赵全胜：特朗普为什么要打台湾牌？

作者：赵全胜来源：海外看世界

　　厦门大学/中信基金会两会议论文系列第四篇

　　特朗普政府刚刚通过了新一轮80亿美元的对台军售，而今年仍有可能出现新一轮的加收关税，美国的台湾牌和中美贸易战已经成为当前中美博弈何去何从的一个风向球。人们不禁要问这样几个问题：特朗普为什么要打台湾牌，怎样打？而中国大陆又应该如何应对？
　　为了更好地回答上述问题，我们先来分析一下中美关系的全局。特朗普自2017年1月上台以来，至今已经两年多了。其多变的对华政策和跌宕起伏的中美关系引起了全球性的关注，中美关系出现了对峙的局面。本文首先对当前中美关系的态势做出判断，然后再来分析特朗普所一再出手的“台湾牌”。
　　复合型的中美关系
　　中美关系在今后相当长的一段时间里最大的可能是复合型，也就是说，竞争与合作并存。但是竞争的因素会更多一点，也就是说中美双方会出现一个对峙的局面，这个对峙应该是比较长时间的，而且这个对峙的范围也是全方位的。既有经济贸易领域，就是我们现在看到的中美贸易战和高科技战，例如围绕着华为所引发的引人注目的争斗。同时也有所谓的热战，也就是南中国海上的围绕着自由航行所引发的冲突，以及在政治外交领域里面的朝鲜半岛问题和台湾问题。
　　作为位居第一和第二的两个超大经济体和核大国，中美双方在危机管控和危机预防方面所采取的措施都是非常认真的。但并不排除小规模的局限性的冲突，就好比2001年海南撞机事件。但是这并不是说双方就会打起来，就会真正的把对手视为敌人。这正如美国方面反复强调的，竞争对手并不就代表着敌人。比如，美国和日本，美国和欧盟都有竞争的关系，但不能说他们相互之间是敌人。
　　中美之间的这种合作与竞争并存的复合关系和冷战时期的美苏关系的最大区别在于：美苏关系基本上是一个零和的方式，而中美关系在很多领域里是有这种竞争的性质，但是在很多其他领域里也有双方合作的可能性，这主要表现在要保持一个全球政治、经济、战略各个领域里面的相对稳定性，而中美作为两大强国也是世界上两个最大的经济体，双方携手来共同维持这个稳定局面对每一方面都是有好处的。双方如果发生军事冲突，或者正在进行的贸易战，结果都是杀敌一千，自损八百。冲突的结果也许会使一方受的损失大一点，比如中美贸易战期间中方的损失就更明显一点。但这并不是说另一方就不受损失，贸易战对美国经济的负面影响也是十分明显的。现在和冷战时期另外一个最大的不同，就是双方在意识形态领域里都有一定的灵活性。比如都强调市场经济，中国也在进行各种各样的改革。这也就是说我不认为中美之间会重蹈美苏之间冷战局面的原因。
　　特朗普的对华战略
　　特朗普的对华政策可谓是“三箭齐发”，自就任以来即认定中国在未来将是美国在国际上的竞争对手而非合作伙伴。特朗普的第一支“箭”射向经济贸易领域，即以经贸手段打压中国经济。特朗普希望用此支“箭”可以扭转多年来中美贸易的不平衡，进而消减美国的对华贸易赤字。特朗普的第二支“箭”则是指向军事战略方面。具体而言，特朗普提出要正式与日本，印度以及澳大利亚等国一起启动印太战略。这一点在南海体现的极为充分，特朗普继承美国前总统奥巴马提出的“自由航行”口号，增派军舰进入南海海域，甚至派遣航母编队进入南沙群岛和过去从未驶入过的西沙群岛等中国重要海域。而特朗普的最后一支箭则直指政治外交领域，也就是打“台湾牌”。2018年初，“台湾旅行法案”仅用三个月就紧锣密鼓地以“快三步”的方式通过— 国会众议院，国会参议院，总统— 最后特朗普还签了字。这其中的目的就是提升台美关系，把台湾作为其印太战略的重要抓手。
