葛红亮：南海问题与东盟“安全共同体”构建

作者：葛红亮  来源：政治学与国际关系论坛

　　“东盟安全共同体”的构建基于“东盟共同体”，肇始于2003年第9届东盟峰会及此次会议上通过的《东盟第二协调一致宣言》(又称《巴厘第二协议》)

　　“东盟安全共同体”构想出台后，东盟在区域安全事务上的合作有了指导原则和发展方向，而以此为起点，东盟在南海问题上的角色被赋予了新内容，南海问题成为“东盟安全共同体”构建中重塑价值观和规范、海上安全、国防合作和冲突预防的重要议程。

　　“东盟安全共同体”构想提出和付诸实践至今已有10余年，根据决议和相关计划，将在2015年初步建成。随着中国在南海问题上“双轨”思路的提出，东盟在共同维护南海地区安全方面的角色和地位更为明确和突出。

　　在这一背景下，客观理解南海问题在“东盟安全共同体”建设进程中的地位以及东盟在南海问题上的角色发展，对中国因应形势变化以及如何持续深化与东盟的海上安全合作关系以实现共同维护南海地区安全的目标极具现实意义。

　　“安全共同体”的理论与“东盟安全共同体”的提出

　　根据学界共识，“安全共同体”的概念最早由理查德·冯·瓦根伦提出。1952年，他在著作中提出了“安全共同体”最早的定义：

　　“安全共同体是一个已经实现一体化的集团，在这个一体化集团内已经具备了同一共同体身份，有正式或者非正式的制度性规范，成员国间对集团内长时间内的和平发展有合乎道理的确定性。”然而，瓦根伦的研究最初并未引起学界太大的注意。

　　5年后，卡尔·多伊奇、西德尼·布鲁尔和瓦根伦等人在共同出版的著作《政治共同体与北大西洋地区：历史经验中的国际组织》中首次对“安全共同体”作了全面论述和深入剖析，从而引起学界对“安全共同体”概念的关注。

　　他们在书中这样定义“安全共同体”：在“安全共同体”中，不同国家通过整合实现真正确保共同体成员间相互不会发生实质性冲突，而以其他某种方式解决国家间的争端，其他方式主要指的是通过制度性规范协商达成争端解决的和平方式。

　　同时，他们将“安全共同体”划分为两种类型：一是“合并型安全共同体”;二是“多元型安全共同体”，而相比之下，“多元型安全共同体”比较容易实现和维持，是成员国间消除大规模战争和实现、维持和平的有效路径。

　　“安全共同体”概念提出后，虽然得到学界普遍关注，但在现实主义和“安全困境”对东西方冷战对峙颇具解释力的情况下，它并未占据主流位置，更未能在第三世界国家得到践行。

　　直到20世纪90年代初，随着建构主义的兴起，学界在进一步发展该理念的同时，也开始将研究对象从传统的欧美地区转向东南亚等地区。谢尔顿·西蒙1992年曾撰文认为，“东盟成员国拒绝使用武力解决彼此争端的决定表明了东盟应该成为一个安全共同体”

　　东盟为何能被学者视为“安全共同体”的研究对象?究其原因，主要有两个：其一，东盟成员国自20世纪60年代末以来未发生过大的战争或冲突;其二，东盟成员国就通过和平解决国家间的争端达成一致，而东盟成立后初期的一系列政治宣言则成为“东盟安全共同体”理念的源头。

　　《曼谷宣言》作为东盟成立的标志性文件，明确包含了东盟5个创始成员国“建立一个繁荣与和平的东南亚国家共同体”的愿望。

　　1971年，东盟国家在《吉隆坡宣言》(即《东南亚和平、自由和中立区宣言》)中首次表明采取共同行动以有效表达东南亚人民维护地区和平与稳定的迫切愿望，而这也表明东盟国家有意识地开始在地区安全事务中进行合作。

　　1976年，东盟国家在《东南亚友好合作条约》这一正式的、具有法律约束力的文件中第一次明确规定了“用和平手段解决分歧或争端”、“放弃使用武力或武力威胁”等处理成员国间关系和合作参与地区安全事务的原则，并对“和平解决争端”作了专门论述。

　　同时，东盟国家还通过了《东盟国家协调一致宣言》，在东盟国家谋求政治稳定方面作了一系列规定，其中一条即为：“各成员国本着东南亚国家联盟团结的精神，在解决地区内部分歧中，只能依靠和平的办法。”

