中美博弈时代的中等强国外交

作者：  来源：国政学人

作者：Erik Brattberg，美国卡内基国际和平基金会欧洲项目主任、研究员。研究方向为欧洲政治和跨大西洋关系。

来源：Erik Brattberg， “Middle Power Diplomacy in an Age of US-China Tensions，” The Washington Quarterly， Vol.44， No.1， 2021， pp.219–238.

导读

过去四年，特朗普政府在其“美国优先”的外交政策上加倍下注，中美紧张局势加剧，但另一个趋势也同样值得关注，即中等强国(middle power)外交的重要性日益增强。在美国领导力缺乏的情况下，一些志同道合的中等强国(和国际组织)加强了彼此的伙伴关系，日益承担起了推动多边解决方案以应对地区和全球挑战的责任。这一现象的根源是在特朗普领导下，美国逐渐放弃其传统领导角色，而中国的自信(assertiveness)也日益增强，中等强国担忧国际秩序濒临瓦解。

然而，到目前为止，中等强国的努力既未能弥补全球领导力真空，也没有从根本上改变华盛顿或北京的考量。因此，我们必须审视三个与此相关的问题：第一，中等强国外交能否取得联合声明和权宜之计之外的更多成果?第二，在新冠大流行后，中等强国能否将不断升级的中美紧张局势转化为对一个行之有效的多边主义体系的有力捍卫?第三，拜登政府的外交政策议程将如何影响中等强国的考量，以及华盛顿更加积极参与、领导这些倡议的意愿?

本文最初发表于2021年。两年后的今天，如作者所预料，拜登政府通过双边渠道及“民主峰会”、印度-太平洋经济框架(IPEF)、四边安全对话(QUAD)等多边平台，进一步提升了中等强国盟友在自身全球战略中的作用，这一点在俄乌冲突和中美竞争中都得到了体现。而东盟成员国等更加独立于美国政策的中等强国则希望在中美之间左右逢源，走出自己的道路。总之，在大国博弈的背景下，中等强国作为大国之间的“中间地带”，其外交政策和实践仍将受到政策制定者和研究者的持续关注。

中等强国角色的演变

尽管中等强国的概念在学术界和外交政策实践界已经出现了几十年，但这一概念仍较为模糊。中等强国一般指大国之外，在特定情况下能够影响国际事务、在重大方面可以塑造地区环境并抵制大国要求的国家。自称或被称为中等强国的国家包括加拿大、澳大利亚、韩国、日本、印度、英国、德国和法国等。中等强国外交则指的是中等强国在没有大国协助的情况下发起的地区和全球倡议。自21世纪初以来，围绕中等强国外交的辩论发生了重大变化。在2003年伊拉克战争之后，被关注的问题是美国在欧洲和亚洲的盟友应如何规避以美国为中心的单极化;而近年来，随着特朗普时期国际秩序的破坏和中美竞争的加剧，中等强国外交又有了新的含义，即支持基于规则的秩序和独立于中美的多边主义。

在中等强国中，美国的传统盟友大多倾向以规则为基础的秩序和多边主义作为国际事务的组织原则。强有力的国际规则和机制的存在有助于国际社会稳定和务实，确保全球贸易的自由和开放，并保护小国不受较大邻国的胁迫。这一现实正是为什么欧洲和亚洲的大多数中小国家担心从基于规则的秩序转向更零和、更以权力为基础的秩序后，大国可以建立势力范围或在违反国际法后不受惩罚。

“美国优先”时代的中等强国外交

在奥巴马执政期间，美国及其在欧洲和亚洲的传统盟友在伊朗核协议、核军备控制议程、巴黎气候协定等重大多边倡议，以及追求新的重大区域自由贸易协定等方面意见大体一致。随着特朗普上台后单方面让美国退出以上及其他国际协议和机构，这些合作领域便消失了。美国的长期盟友对特朗普的“美国优先”政策感到担忧，这一政策强调主权而非多边主义，强调交易性的关系而非强大的联盟。因此，这些国家寻求通过增加自身自主权，以及投入更多资源增强彼此的联系，以使合作关系多样化来对冲风险。这种做法旨在向美国发出信息并维护多边主义。近年来中等强国的倡议的主要包括以下四个方面。

维护多边主义。特朗普对多边主义的攻击使得中等强国有理由在贸易、气候变化、经济和防止核扩散等问题上的加强全球合作。例如，在美国退出巴黎气候协定后，几个中等强国寻求加倍自己的气候承诺，并加强彼此之间的合作，以弥补美国参与的损失。特朗普政府的经济民族主义也促使中等强国捍卫多边贸易体系，如加拿大促成了由澳大利亚、日本、韩国、新加坡和欧盟等国组成的渥太华集团(Ottawa Group)。在世贸组织之外，单个中等强国之间贸易联系的增长也很明显，尤其是2019年生效的《欧盟-日本经济伙伴关系协定》，其创造了世界上最大的自由贸易区。一些中等强国则试图建立更共同的方法来解决新兴的技术相关问题。除了捍卫现有的多边协议和机构外，中等强国还寻求发起新的外交倡议，如法国和德国于2019年4月在联合国大会期间联合发起的多边主义联盟。

