孙韵：中国在缅甸的实验——发展促和平

分析
孙韵
14/03/2020
0

作者：孙韵来源：大国策智库

　　编者按：作为一带一路计划的重要国家，缅甸与中国的合作进展并不顺利。尤其是缅甸国内的政局不稳定，民族矛盾长期存在，中国难以通过一般自上而下的方法推进一带一路、中缅经济走廊计划，这促使中国开始了新的战略尝试：从过去以高层交往为主，希望自上而下通过和平谈判的方式转变为普通民众为中心，自下而上通过发展经济实现和平的途径。美国智库史汀生中心（Stimson Center）的中国项目主任，外交与安全政策专家孙韵详细介绍了这一路径。

　　一、缅甸国内政局不稳，民族矛盾长期存在
　　为了更好的理解中国在缅甸通过发展实现和平的战略意图，我们需要了解一些关于缅甸及中缅关系基本的背景知识。
　　1、缅甸地理优势明显，各国争相卡位
　　缅甸是陆地上联结东南亚与南亚、中东的必经之路，也是通往印度洋的重要通道，得天独厚的地理位置优势使其具有了重要的战略意义。因为有着战略性地理区位，其国内政局变化也常常引起国际社会的极大关注。近年来，美国、日本、印度都十分重视与缅甸政府建立密切关系。中国作为缅甸邻国，自古以“胞波”相称，在一带一路建设的大背景下，自然不甘落后。今年1月17日至18日，习近平对缅甸的国事访问将中缅关系提升为命运共同体。
　　2、“一带一路”进展不顺，中缅关系时冷时热
　　缅甸是中国“一带一路”计划的重要国家，但目前中缅经济走廊计划进展的并不顺利。中缅密松大坝项目因为受到当地民众和环保人士的强烈反对在2011年被缅甸当局叫停；皎漂深水港原定总价值73亿美元，但为了避免陷入债务陷阱，缅甸方面提出将成本缩减至13亿美元，原有的10个泊位被缩减至2个。习近平访缅，分析人士认为，不仅要重启中国在缅甸停滞不前的“一带一路”项目，建立通向印度洋的立足点，还有意在缅甸的和平进程中发挥更大的作用，以增加其影响力。
　　3、缅甸民族矛盾复杂，境内武装冲突持续不断
　　缅甸是亚洲国家中民族成分最复杂的国家之一，根据CIA网站数据显示，缅甸全国政府承认的民族共有135个，民族语言100多种。加上各民族社会经济发展的不同步，作为缅甸主体民族的缅族与少数民族之间在政治、文化、经济上都有较大差异，存在不同程度的民族矛盾和隔阂。缅甸北部的克钦邦和掸邦等地实行自治，军事冲突经常发生，战火延绵了半多个世纪。缅甸少数民族武装数量之多，与政府对抗之激烈，持续时间之长，不仅在东南亚独一无二，在世界上也属罕见。
　　鉴于缅甸国内的政局不稳定，民族矛盾长期存在，中国难以通过一般自上而下的方法推进一带一路、中缅经济走廊计划，促使中国运用通过经济发展加强政治稳定的经验，在缅甸北部开始一项大胆的实验，以破解缅甸反复发生的冲突和军事僵局。

缅甸主要民族地方武装

　　二、中国如何打破僵局
　　缅甸北部反复发生的冲突和军事对峙促使中国实施一项大胆的实验——一项连缅甸可能都没有意识到的实验。
　　1、中国以发展为导向的经验
　　在主权国家的国内冲突问题上，中国把发展与稳定视为两个相辅相成的概念。有些国家着重关注政治权利和经济利益的公平分配，与此不同，中国更愿意把经济蛋糕做大，让每个人可以得到更大的份额。
　　这种做法反映了中国通过经济发展加强政治稳定的经验——经济水平的提高加强了政府的合法性和国家的稳定性，这反过来又为经济的进一步发展创造了条件。因此在解决缅甸北部冲突问题上，中国正在调试这种以发展为导向的冲突解决机制。
　　2、调解缅甸北部民族冲突的结论
　　自2013年初设立亚洲事务特使办公室以来，中国一直正式参与调解缅甸北部民族冲突。经过六年的努力，缅甸在和平机制或政治经济权力的分配问题上仍无一致，中国在这一过程中得出了一些重要结论。
　　首先，除了复杂的历史因素以外，由缅族主导的中央政府和少数民族之间缺乏基本的信任，不可能就最困难的问题进行公开的谈判，尤其是在权利分配问题上。在缺乏互信充满敌意的气氛中，期望双方的领导人为和平协议作出必要的让步缺乏现实可行性。
　　第二，谈判通常由双方精英阶层自上而下主导，普通民众被排除在外，而双方的精英阶层都缺乏重大经济或政治动机来推进和平进程。
　　第三，既然自上而下的经验谈判不能成功，那么一种可能替代的和平方案是自下而上的办法，重点在于建立和加强普通民众之间的经济联系。
　　最后，在民地武控制地区，民众参与和经济发展会削弱民地武继续武装冲突的意愿，因为冲突会扰乱经济。
　　总之，经济发展和缅甸内部跨族群经济融合可以缔造稳定、维护稳定，缓解军事冲突，最终为政治融合、真正和平铺平道路。
　　还有一点，那就是需要逐渐削弱民地武武装斗争的意愿。在中国看来，民地武决心走武装斗争路线的关键原因之一是维护自己的经济利益，尤其是与自然资源有关的经济利益。他们担心缅甸中央政府和缅甸国防军会掠夺这些资源，因此和平协议会影响他们的生计和未来。如果能够发展和巩固经济，提高其他收入来源，他们看待自然资源的视角会很不同。
　　中国认为，导致冲突的一个关键因素是：缅军认为由于军力有限民地武不可能长期开展武装斗争。而民族地区经济增长将改变各少数民族与缅甸国防军之间的力量平衡。缅甸国防军必须承认自己不能在战场上取胜。军方不切实际的期望和取得决定性胜利的热望多年持续，导致冲突和僵局的反复出现。
　　打破这一僵局可以从加强民地武的力量入手，迫使缅甸国防军接受现实，承认自己不能在战场上获胜。只有此时，双方才会有谈判的政治意愿。增强少数民族力量不必通过军事手段，经济发展也能增强民地武的综合实力，并达到稳定政局的效果。
　　3、中国采取的措施
　　将政策转向以经济发展作为解决冲突的手段，在过去一年在缅甸北部得到了更广泛的体现。中缅经济走廊和三个边境经济合作区得到批准，包括密支那经济开发区、瑞丽边境经济合作区和临沧边境经济合作区。这三个经济合作区都位于缅甸政府控制的地区。
　　这些经济合作区的重点是边境贸易便利化，加强农业贸易以及中国与缅甸北部民族地区之间的基础设施建设。对于占地5000英亩的密支那地区，重点是农业生产，特别是水稻和养牛业，以及一些轻工业。临沧经济合作区从亚洲开发银行获得2.5亿美元贷款，主要用于解决边境贸易的制约因素。该项目将惠及缅甸民族地区，使农民、商人和其他人员得益于贸易区、物流园区、学校、医院以及技术和职业教育与培训服务。中国希望临沧经济合作区成为掸邦和克钦邦少数民族地区长期和平与发展的示范项目。