　　不仅如此，东盟还就成员国间的安全合作特别规定，“在安全方面，联盟各个成员国根据它们的共同需要和共同利益，在非东南亚国家联盟的基础上继续合作”，强调东盟的“非防务集团”性质。

　　此后，这些文件所确定的协调成员国间关系和合作参与地区安全事务的原则反复出现在东盟外长会议等内部会议和参与地区安全问题的处理过程中，对东盟成员国间安全合作关系的发展以及在南海议题上形成独特的处理方式和相关规范产生了深远影响。“东盟安全共同体”的正式提出较晚，肇始于21世纪以后。在全球和地区安全形势发生巨大变化的情况下，东盟国家加强了对“安全共同体”的关注。

　　具体来看，原因有三：其一，1997年东南亚金融危机发生后东盟国家在应对危机方面的反应不协调严重损害了东盟国家的合作基础。

　　其二，2001年“9·11”事件的发生和美国相继发动的阿富汗战争和伊拉克战争使东盟国家(特别是印尼)开始担心东盟对国际事态的反应缺乏一致性。

　　其三，2002年10月印尼巴厘岛爆炸案的发生和印尼等成员国对在东南亚地区的民族主义分离组织和恐怖主义组织在“9·11”事件后的频繁活动加剧了地区国家对地区安全的担忧。

　　在这一背景下，“东盟安全共同体”被提上了东盟会议的议程。2003年8月，时任印尼总统梅加瓦蒂首次正式提出创建“东盟安全共同体”的建议。

　　这一建议随后得到了东盟其他成员国领导人的一致接受，而这也为当年10月第9届东盟峰会通过《东盟第二协调一致宣言》提供了条件。依据《东盟第二协调一致宣言》，东盟国家正式将“东盟安全共同体”作为“东盟共同体”的三项内容之一，而此次峰会的成果也被视为东盟历史的“分水岭”。

　　在该宣言中，东盟国家不仅重申了奠定区域安全事务处理方式和“安全共同体”建设的基本原则，而且还规定了“东盟安全共同体”的内容旨在“将东盟的政治与安全合作提升至更高的平台”，并指出7个有待加强的政治和安全合作领域：

　　确定价值观和规范、海上安全、大规模杀伤性武器、恐怖主义和跨国犯罪、国防合作、东盟地区论坛、与联合国的合作，而这7个领域构成了“东盟安全共同体”的主要内容。

　　东盟为“安全共同体”的拟定提出了明确的内容，并以此为“东盟安全共同体”构建了一系列制度性规范和框架。

　　作为地区海上安全议题的热点内容，南海问题为东盟成员国所共同关注，也因涉及东盟构建“安全共同体”的多个方面，便成为“东盟安全共同体”构建的重要依托和承载。

　　2“安全共同体”建设进程中的南海问题

　　东盟在构建“安全共同体”进程中关于南海问题的基本立场、原则以及相关规范却在20世纪90年代初即已初步形成。

　　1992年，东盟以南海局势“骤然紧张”为契机，在召开第25届东盟外长会议和发表《东盟南海宣言》后，正式迈出了参与南海问题的步伐。

　　正是以此次会议和《东盟南海宣言》为标志，东盟逐步形成在南海问题上的政策立场。在“安全共同体”提出之前，东盟以《东盟南海宣言》为基础，以集体对话的方式竭力说服中国接受该宣言，

　　随后持续沿用“先行内部协商一致、而后与中国对话”的模式希望将东盟订立的“南海地区行为准则”(COC，下述简称“行为准则”)推销给中国，最终与中国在2002年11月达成了对双方均具有妥协性的《南海各方行为宣言》(DOC，下述简称《行为宣言》)。

　　可见，成员国间“协商一致”和在南海问题上订立相关规范和制度已成为东盟参与南海问题的两个突出行为特征，而这无疑为“安全共同体”提出后东盟在南海问题上的持续参与提供了基础经验。

　　在东盟提出构建“安全共同体”之后，南海议题便构成东盟“安全共同体”蓝图的重要内容，是“东盟安全共同体”建设进程中关于重塑价值观和规范、海上安全、国防合作和冲突预防的重要议程。