　　美国重返亚太战略的开展直接体现在了美国军力调整的事实上。美国海军作为美国武装力量的一个重要组成部分，原来是两洋平衡作战，太平洋大西洋各投放兵力百分之五十，现在比例是六十和四十。由此可见美国政府对于重新掌握亚太地区主导权的决心。与此同时，中美关系又由于孟晚舟和华为事件而受重挫。美国特别瞄准中国的华为等高科技部门，规定中国涉及“2025计划”的项目，都不能参与国防部相关的合作。同时在夏威夷海域的环太平洋军演拒绝邀请中国，理由是中国在南海建岛。与此同时，特朗普政府也开始高调打“台湾牌”，以及美国国会加紧运作邀请蔡英文访问华盛顿，都体现出用美台关系升级来牵制中国的战略。
　　若要进一步考察特朗普的对华政策，则美国国内因素亦不可忽视。特朗普的上台对美国国内政策的最大影响就是将美利坚合众国变成“美利坚分裂国”，支持者与反对者两派旗帜鲜明，党争不断。特朗普对前任奥巴马的政策可以归纳为“逢奥必反“。特朗普一上台就退出TPP，挑战NAFTA，在台湾问题上不按常理出牌也是在情理之中。就美国国内政治而言，最惹人关注的就是对通俄门的调查。“特普会”之后，美国的众多政治家与媒体都谴责其为“叛国行为”，使得他给公众一种岌岌可危的形象。如此一来，他必须在外交领域有所建树以缓和国内质疑之声。为此甚至可以不惜挑起重大国际纠纷。在此背景下，特朗普急于在外交战场上出彩，以转移国内舆论压力。2018年夏天和2019年春、夏他坚持与金正恩三次会面就是其外交思维的一个重要体现。而且特朗普并不满足于只担任一届总统，已经明确表示要连选连任的意向。所以特朗普的外交政策，包括对华政策，当然要为其国内考量服务。
　　特朗普为什么要打台湾牌
　　东亚国际关系自1895年马关条约之后，大国博弈在两个热点地区—朝鲜半岛问题和台湾海峡—就从来没有中止过。近代史以来，中美两大国在这两个热点地区不但卷入甚深，而且是直接的当事人，而这两个地区也就成为中美之间的博弈焦点。
　　美国在台湾问题上有三个基本考量：第一，战略考量：早在朝鲜战争一开始，麦克阿瑟就把台湾称作“不沉的航空母舰”，冷战结束后台湾又成为遏制中国崛起的重要棋子。这也和美国的战略地理优势有关，美国东西面临大西洋和太平洋，南北又是墨西哥和加拿大这两个弱国，所以自身没有什么安全问题。而中国就不一样了，东西南北，强敌林立，周边的安全问题很多。北京如果在台海有大的动作，将受到多方的牵制。第二，外交考量：台湾是中美博弈中最方便的筹码，成本低，效果显着。第三，政治考量：一方面可以推行美国的民主价值观，在国际上占据道德制高点，另一方面也可以通过在台海挑事来转移其国内政治纷争的视线。总之，美国在台湾问题上是不可能拱手相让的，将继续尽其可能对台湾“实施保护”；而台湾长达70年之久的偏安一隅靠的也是美国。
　　特朗普上台之后，又增加了一个因素，这就是台湾成为中美博弈中讨价还价的筹码，这当然反映了特朗普的商人本色，以极限施压来取得谈判桌上的最大效益。再加上特朗普身边的一批亲台强硬派，例如博尔顿、薛瑞福之流，在背后推波助澜，都使得特朗普打起台湾牌来广受美国朝野的支持，而变得游刃有余，并无后顾之忧。