中缅经济走廊示意图

　　三、各方的反应
　　缅北各族欢迎中国向少数民族地区倾斜发展，并支持中国在缅甸的经济重心向上缅甸地区转移。甚至有民地武建议将中缅经济走廊的倒Y字形设计修改为"工"字型方案，上臂沿克钦邦和掸邦两侧穿过中缅边境，下臂像原中缅经济走廊设计的那样向若开邦和仰光省延伸。
　　边境经济区不仅将促进边境贸易，而且将少数民族地区变成中缅之间新的经济活动走廊。这将加强民族地区的社会经济发展，提高其在缅甸国⺠经济中的重要性。也许更重要的是，中国支持民族地区的经济发展，本身就释放了默许和支持民地武合法权利的信号。随着中国经济的不断深入，中方的利益深植于民地武地区和平与稳定中，更有利于瓦解缅甸国防军的军事进攻。也许这种期望有些不切实际，但事实确实是中国正在公开巩固自己冲突地区的利益。
　　宏伟的发展建议符合中国的利益。缅北军事冲突⻓期以来阻碍了中缅经济发展。掸邦的武装冲突，特别是在瑞丽附近的袭击事件，严重扰乱了边境贸易和双边经济活动。把民地武控制地区纳入中缅经济走廊，各方就都有责任维护地区稳定。一旦实现了稳定，中缅经济走廊的一个主要障碍将冰消瓦解。
　　云南当地政府积极寻求“一带一路"计划带来的机遇，并大力倡导将边合区视作“一带一路"的一部分。临沧、腾冲、保山、瑞丽等地方政府正在制定经济发展计划，以实现他们成为东南亚、南亚和印度洋地区交通和贸易枢纽的雄心壮志。
　　到目前为止，民盟政府和缅军尚未对中国在民族地区的发展计划做出任何重大反应。这并不一定令人惊讶，因为经济发展通常是一个大家容易接受的概念，如果他们反对，在政治上是不正确的。然而，缅甸是否意识到中国正在放弃过去和缅北民地武的非官方和秘密关系，公开寻求加强其能力的经济联系，这一点不得而知。
　　这些发展计划将使缅北民地武控制地区更加紧密地融入中国的区域经济规划之中。这将巩固中国对上缅甸的政治和安全影响，并在规划中体现中国对下缅甸投资的意愿。对于中国来说，如果下缅甸不能完全信任和依赖，至少要保持对上缅甸的牢牢控制。
　　四、结论
　　中国正在尝试一种完全不同的方法试图解决缅甸内部的冲突。这种做法植根于一种观念：经济发展可以带来稳定效应，经济融合也可以产生长期和平红利。与那种以领导阶层为主导、自上而下的和平谈判方式相比，这种以发展为导向的方法以普通民众为中心，自下而上为实现真正的和平创造动力。这一转变代表了中国新的战略考虑，也反映了中国各方的共识。
　　这种方法会成功吗?没人知道。毕竟历史尚未有先例通过经济发展和地区融合而成功解决内战；经济能力增⻓有可能使民地武更加肆意妄为，加深缅北与该国其他地区之间的敌对情绪。
　　即使在中国，两岸经济融合也尚未带来人们渴望的政治和解，新疆和⻄藏少数民族地区的经济发展也没有带来和平与稳定。但是，鉴于其他政治和军事选择也未能成功，通过经济发展实现和平不失为一种值得尝试的策略——值得每一个关心缅甸未来的人们去关注。