湾选民，政治僵局的责任在反对党，而非他本人。与此同时，他需在复杂的对外关系中游刃有余，而维系美台关系则是重中之重。在此过程中，他还需稳妥应对台海局势的紧张升温。
尽管挑战重重，但低估赖清德将是一个错误。他是一位经验丰富的政治家，也是少数在2024年成功制胜的先进民主社会的领导人之一。去年这场呼求变革的政治浪潮中，许多在任领导人败选，而赖清德却突破重重阻碍，登上台湾政治权力的巅峰。他能否成功驾驭2025年的三重挑战，将直接决定其政治生涯的延续性，以及他在台湾的长期影响力。