实现安全伙伴关系多元化。在盟友安全担忧的加剧之际，特朗普政府对盟友的安全承诺却在减弱，这令欧洲和亚洲的中等强国感到担忧。其中部分国家试图在分摊成本以吸引美国参与，和推动安全关系多元化以实现安全自给之间取得平衡。美国的欧洲盟友和加拿大近年来加强了它们在北约的领导力，并且欧盟内部也在加速构建北约框架之外的安全与防务合作，以减少对美国的片面依赖。在印度-太平洋地区，澳大利亚、日本和印度等国之间的双边和三边关系也在美国之外独立发展，以补充与美国的关系，维护基于规则的秩序，并在印太地区推动一个更多维的、不受中美竞争影响的地区秩序。除了这些区域内伙伴关系，志同道合的欧洲和亚洲中等强国之间的安全关系也在迅速发展。

管控紧张的中美关系。美国在欧洲和亚洲的盟友对中国的崛起感到不安，也对近年来不断升级的中美紧张关系抱有忧虑，并且不完全赞同特朗普政府对中国的对抗性议程及与中国“脱钩”的强调。他们寻求在可能的情况下与美国和中国接触，同时寻求采取新的举措深化多边合作。例如，为了给特朗普政府破坏世贸组织的行为提供一个替代方案，欧盟和日本与特朗普政府联合开展了三边行动。欧盟和日本的做法明显不同于美国，它们寻求建立国家联盟来解决世贸组织相关问题，而非震慑中国或威胁单方面退出。另一个例子是对中国“一带一路”倡议的态度：美国对“一带一路”倡议持负面看法，而欧洲和日本则采取了更为务实的态度，寻求塑造全球互联互通规范，提供替代投资，甚至在联合项目上与中国合作。在特朗普执政期间，欧盟和日本都努力与美国合作，处理与中国相关的共同经济和安全事项。

应对新冠肺炎大流行。新冠肺炎大流行时期的中等强国外交同样值得注意。在特朗普2020年4月威胁在当前大流行期间停止向世界卫生组织提供资金后不久，欧盟发起了行动，为开发新冠病毒疫苗筹集资金。此外，英国还于2020年6月4日主办了一场国际疫苗峰会，为全球疫苗免疫联盟筹集了88亿美元。德国、法国和其他几个中等强国也各自宣布了类似决定。中国后来也加入了这些不同的倡议，而美国是少数几个没有加入的国家之一。另外，澳大利亚和欧盟也在病毒溯源问题上提出了独立于中美的提议。在正式机制之外，加拿大、法国、德国、韩国和英国在内的13个国家于2020年4月签署了一项联合声明，呼吁全球协调应对新冠疫情。另一个由德国和法国领导的名为多边主义联盟的组织将新冠病毒疫苗称为“全球公共产品”，并最终将其纳入了世卫大会通过的决议。

特朗普时期中等强国外交的挑战

中等强国之间的利益趋同为它们支持多边主义和独立于美国之外承担国际责任的行动提供了基础。然而，中等强国外交仍面临着一系列挑战。

首先，尽管中等强国通常有着相似的国际观点，但它们的之间也存在明显的关键分歧。例如，在如何看待中国上，澳大利亚等国态度较为强硬，其他一些国家则有不同看法。而在气候变化问题上，澳大利亚对巴黎协定缺乏承诺，这与欧洲对此的高度重视形成了鲜明的对比。脆弱的双边关系，甚至个别中间强国之间(如日本和韩国)的紧张关系，或殖民时期遗留问题(如英国和印度)造成的紧张关系，也会使这些潜在伙伴之间的互动复杂化。

第二，中等强国外交大多仍是临时性质的，缺乏规律性的讨论和协调机制。虽然以问题为基础的松散联盟具有灵活性，但中等强国近年来的倡议主要是对国际事件的反应。中等强国可以寻求现有平台，也可以更多地积极接触各个地区的摇摆国家，如印度尼西亚、墨西哥和巴西以建立灵活的、针对具体问题的联盟。在缺乏更正式的工作方法和定期的会议形式的情况下，中等强国外交仍将是临时和被动的。

第三，国内政治可能会抑制中等强国在国际舞台上发挥作用的兴趣或能力。例如，意大利和澳大利亚等国近年来都面临着短期的国内政治动荡。新冠病毒大流行也可能会使各国更加注重国内议题。鉴于新冠疫情导致的长期经济衰退、民族主义和保护主义抬头，这些中等强国的领导潜力可能会被进一步削弱。