　　首先，东盟将“安全共同体”的构建与针对南海争端、海上安全等议题的规范重塑和分享紧密联系在一起。

　　2003年，东盟在“安全共同体”的象征性文件《巴厘第二协议》中就海上安全作了专门论述，强调海上安全的不可分割性和东盟国家在海上安全议题上加强合作的重要性，认为东盟国家就海洋安全议题展开合作应成为建设“东盟安全共同体”的重要推动力。

　　由此，作为海上安全议题的集中体现，南海问题便成为东盟推动其成员国加强海上安全合作和就海上安全问题加强双边、多边交流和协商关系的着力点，以及东盟构建“安全共同体”的重要抓点。

　　2004年，东盟在“万象行动计划(2004～2010年)”和“东盟安全共同体行动计划”中就南海议题进行了专门的讨论。

　　在“万象行动计划”中，东盟希望以确定和分享制度规范为途径加强东盟成员国间的团结和凝聚力。据该文件，“确保《行为宣言》的完全落实和致力于‘行为准则’的制定和为各方接受”则是规范重塑和分享5项内容之一。

　　因此，《行为宣言》和“行为准则”构成了“规范重塑和分享”的重要内容和关键环节。据此判断，南海议题在东盟构建“安全共同体”进程中有着十分重要的地位。

　　在“万象行动计划”附件和“东盟安全共同体行动计划”中，东盟十分细致地明确了推动《行为宣言》完全落实和“行为准则”建立的举措，具体有三个：一是建立东盟—中国落实《行为宣言》工作组;二是建立《行为宣言》落实的评判机制;三是协力推动“行为准则”的协商和为各方接受。

　　此外，在“安全共同体”行动计划中，东盟明确将预防成员国间或成员国与非成员国间现有的争端议题升级作为“冲突预防”的重要内容，这暗示东盟希望在南海问题上建立冲突预防机制。

　　2009年，东盟特别发布了《东盟共同体发展蓝图(2009～2015年)》和《东盟政治安全共同体》两份涉及“安全共同体”建设的文件，试图为2015年建成“安全共同体”提供明确的蓝图指导。

　　在这两份文件中，东盟就南海问题和确保南海地区稳定、和平再度明确了相关规范和具体的行动举措。

　　在文件中，东盟不仅强调将继续推动《行为宣言》的落实，而且强调东盟成员国要在这一过程中保持紧密的协商关系和采取一致协调的举措，以及对落实《行为宣言》进行常规性的回顾和评估以确保有关国家在南海地区及时、合适地履行《行为宣言》，而“行为准则”的协商和达成一致则“天然”地成为东盟构建“安全共同体”的目标之一。

　　2011年，东盟为推进“安全共同体”建设进程，对外公布《巴厘第三协议》，强调依据国际法和平解决争端和放弃使用武力或进行武力威胁，并保证地区航空、航海和平、自由和畅通。

　　这份文件虽然没有明确提到南海问题，但无疑反映了东盟在南海问题上的政策立场和态度，而这也进一步彰显了南海问题在东盟构建“安全共同体”进程中的重要地位。

　　其次，在“安全共同体”建设进程中，东盟还将相关的多边、双边机制建设与南海议题相联系，使南海纷争成为这些双边、多边机制和论坛的突出议题。

　　如前文所述，南海问题、南海安全与东盟“规范重塑和分享”紧密相联，而这些规范的提出、磋商和订立过程则是通过东盟搭建的一系列双边、多边机制来完成的。

　　东盟外长会议、东盟峰会、东盟地区论坛、东盟国防部长会议和扩大会议等东盟主导下的多边机制以及中国—东盟高官会与联合工作组、外长会议与中国—东盟峰会等双边机制都对南海议题和南海安全投入了很大的关注。

　　客观上，这些机制同时也为中国和有关方提供了对话平台和渠道，对在地区建立信任机制和开展预防性外交有着积极意义。

　　2009年，东盟在《东盟共同体发展蓝图(2009～2015年)》和《东盟政治安全共同体》两份文件中表明寻求建立“东盟海洋论坛”以试图推动东盟成员国就海上安全议题展开更多的合作，并且以信任机制建设和预防性外交作为控制地区争端局势和预防局势紧张的有效手段。