　　特朗普的对台政策，有“变”的部分也有“不变”的部分。“不变”在于它并没有放弃“一个中国”的政策框架，尽管已经出现了空心化的现象。那么“变”的部分是什么？是现在对台湾的很多具体做法。特朗普一上任就与蔡英文通电话，这是史无前例的。美国到台湾访问的人员，有美国国务院助卿，有局级干部，甚至还有副部级干部。这样的情况以前也有，但是双方都不声张，现在美台官方来往变得“光明正大”，因为这是美国国内法允许的行为。另外，美国军舰停靠高雄港以及在太平岛获得补给这样的行动虽然目前还没有可能，但也已经作为一个话题开始讨论。
　　对美国来说，“台湾牌”成本低，效益高，打了似乎也没关系。成本低表现在它的一个国内法就可以提高美台关系，打一通电话就可以成为华盛顿向北京讨价还价的筹码，隔三岔五向台湾卖一下武器，就可以向中国施压。自特朗普上台以来，美国一再出台所谓的“友台政策”。美国国会已经通过并被批准的法案，这两三年以来就有台湾旅行法，国防授权法，亚洲再保证倡议法，其他还在审议中的包括：台湾保证法，台湾国际参与法，台湾国防评估委员会法，等等不一而足。特朗普的“台湾牌”主要是在政治外交领域。华盛顿还通过了7000亿美元国防授权法。这是历史上最高的数额，增幅为2.6%。另外，涉台部分提出了非常具体的美台关系升级行动，比如美军与台军共同训练，共同演习。再有就是多年来延续下来的对台军售，现在不仅要延续，还要升级加码。美国国会亦出现了邀请蔡英文到华盛顿讲演的呼声。所有这些动作都是要提升台美关系，把台湾作为其印太战略的重要抓手。
　　特朗普政府的对台新政，特别是《台湾旅行法》等法案的签署，无疑正在跨越中美关系的红线。如果进一步地发展，将把中美关系引向不可避免的冲突。而且现在美国已经在扫除周边的障碍，比如2018年8月美国政府声称要给刚刚与台湾断交转而和大陆建交的萨尔瓦多以惩治；拉美的另外几个国家与台湾断交，美国直接对这几个国家施以颜色。美国在国际范围内为台湾站台，中美则有可能在台湾问题上在世界范围内形成对峙。
　　除了美国自身的因素外，另外一个因素就是台湾的岛内政治。在马英九时代，美国利用台湾来对抗中国大陆的政策不符合蓝营的基本政治理念。所以马英九也不可能接手。而到了蔡时期，执政的民进党不但把美国视为保障台湾安全的屏障，而且是台湾独立的保护伞。蔡上台以后，不仅用一系列行动来呼应特朗普，而且还主动在美台关系中起作用，包括打电话游说各方。以前奥巴马虽然也试图实现亚太再平衡，但是他没拿台湾来说事，现在特朗普对台新政则有很大不同。台湾成为与中国博弈的一个很突出的谈判筹码（bargaining chips）。在这种情况下特朗普提出抬升美台关系就自然而然的得到了蔡政府的欢迎，也给特朗普打台湾牌提供了助力和基础。
　　热点问题对中美关系的影响
　　特朗普对华政策中的三支箭无疑对中美关系造成了巨大的冲击。更为重要的是，这三支箭中的每一支箭，无论是贸易战，还是南海挑衅，还是打台湾牌，到2019年上半年都还没有得到完全解决的迹象，这就使得中美关系的对峙走向常态化。特朗普对付中国的最新调整是高调提出印太战略。从美国主观上来讲，是想搞“美日+1”框架，即美国为主帅，日本为副帅，然后再搞“抓手”也就是 “+1”——韩国首当其冲、印度、澳大利亚、菲律宾、越南、以及台湾地区都在其列，但至于是否能够实现则要另说。例如如果“台海有事”，日本会和美国一起介入，但韩国表示“不会介入”。对于菲律宾和越南，中国则采取了釜底抽薪的方法。印太战略没有一个完整机制，但思路大致如此。在美国的印太战略里，当然离不开台湾牌，希望台湾成为其在印太地区的重要“抓手”。