最后，不受大国竞争约束的口号可能使国与国之间的互动变得更具交易性质，而不那么以规范为基础。如果处理不当，这种趋势可能会缩小中等强国与其他全球伙伴有效开展外交倡议的空间。

中等强国距离填补全球领导空白的目标仍相当遥远，特别是如果美国直接破坏中等强国行动的情况下。中等强国必须继续推动有创新性的小众外交方式，如应积极鼓励非政府和私营部门行为体的参与。

然而，为了取得更广泛的成功，中等强国外交必须从言辞演变为行动，拿出实实在在的成果，而非抽象的价值。同样，中等强国不应仅仅维持现状，还必须清醒地认识到，它们有必要解决多边体系的缺陷，实现多边体系的现代化，以确保多边机构更大的透明度、问责制和有效性。

欧洲近年来在世卫组织改革问题上的努力表明，中等强国有可能提供一种替代美中全球竞争范式的外交选择，但这样做需要建立有效的联盟，并在特定问题上与其他合作伙伴接触，如网络安全、人工智能等新兴技术的标准制定、人权、供应链多样化、气候变化和全球卫生安全。因此，中等强国必须更系统地找出它们真正的共同点，探索哪些地方存在重大重叠和关键分歧，并关注如何更好地调动政治、外交、经济和军事工具，实现共同的战略目标。

简而言之，在大流行期间，中等强国日益活跃的行动值得注意，但在上述挑战得到有效解决之前，这些行动不会转化为有意义的成果。

拜登时代的中等强国外交

中等强国外交的未来在很大程度上取决于美国新政府采取何种方式。在拜登政府的领导下，中等强国合作的目的可能与特朗普时期截然不同。美国盟友和伙伴们预计，拜登政府将寻求修复美国的盟友关系，让美国重返多边格局，并设法避免与中国进行零和竞争。在这种情况下，中等强国希望美国在气候变化、防止核扩散、贸易和多边机构改革等问题上再次成为一个可靠的伙伴和强有力的领导者。

在拜登政府政策下，中等强国的主要职责将不再是组成集团对冲不确定的美国领导地位，而是试图充当美国在外交层面接触、插入和领导的伙伴关系的分遣队(contingent)。在这一方面，拜登的“自由世界”议程和他对全球民主峰会的愿景可能会非常相关。这种由志同道合的国家组成的联盟不像联合国或二十国集团那样更广泛的多边集团，有助于消除美国国内残余的对缓慢无效的多边主义的怀疑。

与此同时，鉴于拜登在2020年总统大选中没有获得压倒性胜利，如果特朗普的“美国优先”政策在拜登时期回归，与中等强国持续的关系可能会成为一种有用的对冲(hedge)。此外，在动荡的特朗普时期后，各国对美国的信任度较低，中等强国伙伴将继续警惕美国将它们仅仅用作与中国竞争的工具。因此，部分国家寻求在一定程度上独立于美国是很自然的。公开站在美国一边和其他与美国保持距离的中等强国之间爆发了新的内部分歧。

尽管拜登政府应该带头尝试在技术、供应链和多边机构改革等关键问题上与志同道合的全球伙伴建立有效的联盟，但这一倡议并不一定意味着美国必须始终处于主导地位。事实上，让其他国家带头，可以鼓励盟国之间分担更多的负担，并使其他全球伙伴更容易签署外交倡议，这实际上对美国大有好处。美国国际负担的减少可能也有利于争取美国国内支持。然而，中等强国外交的真正价值可能不是“幕后领导”，而是既可以作为美国全球领导力的推动者，也可以作为一个汇聚和利用集体力量的机会。

拜登政府有潜力与美国在欧洲和亚洲的传统盟友和伙伴共同领导，换句话说，美国可能不再是单极大国，但在一群志同道合的网络伙伴中，它很可能是必不可少的大国。拜登政府应该认识到，在特朗普时代，其在欧洲和亚洲的传统盟友和合作伙伴在提供全球公共产品方面承担了额外的责任，理应寻求利用和领导这些倡议。但它也应警惕推动类似反华联盟的事务，理解中等强国的合理关切，并愿意接受它们更高程度的自治。

尽管在拜登政府的领导下，美国外交政策更加多边化，但这不应排除中等强国在没有美国的情况下继续合作的可能性。事实上，对拜登政府胁迫民主国家联盟的合理担忧正在促使中等强国找出如何最好地与拜登政府合作的方法。因为它们认识到，尽管美国的号召力和领导力是必要的，但已经远远不够了。

译者：姚博闻，国政学人编译员，新加坡南洋理工大学国际关系专业博士生，研究方向为东南亚国际关系。

来源时间：2023/2/13   发布时间：2023/2/6

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