美国对朝核问题的政策建议——来自美国智库的声音

作者：编译/吴天昊  来源：大国策智库

  2017年初以来，朝鲜罔顾国际社会的强烈反对，加速推进核导研发进程，致使朝核导问题进一步发酵。特别是7月以来，朝成功进行了2次洲际弹道导弹试射、1次地下核试验，已对美本土安全构成严重威胁，导致特朗普政府调整和制定美对朝政策、解决朝核导问题的现实紧迫感大幅增强。在此背景下，美国内多家权威智库近期纷纷向特朗普政府建言献策，相关对策建议具有很强的操作性和针对性，对我们研判特朗普政府未来对朝政策走向及处理朝核导问题的对策，了解掌握美国为确保有效实施对朝制裁而可能采取的后续措施，避免中国企业成为美国次级制裁的对象具有重要参考价值。现将主要情况整理如下：

一、关于美对朝战略

在韩国总统文在寅上任后首访美国（6月28日）前夕，美国“大西洋理事会”向特朗普总统递交了一份备忘录，由防务问题专家巴里·帕维尔（Barry Pavel）和罗伯特·曼宁（Robert Manning）联合撰写，建议特朗普政府采取七步走的对朝“高压遏制”（High-Pressure Containment）政策。

备忘录认为，鉴于朝实战部署洲际弹道导弹后，将对美国家安全利益构成威胁，美国应采取“高压遏制”政策，其首要目标是让朝鲜领导人认识到，如果不停止核武器计划并重新回归外交谈判来消除核武器，朝鲜经济既无法得到发展也不会拥有好的未来。“高压遏制”政策需要采取七项措施：

一是与中国及其他国家合作，升级对朝制裁。包括：加强措施阻止朝进入国际金融体系；封锁其获取硬通货的所有来源；五方（指除朝鲜之外的六方会谈其他五方）应采取新的措施来落实安理会对朝制裁决议，并开展广泛的政策协调。二是密切与韩日间的合作，强化三边军事合作，以集中应对朝鲜的威胁。具体包括大幅增加导弹防御领域的合作；增加特战力量部署；重新向半岛地区部署美军轰炸机等。这些强化措施将迫使中国采取更多的行动。三是挑战中国的政策底线。检验中国对朝施加管控的意愿，并对中国施压，以便共同实施对朝制裁，使中国在对朝边境贸易上更加开放透明。中国国家主席习近平希望中美关系更加稳定，并逐渐将朝鲜视为负担而不是资产，美国可以利用这一点促使中国对朝采取更积极的措施，以帮助美国实现自身目标。四是大力强化美国的网络侦察与进攻活动，以便遏制、袭扰、瘫痪朝鲜的核武器研发、制造和列装等工作。五是对外宣布美国新的对朝政策，即“三不”原则：不得使用大规模杀伤性武器，否则将招致打击及韩国主导的统一；不得出口核设备或核燃料，否则美将采取一种可能措施实施拦截，并选择适当的形式和方式进行报复；不得违反安理会相关决议，实施针对美日韩的导弹发射活动，否则美国将保留击落导弹或采取先发制人行动的权利。六是发展业已存在的公开与秘密交流渠道。美国和韩国可分别与朝秘密开展情报接触，以便阐明和强调美国的立场，探究朝暂停核导试验和核燃料生产的可能。此外，美国还应主动与韩相关部门沟通，向韩方表明美国将通过纽约渠道或更高层级定期与朝开展对话，愿在2005年签署的“9·19共同声明”的基础上与朝展开对话。与此同时，韩文在寅政府应采取与美相类似的方式，但应避免采取为朝提供直接经济利益的“阳光政策”。相反，韩方应关注与朝在文化、体育、教育等领域的交流，扩大离散家属会面规模，增加南北间邮件、电信、铁路及航空往来。七是采取主动措施对朝施加影响。在朝国内散布消息，改善朝人权状况，大幅提升对“脱北者”的奖励力度。

