小多边安全与美国印太战略

作者：  来源：国政学人

作者：William T. Tow，澳大利亚国立大学科拉尔·贝尔亚太事务学院国际关系学系教授，研究方向为联盟政治、美国在亚太地区的安全政策、亚太地区的安全政治和澳大利亚安全政策等。

来源：William T. Tow, “Minilateral Security’s Relevance to US Strategy in the Indo-Pacific: Challenges and Prospects,” Journal of Contemporary China, Vol.32, No.2, 2019, pp.232-244.

导读

本文介绍了小多边主义的概念、特点及其与其他多边主义形式的异同，并分析了美国如何将小多边主义作为一种多边主义变体以参与印太地区的安全管理。作者认为，印太地区地缘政治环境复杂且已有的多边主义机制效力不佳，因而小多边主义可以作为该地区双多边主义的替代方案。本文有助于剖析美国印太战略中的小多边主义手段及相关学者的政策建议，为中国在大国竞争背景下应对美国印太战略及其联盟政治等提供启示。但作者实际上关注的是小多边安全对美国印太战略的意义，其提出的小多边主义建设方案及相关的前提条件和可行性都是从美国视角出发的，意在讨论小多边主义如何补充美国现有的联盟体系，却忽视了印太地区不同国家的利益及其对小多边主义的多元立场。作者举出的美国在印太地区推行的小多边主义都具有较为明显的竞争性和排他性，实际上并不利于该地区的和平与稳定，也未必适于印太地区安全秩序的构建，需要辩证分析和谨慎对待。

引言

有效管理印太地区的安全形势已成为维护全球和平与稳定的当务之急。传统安全问题引发的紧张局势依然十分明显，非传统安全问题也影响着各国政策议程。冷战后整个亚洲地区的联盟关系和不结盟行为体的变化使这一局面更加复杂。美国的“轴辐”联盟网络让位于针对特定威胁和议题的更广泛的安全联盟。同时，朝鲜在积极主动地构建自己的战略影响力;印度和东盟各成员国等不结盟行为体正在日益多变的印太地缘政治环境中探索与其他大国和小国推进经济与安全合作;俄罗斯则渴望在亚洲不断演变的战略格局中发挥更大影响。

秩序构建与联盟过渡

在区域安全合作与竞争的背景下，出现了两个相互重叠且日益关键的趋势。一方面，中国在未来印太地区安全秩序的塑造中扮演着更为核心的角色。中国在各种议题和危机方面与该地区海洋强国的合作或竞争程度将决定该地区在何种程度上陷入多极无政府状态，或最终发展出具体的地区安全秩序。中美在朝核危机等方面的合作水平是对印太地区避免战争的关键考验。另一方面，自1951年签署《对日和平条约》以来，一直被称作“旧金山体系”的美国战后双边安全联盟网络现已演变成一个等级化程度更低、更为灵活的安全合作基点。至少有两个因素解释了这种转变，一是朝鲜对战后美国威慑战略的可信度的挑战日益加剧，该战略建立在对手为“理性人”的传统假设之上，以确保地区危机发生期间合理控制事态升级。二是美国在印太地区的条约盟友的国家安全议程变得更为多样化，且往往容易相互矛盾。作者认为，各种形式的多边主义尤其是小多边主义正在与当代形式的旧金山体系竞争，成为印太地区秩序构建的工具。

多边主义的定义

多边主义和多边安全政治可以视为三个或三个以上国家通过彼此认同、制度化、遵守规则和规范来建立信任和避免冲突的正式努力，以实现对于地区或国际秩序的共同愿景。多边安全政治的有效性需要满足三个先决条件，即不可分割性、一般组织原则和扩散性互惠。小多边主义是一种更为狭窄、通常是非正式的倡议，由更少的利益共享的国家(一般是三到四个)在有限时间内解决特定威胁、意外事件或安全问题。小多边安全有三个主要特征，即参与者数量较少、通常在没有机制遗产的情况下组建和解散、主要关注传统安全问题。

双边主义、三边主义和四边主义由国家参与者的数量定义，可能成为多边或小多边安全政治的组成部分。双边主义指两个国家在特惠基础上开展合作，根据共同利益实现排他性收益。三边主义位于“双边关系和更广泛的伙伴安排之间，是多边主义的最基本形式。”四边主义涉及四个国家之间的对话和周期性物质合作。

印太地区的多边主义环境

批评人士，尤其是现实主义学派，认为20世纪70、80年代出现的东盟和南亚区域合作联盟等多边机构未达成其目标。随着1990年代初东盟区域论坛和2005年东亚峰会的成立，该地区的多边安全对话更加全面，但二者都未满足上述建立一个可行的集体安全机构所要求的三个先决条件。与战后欧洲不同，印太地区缺乏建构多边主义的历史经验。许多亚洲主权国家是战后加速去殖民化的产物，其在领土、民族统一和意识形态等方面的差异引发了深刻的安全困境，使得印太多边安全政治的前景黯淡。在此背景下，美国可能会将小多边主义视为实现其安全目标的有效变体(variant)，但其可行性取决于美国最终能否成功地将旧金山体系转变为一个更灵活、更复杂的区域安全网络。

作为多边安全变体的小多边安全

小多边主义的吸引力在于其内在的灵活性、相对较低的交易成本和大国附属机构(major power affiliates)规定的自愿而非强制的承诺。小多边主义是自愿而非契约性的，是分类而非全面的，通常是区域性而非全球性的，且是“自下而上”而非“自上而下”的。作者认为，在美国霸权衰落且没有亚洲安全秩序进行取代的背景下，小多边主义可以被视为印太地区一种可行的多边主义和双边主义替代方案。小多边安全的支持者还认为，小多边主义通过加强现有双边安全联盟的弹性产生了“传统安全二阶效应”(second order traditional security effects)。