　　在中美军力比较方面，美方有一种普遍的看法，目前来看中美差距还是很大的，但是中国军队的更新换代进展神速，双方的差距正在快速缩小，尤其是在海空军方面，因此，美国必须在其本身还占有优势的情况下（特别是军事实力和高科技方面），尽快出手，否则“时不我待”，日后再无良机。如果要确保取胜的话，“晚打不如早打“，那最好的战场就是南海或者台海地区。在哈里斯（现任美国驻韩国大使）当美军太平洋总部司令的时候，第七舰队的口号就是“今晚就开仗”！充分反映了美军内部求战的呼声。当然，美军一直在美国总统的领导下，也要尊重国会和政府部门的意见，但美军内部的情绪和意见，也可能导致出现“脱繮行动”。2019年7月，美国国内出现了两封引人注目的公开信。一封是美国九十多位美国专家签署的“中国不是敌人”的文章，在《华盛顿邮报》上发表；另一封是有130多个人签名给美国总统的公开信，呼吁美国政府坚持目前采取的对抗中国的路綫。而在第二封信的签名者当中，有一半以上是美军军官。
　　值得深思的是，中国跟美国谈判的时候总是提三个文件–《中美建交公报》，《上海公报》和《八一七公报》。而美国强调的是1979年的《与台湾关系法》和2018年通过的《台湾旅行法》，声称这是美国国会通过的法律，法律地位高于中美三个文件。这就使得中美两国在对台湾问题的认知和处理方法上，各说各话，很难形成共识。
　　中国的应对和今后的发展
　　特朗普的对台新政引起了中国的反弹。台湾问题不光关务历史耻辱，而且也是中国崛起的重要前提，即台湾身处第一岛链，拥有重要的战略地位。现在我们已经看到，各方都已做出了比较强烈和明确的表态。法案通过后，大陆的军事演习也进行了，外交休兵也停止了，再有就是原定于要在台中举行的东亚青运会因为“2020年东京奥运台湾正名公投”运动也取消了。大陆内部武统的呼声也愈发高涨。
　　那么如何去做，才能最大限度地减低美国对台湾问题的介入呢？这里面有两个关键词：意愿和实力。首先要降低美方介入的意愿：第一，多层次，包括领导人峰会，的外交互动中反复传达中国大陆在台湾问题上的立场；二，要明确有底线警告，并不厌其烦地警告；三，如果美国在台湾问题上跨越红线，大陆要有心理准备和反制措施。要一而再再而三的宣示，解决台湾问题是中国的内政，不是要给美国添麻烦，也不是要把美国赶出太平洋。要让华盛顿明白，消除这个地雷对双方都有好处，解决了台湾问题，中美两大国才能更好的共处，从而避免中美双方都不愿意看到的围绕台海而引发的中美军事摊牌。避免大规模军事冲突恐怕也应该是中美之间最大的公约数。再有就是靠实力。2018年春天，在美国用“台湾旅行法”来提高美台关系之际，中国驻美公使李克新公开发出警告，“美国军舰抵达高雄之日，就是大陆武统台湾之时”。这个明确的信号，既是展现背后的实力，也是要美方避免出现误判。
　　当然，不战而屈人兵是上上策，美国不介入台海是妥善解决台湾问题的前提。邓小平在出兵越南之前，先和美方沟通，取得了美方的谅解，从而极大地改变了中国周边的安全环境就是这方面一个成功的先例。中美在尼克松，卡特，里根，小布什时期在台湾问题上达成的共识都展现出两大国的外交智慧与沟通能力。北京方面不断做华盛顿的工作，消除这个地雷对双方都有好处，解决了台湾问题，中美两大国才能更好的共处，从而避免中美双方都不愿意看到的围绕台海而引发的中美军事摊牌。避免大规模军事冲突恐怕也应该是中美之间最大的公约数。