　　以这些多边、双边机制为载体，东盟一则为关于海上安全和争端解决的规范重塑和分享找到了渠道，再则为东盟南海相关争端方与中国就南海议题展开磋商提供了平台。南海问题在东盟“安全共同体”构建中有着特殊而重要的地位，而这主要表现在规范重塑和分享以及机制建设两个方面。

　　关于南海议题和海上安全的规范重塑和分享集中体现在《行为宣言》的落实和“行为准则”的再磋商，而后者在一定意义上则成为对东盟能否如期实现“安全共同体”构建目标的重大考验。

　　为了实现相关的规范得以在成员国间进一步“内化”和对中国等大国的“社会化”，东盟还在“安全共同体”建设进程中竭力围绕南海议题构建系列双边、多边机制，寻求以南海问题为抓点，为“东盟安全共同体”的构建增添更多的推动力和创造有利的地区周边环境。

　　东盟参与南海问题对“安全共同体”构建的影响

　　在“安全共同体”构建过程中，东盟对南海问题的参与集中体现在“规范重塑和分享”、“预防冲突”、“海上安全”等方面。

　　通过东盟关于南海问题和海上安全的“规范重塑和分享”等内容，可以看到南海问题在东盟构建“安全共同体”进程中地位十分突出。

　　然而，与南海问题在“安全共同体”构建过程中的重要性相比较，东盟国家在南海问题上共有利益却有限，各国的立场和态度也具有一定的差异。

　　针对南海问题，东盟成员国因在南海争端上直接利益差异、对华政策不同、相互间复杂关系以及在东盟组织集团内扮演的角色而明显在立场和态度上出现“分化”。

　　泰国、新加坡、柬埔寨、缅甸和老挝5个成员国对南海相关岛礁及其周边海域并无任何直接利益诉求，在有关南海问题的争论中最为超脱;马来西亚、印尼和文莱虽是南海争端当事国，但在南海问题上有着不同层次的利益诉求，在东盟内部就南海问题展开争论时，与菲律宾、越南的想法和态度也不尽一致;

　　菲律宾和越南在南海争端中与中国矛盾相对突出，而中菲、中越也曾因南海争端而发生过激烈的冲突和摩擦，因此菲越两国最为关心中国的立场并且在东盟框架下态度相对较为强硬。

　　东盟成员国在长期的互动和磋商中虽然就南海问题形成了共有的、代表整体的利益诉求，但与各国立场差异相比，这些共同诉求却往往因东盟的组织机制和相关成员国对自身立场的偏重而显得十分虚弱和“无奈”。

　　鉴于此，东盟对南海问题的参与给“安全共同体”的构建带来了具有两面性的显著影响。东盟参与南海问题对“安全共同体”构建产生的积极作用主要体现在：

　　其一，东盟参与南海问题在一定意义上促进了“东盟规范”在内部的进一步社会化，推动了成员国在南海问题上交流的加强和互信关系的增进。确保落实《行为宣言》和建立“行为准则”被视为东盟重塑和分享规范的重要内容，这表明东盟有意借助南海议题重新确定和分享东盟规范。

　　同时，南海议题被视为东盟推进成员国海上安全合作、“预防冲突”和信任关系建立的重要内容，这表明东盟有意将南海议题视为推动成员国安全合作关系、信任关系发展和促进“东盟规范”在内部持续社会化的着力点。

　　其二，东盟参与南海问题有助于增强其对南海争端成员国的吸引力，客观上有利于东盟内部凝聚力的增强。

　　如前文所述，东盟以协商一致和“集团方式”参与南海问题使中国开始在南海议题上将东盟作为一个组织来对待，有助于使其南海争端成员国获得与中国对等的地位，避免了菲律宾和越南等成员国在与中国一对一谈判中的弱势。

　　这显然有助于增强菲律宾和越南等成员国对东盟的依赖，进而达到增强东盟内部凝聚力的目的从东盟构建“安全共同体”的进程来看，东盟参与南海问题对“安全共同体”建设的积极作用在言辞方面主要体现为近似咒语式的原则性声明和行动计划安排。

　　然而，从这些安排的无约束性性质来看，抑或从这些声明和行动计划安排的实施效果来看，东盟参与南海问题对“安全共同体”建设的积极作用基本上停留在纸面上。

　　对此，大卫·马丁·琼斯和迈克尔·斯密斯等西方学者也表达了相似的看法。他们在考察东盟在地区制度建设中的作用时，认为东盟在规范和制度建设方面取得的进展并不代表东盟在地区制度建设方面取得了显著成就。