对小多边主义的批评包含这样一种担忧，即相对于多边组织而言，规模更小或更精简的组织并不能自动保证在管理任何特定安全问题方面取得成功。正确的参与者对小多边主义取得成功至关重要。另一个担忧则在于外部国家对小多边主义集团实际目的的看法。迄今为止，在解决具体问题方面，三边主义似乎比亚洲其他小多边主义更具适应性。作者认为，为验证这一点，美国领导的小多边主义集团将需要超越目前相对温和的职能，成功地在大国竞争和竞争性多边主义的霸权倾向之间维持平衡，并建立可信的声誉。

小多边主义在美国印太安全政治中的作用

早在冷战结束后不久，美国及其盟友就认识到印太战略环境中快速的结构性变化将促使他们寻求调整“轴辐”体系的方法。多边主义2.0出现于20世纪90年代末，并在奥马巴政府时期作为一种“默认战略”(default strategy)再次出现。从逻辑上看，小多边主义和非正式双边安全伙伴关系都是这一进程的衍生物，也是企图恢复旧金山体系重要性的手段。美国正在推动与印太地区某些国家在利基领域(niche area)的双边“伙伴关系”，试图使这些国家的利益与美国的利益相吻合。

20世纪90年代末，美国对如何利用小多边主义的方法解决地区安全问题进行了调查，发现美国非约束性的小多边主义倡议比双边集体防御安排更为有利，因为美国承诺的可信度仍然容易受到美国全球战略从亚太地区转向中东、国际恐怖主义和其他优先事项的影响。这种小多边主义合作具有灵活性，且只针对特定地区的威胁和挑战，而不面临联盟诱捕或抛弃等传统的集体防御问题。因此，美国领导的小多边主义联盟最近在印太地区发展起来，以作为旧金山体系双边联盟政治的补充。

在过去十年左右时间里，美国在小多边安全方面的几次试验为判断其有效性提供了依据。其中最重要的是澳大利亚、日本和美国于2005年构建的部长级“三边安全对话”。这一倡议是为回应美日和美澳双边防务联盟从以国家安全为中心的协议演变为通过采取秩序构建的姿态应对日益广泛的国际安全威胁的安排。另一场三边安全对话由美国的两个条约盟友澳大利亚、日本和一个新兴的美国安全伙伴印度发起，旨在协调这些国家在海上安全、反恐战略、区域互联互通和其他要求集体安全合作的挑战方面的利益。三国都将法治作为区域秩序构建的约束性规范。

交叉对比低调的多边主义和小多边主义

作者认为，尽管印太地区存在主要由东盟培育的各种多边安全框架，但缺乏任何类似于北约框架的历史权威、共同价值观和联合机制。东盟地区论坛实现“综合安全”方案的议程尚未达成，东亚峰会作为构建共同体的机构的实际作用仍模糊不清，并被东盟部长级会议所局限。坚持成员国平等的“东盟方式”的亚太多边主义集团无力解决该地区核心的“硬安全”问题。作者提出，小多边主义代表了一种潜在可行的政策选择，可以解决在不对称的“轴辐”联盟政治中，大小盟友间或经历的依赖关系和资源差距所引发的紧张局势，也可以使机构成员国之间就安全问题进行谈判。这些国家试图通过小多边主义行动，在美国的高级盟友/伙伴与其他盟友/伙伴的收益之间“取得正确的平衡”。小多边主义有利于实现双方商定的目标。作者认为，在这个意义上，小多边主义可以充当冷战驱动的“轴辐”体系和尚未定义、不完善但有效的多边主义秩序构建框架之间的桥梁。

结论

作者认为，美国及其盟友应确认五个前提条件，作为在印太地区加强和采用小多边安全的基础。第一，不应将小多边主义视为对现有联盟和机制的完全替代而是将其作为一种补充。第二，它应允许政策规划者聚焦于可以确定和追求共同利益与价值观的利基领域。第三，小多边主义应强调美国盟友之间扩展的和更为有效的“对话”关系。第四，小多边主义应该足够持久以应对美国及其盟友政治领导层的变化。第五，小多边安全合作应该被视为不仅仅具有“以威胁为中心”的性质，而是“桥梁建设”工具。

印太地区小多边安全的成熟仍面临至少两个主要障碍。一方面，朝鲜半岛或其他地方的安全危机将以某种方式爆发，导致政策制定者失去对结果的控制，从而影响地区秩序构建。另一方面，无论是正式的还是临时的小多边主义倡议，都将不堪重负并被默认为传统的权力平衡。小多边主义是实现特定政策目的的一种相对短暂的手段。它通常是一个本质上脆弱的安全合作过程，受制于参与国国内政治或地区整体环境变化的影响，其将随着时间推移而变得无关紧要。

美国作为印太地区安全行为体的未来角色直接影响到该地区地缘政治中任何“小多边主义解决方案”的可行性。美国在多大程度上仍愿意或有能力在印太地区维持可行的地缘政治方案而非单边主义的基础，将影响该地区小多边安全的前景。在印太地区危机管理这一问题上，进行日益直接的大国(中美)谈判和协调也愈发必要。

译者：陈思涵，国政学人编译员，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生。

来源时间：2023/2/27   发布时间：2023/2/25

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