　　说到大陆的对台政策，应该仔细体会习近平主席有关解决台湾问题方案的讲话，在台湾问题上要有新思维：一是要启动民间大范围多层次关于台湾方案的讨论和互动，不但包括大陆，而且也包括台湾岛内和海外华人；二是要赏罚分明，对“台独”分子要明确打击，好处和优惠要给一般的民众和同意两岸统一的人士；三是思维上要思变。实际上在台湾我们面临两大反对势力，一股力量是“台独”势力，另一股是既“反台独”又“反共”，不认同大陆的政治制度。这两者是不一样的，要厘清二者之间的关系。这样才能真正从“一国两制”的角度出发，提出解决台湾问题的方案。我在早些时候的一个研讨会上提出，就中美关系和台海局势来説，有一个“四个不会改变”的现象值得注意：第一，美国把中国视为战略对手的共识不会改变，在相当长时期中国会是美国的战略竞争对手；第二，蔡英文“台独”倾向不会改变；第三，特朗普打台湾牌的做法不会改变；第四，中国在台湾问题上的主权立场不会改变。如果沿着这四个不会改变发展下去，中国国内已经没有多少空间可以退让了。
　　我们还应该看到，从奥巴马的“亚太再平衡”，到特朗普的“三箭齐发”（贸易战，台湾牌，南海挑衅），中国在对美战略的认知方面是有滞后现象的，其中不乏一厢情愿的善良愿望。中国有时倾向于把自己提出来的口号当成对方的思维，但美方并不接受。从大陆的角度来看，可以把台湾问题的解决归纳成四句话：和统是目标，武统是威慑，民心是关键，障碍是美国。如何解读美国这个最重要的外部因素呢？事实上，大陆内部对美国打“台湾牌”的动力和决心以及方法有时会有一厢情愿的想法。中国希望不与美国发生冲突，多与美国合作，希望美国内部友华力量超过友台力量，但希望不等于现实，要看到美国做法（例如2018年初通过的台湾旅行法）的严重性。首先应该承认中美关系既有竞争又有合作。而中美竞争的局面在相当长的一段时间里要大于合作的成分，所以要做好长期战略相持的准备。其次也需要深层次的关注美国国内政治发展和社会舆情的变化，建制派和反建制派的拉锯斗争，以及麦卡锡主义可能出现的苗头。如果出现中美对峙的局面，美军的动向也是值得注意的。中国在涉台方面过去是雷声大雨点小，通常的做法就是提出抗议发出警告。但是2019年7月在特朗普政府宣布对台高达22亿美元的军售后，中国政府终于亮剑，宣布将制裁相关的美国大公司和军火部门。这一新的举措表明了中国实力的增长，同时也表明了中国在台湾问题上的决心和立场。
　　但这并不是说，中美关系今后就只有对峙。对峙不是战争，我们还要看到合作的一面。作为当今世界上最大的两个经济体，中美两国不但有很深的相互依存，而且对我们这个人类命运共同体也承担着共同的责任。所以北京方面目前努力争取的还是尽量维持多年来“斗而不破”的局面。两国最高领导人还是要见面的，见了面还是要握手的。这样不但对亚太地区的和平与发展有利，也可以给中国的进一步发展争取到宝贵的时间。无论是台海问题还是朝鲜半岛问题，首先还是要争取和平解决。面对当前中美关系的重大转折点，中国应该做好自己的事情，不以他人意志为转移。应该看到，两国民间理性的声音还是占上风的。作为世界上两个最大的经济体，中美之间共同的东西很多，互补性很强，“和则两利、斗则两输”的道理是显而易见的。总的来看，当前中美间的对抗还没有脱离正常国家的纷争，两国之间尚不会有全面热战的爆发。但是如果特朗普一味挑战极限，跨过红线，局部的冲突就有可能发生，这在台海问题上并不是没有可能的。因此，中美之间的危机预防和危机管理将变得十分重要。

　　赵全胜：美国美利坚大学国际关系学院教授