　　从实践层面来看，东盟参与南海问题给“安全共同体”构建带来的挑战要明显大于积极作用。第一，东盟以“集团方式”参与南海问题加剧了东盟成员国对“安全共同体”立场的分化和不一致。

　　一直以来，东盟成员国由于竭力维护国家自身的主权，在构建“安全共同体”的进程和时间表方面存在着不同的态度。对于相关的规范或建设举措，东盟成员国是否愿意通过具体的举措兑现自己对时间表的承诺一直存在着疑问，并且在成员国间引起了分歧。

　　由于东盟成员国在南海问题上的立场差异和不同态度，东盟以“集团方式”参与南海问题不可避免地加剧了成员国在这一议题上的分化，而这种分化反映到“安全共同体”建设层面则具体表现为成员国对“安全共同体”举措产生不同的态度和看法，进而加剧了成员国在构建“安全共同体”进程中的态度差异。

　　第二，东盟以“集团方式”参与南海问题客观上影响了菲律宾和越南等成员国在南海议题上的形势判断。

　　一方面，菲律宾和越南等东盟南海争端成员国以东盟“集团”为后盾，在推动《行为宣言》完全落实方面不仅未能做到以身作则，反而不断采取种种违背《行为宣言》精神的单边举措扩大和巩固在南海海域的既得利益，

　　并且在中国与有关成员国落实《行为宣言》合作项目中表现消极冷谈，破坏《行为宣言》签署后地区良好的政治氛围。

　　仅以2002～2010年为例，据不完全统计，东盟南海争端方先后多达60余次采取违反《行为宣言》的单边举措。这无疑不利于南海地区安全形势的好转，也对东盟竭力预防地区紧张局势升级和“安全共同体”建设产生了消极影响。

　　另一方面，菲律宾和越南等成员国利用东盟机制试图携东盟“集团”力量在南海议题上向中国施压，推行自身在南海议题上的政策立场，而这种“绑架行为”不仅损害了东盟其他成员国的利益，也对东盟“安全共同体”建设和区域一体化发展产生了深远的消极影响。

　　因此，东盟参与南海问题客观上误导了菲律宾和越南等国在南海形势上的判断，而这对东盟在管控南海地区安全形势和预防紧张局势升级方面扮演积极角色均产生了不利影响，进而给东盟“安全共同体”建设带来了挑战。

　　4“安全共同体”的前景与东盟在南海问题上的角色发展

　　东盟“安全共同体”的构建前景

　　依据2007年1月第12届东盟首脑会议和此次会议上通过的《宿务宣言》，2015年年底是东盟构建“安全共同体”的最后期限。

　　鉴于此，“安全共同体”的构建已经到了攻坚阶段。事实上，东盟国家在签署《巴厘第三协调一致宣言》后，即已经开始寻求全力加速“安全共同体”建设。“安全共同体”建设步伐的加快是与东盟共同体建设步入快车道相伴随的。

　　2012年4月，东盟国家在柬埔寨首都金边举行首脑会议。与会各成员国政府首脑在会上通过了《东盟共同体建设金边议程》，下决心要加倍努力实现建立东盟共同体的目标。

　　2012年 11月，在主题为“同一共同体，同一命运”的第21届东盟峰会上，东盟各成员国领导人确定2015年12月31日为东盟共同体建设的最后期限。

　　为了持续推动东盟成员国在各方面协作的加强和助力于东盟共同体的建设，东盟制定了《巴厘第三协调一致宣言》的第一个五年行动计划(2013～2017年)，为成员国在政治安全方面的合作提供了规范和相关的、具体的行动计划安排。

　　2013年，文莱接掌东盟轮值主席国后，在推动东盟共同体建设方面更为积极和务实，不仅使各成员国间进一步统一了认识，而且还推动东盟共同体建设步入了冲刺的快车道。

　　一方面，2013年东盟各国首脑通过第22、第23两届峰会，对东盟共同体建设进行了阶段性总结，对继续完成东盟一体化机制(IAI)的第二阶段(2013～2015年)作了强调，明确了2015年如期建成东盟安全共同体的具体举措和步骤。

　　其中，关于东盟安全共同体建设的举措和步骤占据了很大的篇幅。另一方面，东盟各国领导人以《巴厘第三协调一致宣言》为依据，展望了2015年以后东盟共同体的发展前景及其在全球政治舞台上的地位，并要求东盟协调委员会(ACC)就2015年后东盟共同体前景的主体构成持续进行完善和发展。

　　可见，与此前东盟专注于规范和机制的建立不同，东盟为了加快共同体建设，现阶段更为关注规范的分享、实践和落实。

　　2014年，缅甸接掌东盟轮值主席国，在东盟规范的塑造和分享方面延续了前两年的脉络，从区域一体化和东盟共同体建设的角度，持续推动相关规范的实践和落实。2014年5月，东盟各国领导人借举行第24届峰会之机，对外联合发表了《2015年实现东盟共同体的内比都声明》。

　　在声明中，东盟领导人认识到2015年如期实现东盟共同体的紧迫性，并认为只有持续加深和拓宽一体化进程，缩小成员国间的差距和在地区事务上的分歧，提高东盟及时处理地区相关事务的能力，才能确保东盟共同体的成功实现

　　2015年年底是实现东盟共同体的最后期限，但并不是东盟共同体建设的止点。包括东盟安全共同体在内，东盟共同体的构建和发展是一个渐进和持续不断的过程，需要东盟在规范塑造和分享方面付出更多的努力，而这对东盟安全共同体的构建和发展意义更为突出。

　　作为地区安全事务中的热点议题，南海问题在东盟“安全共同体”构建中有着特殊的地位，是东盟寻求规范塑造和分享以及进行相关机制建设的关键议程。随着“安全共同体”建设步伐的加快，东盟在南海问题上的举措将更为务实。

　　2东盟在南海问题上态度和角色的发展

　　越是临近“东盟共同体”实现的最后期限，东盟越是高度重视保持内部“协商一致”和增强凝聚力。

　　因此，在南海问题上，由于成员国间不同的利益诉求和差异性的对华政策，东盟唯有按照成员国间关于共同体建设最大的共同利益要求来采取循序渐进的举措，以更为务实的态度实现东盟规范在南海议题上的塑造和分享。

　　第一，东盟努力在成员国间最大限度地达成共识，以寻求成员国间凝聚力的增强和东盟在南海问题上政策和态度的“协商一致”。

　　经历了2012年在南海议题上的分歧，东盟意识到在南海问题上未能达成“协商一致”对其凝聚力造成了非常严重的损害，而这也显然不利于“共同体”的建设。

　　随着“东盟共同体”实现日期的日益临近，以及受东盟轮值主席国机制的影响，东盟内部着眼于“共同体”建设和维护东盟内部团结的声音日益强烈，因此对菲律宾和越南等南海声索国的诉求给予更多地考虑，而越南等声索国也希望东盟扮演更为重要的角色。

　　2013年6月28日，越南国家主席张晋创在东盟秘书处发表的演讲中对东盟在南海议题上扮演重要角色表达了特别的期待，他希望在东盟的推动下，尽早达成“行为准则”。

　　然而，东盟对其成员国在南海问题上“协商一致”的重视并不意味着东盟会成为越南和菲律宾等南海声索国的代言人，或充当其成员国争端方与中国在南海争端上的调停人。

　　东盟在其成员国间借助南海问题实现相关规范和准则的塑造和分享，旨在建立各声索国之间的信任关系并且预防和管控南海冲突局面，为南海问题的最终和平解决创造有利的环境。恰如学者考察东盟在地区安全事务中的作用时所得到的结论，在某种意义上，东盟扮演着促进者的角色，而非一个积极的调停者。

　　第二，东盟改变了以往一味地追求“行为准则”、忽视落实《行为宣言》的不务实态度，转而与中国就全面有效落实《行为宣言》框架下平等磋商“行为准则”达成一致。

　　2013年4月2日在北京举行的第19次中国—东盟高官会上，东盟国家开始同意在全面有效落实《行为宣言》框架下协商一致地朝着“行为准则”的目标共同努力。

　　以此为起点，东盟在“安全共同体”构建以及与中国就南海问题展开互动的过程中延续着这一立场和举措。

　　2014年5月，东盟国家领导人在《2015年实现东盟共同体的内比都声明》中认为，各方应加强合作以共同推动《行为宣言》的全面有效落实，共同努力朝着尽早就“行为准则”达成一致的目标迈进。

　　2014年8月，中国和东盟在“10+1”外长会议上重申了在全面有效落实《行为宣言》框架下就“行为准则”进行磋商和建立准则的立场。

　　不仅如此，东盟还以全面有效落实《行为宣言》为契机，更加注重在实践中落实东盟规范，与中国建立海上联络热线和海上合作基金，寻求加深与中国的海洋安全合作关系，以体现南海安全共同维护者的角色。

　　总体来看，鉴于“共同体”实现的日益临近，东盟对加强成员国在南海问题上“协商一致”的重视，以及通过中国—东盟对话关系商讨南海问题并且就“行为准则”展开磋商有着明显的迫切感，而这种迫切感之于东盟在南海问题上的态度和举措则显现出显著的“协商一致”色彩和务实特点。

　　然而，值得强调的是，与美国、日本和印度等区域外大国在地区安全事务中的互动同样被东盟视为其构建“安全共同体”不可或缺的一环。

　　因此，东盟势必将继续以东盟地区论坛、东盟外长扩大会议、东盟防长扩大会议和东亚峰会为机制载体，通过南海问题这一支点，向这些国家宣导东盟的相关规范，竭力保持其在地区事务中“驾驶员”的地位并且尽可能为其构建“安全共同体”创造有利的环境。

　　基于此，在“南海问题国际化”议题上，东盟与中国的态度并不完全一致。

　　5思考与政策因应

　　由于东盟围绕着南海问题进行规范的塑造和分享、机制建设、信任关系建立以及冲突的预防和管控，南海问题在“安全共同体”的建设进程中有着特殊的地位。东盟参与南海问题对于“安全共同体”构建来说，有利于东盟有关规范的塑造和分享，对预防南海区域发生冲突和维护地区的稳定也具有积极效用。

　　然而，东盟参与南海问题也向菲律宾和越南等声索国传递了不良的信号，加剧了成员国间在南海问题上的分化，在客观上推动了菲律宾等国采取激进化的举措，给“安全共同体”的构建带来了不利影响。

　　随着“共同体”实现的日期临近，东盟对于落实《行为宣言》和达成“行为准则”的态度趋于务实。然而，有两个因素仍然深刻影响着东盟作为一个促进者和南海安全共同维护者角色的扮演：

　　一是东盟在南海问题上长期秉持的“内部协商一致、而后与中国对话磋商”的模式，这无疑影响着《行为宣言》的全面有效落实和“行为准则”的平等磋商和尽早订立;

　　二是东盟在“南海问题国际化”议题上所持的立场，南海问题的国际化和复杂化在给地区安全局势注入更多不稳定因素的同时，也极大地削弱了东盟和中国在南海安全维护问题上的主导权。

　　为了尽可能地减少不必要的复杂因素，中国2014年正式提出了关于南海问题的“双轨思路”，进一步明确了东盟在南海问题上应有的角色。

　　长期以来，中国在与东盟就南海问题展开互动的过程中，学习和接纳了东盟的相关规范，认识到了东盟处理南海问题的相关方式及其给南海问题带来的利弊所在。

　　因此，中国应在支持东盟在地区多边框架中“驾驶员”地位的同时，从南海问题的特殊性出发，以东盟的方式和相关规范为依据，在中国的主场就南海问题与东盟国家进行沟通和磋商，在实践上贯彻中国提出的“双轨思路”。

　　一则，保持和修复与相关国家在南海问题上的双边磋商;再则，保持和发展与东盟的南海安全合作关系，推动在全面有效落实《行为宣言》框架下就“行为准则”展开平等磋商，并寻求扩大和深化中国与东盟在南海安全维护方面的合作关系。

　　这不仅有利于更好地克服东盟参与南海问题带来的困境和尽量规避区域外大国对南海议题磋商带来的不必要麻烦，而且还有利于中国和东盟国家共同应对突发事件，加强危机预防和合作，应对南海地区的非传统安全威胁。

　　中国和东盟只有在海上安全合作和各种功能性合作进程中建立相关争端方之间的信任关系，才可能为南海问题的尽早和平解决创造一个积极的氛围和有利的地区环境。

来源时间：2016/2/20   发布时间：2016/2/17

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