二、关于如何应对朝鲜核导问题

 （一）短期措施

针对朝于7月28日第2次成功试射洲际导弹导弹，美国“国家利益中心”国防研究室主任哈里·哈萨尼斯认为，来自朝鲜的核导威胁只会不断加剧。为此，特朗普政府应立即采取以下三项措施，以遏制朝鲜的核野心：一是特朗普政府必须尽一切所能阻断朝鲜获得发展核导项目所需的外部援助。美国必须对任何帮助朝鲜发展这种令人生畏的武器的国家、公司、银行及个人实施严厉的次级制裁。必须开创这样一个先例，即如果帮助最野蛮的国家发展大规模杀伤性武器，那将为此付出最高昂的代价。二是美国及其盟国在增加朝鲜发展更先进的核导技术成本的同时，必须尽一切可能挫败朝鲜的核导开发计划。特朗普政府必须像布什政府及奥巴马政府处理伊朗核问题那样，利用网络技术，如恶意软件、病毒等，在各个方面挫败朝鲜的核导研发进程。为此，特朗普政府必须展开一次自上而下的评估，以确保充分利用网络技术来干扰朝鲜的核导开发。三是特朗普政府必须构建地区和本土导弹防御系统。美国不仅要在韩国部署“萨德”系统，还应该在日本部署“萨德”系统。同时，美国还应大幅扩建位于阿拉斯加州的反导系统。

（二）长期战略

当地时间9月12日，在联合国安理会针对朝第6次核试验通过第2375号制裁决议后，美国负责政治事务的前副国务卿尼古拉斯·伯恩斯（Nicholas Burns）在接受美“大西洋理事会”专访时指出，在处理朝核导问题时，特朗普政府应吸取前任政府处理伊朗核危机的经验，即要有远期战略、要有耐心、要有盟国和朋友。

伯恩斯认为，目前，朝鲜已经足够强大，在核武器方面也已经取得了长足的发展，朝核危机短期内难以得到解决。因此，美国必须制定一份耐心的长远对朝战略。具体可采取以下步骤：一是美国必须强化自身的防御能力，以便使朝方清楚地认识到美国将为韩国、日本、驻韩及驻日美军，以及美国领土提供保护。美国需要重拾冷战时期曾有效遏制苏联和中国的威慑战略。二是美国应遵循罗斯福的格言：温言在口,大棒在手。美国不应释放那些自己无法兑现的威胁。白宫方面应少说话，少发推特，而应像国防部长马蒂斯和国务卿蒂勒森那样，表现出解决朝核危机的坚定决心。三是不要评判我们的盟国。在朝鲜进行第6次核试验、朝核危机再度升级之时，特朗普政府曾指责韩国政府采取绥靖政策，并威胁将退出美韩自由贸易协定。这种做法是完全错误的。当前，美国需要团结韩国和日本，并向金正恩清楚地表明，美国将为韩国和日本提供保护，美国与韩、日之间的关系没有一丝裂痕。这才是危机时刻美国所应该做的。四是美国应该制定更切合实际的目标。虽然短期内说服金正恩放弃核武器是不可能的，但是否可能通过施压和谈判使朝鲜冻结核计划呢？从美国在该地区的战略目标看，冻结朝鲜核计划并不是令人满意的结果，但总比当前的局势要好。五是必须寻找一种谈判方式。如果要对朝实施战略威慑，并表明美国在军事上强于朝鲜，美国需要将该战略同朝方进行直接对话对接，了解朝鲜的终极目标，以便有机会达成妥协。美国应开辟一个能够使局势降温的进程，让朝鲜远离危机，并尝试通过谈判（这一过程或许需要几个月甚至几年时间）使朝鲜处于更加安全的境地。六是美国应与中国共同努力，通过谈判解决这场危机。这需要美国接受中美两国在处理朝鲜危机时实现双赢的现实。七是美国需要制定全面的对朝战略，包括威慑、联合国制裁及单边金融制裁措施。如果中方不同意美国的全方位外交策略，美国应考虑对与朝鲜开展借贷和贸易的中国银行及国有企业等实施次级制裁。

三、关于如何有效实施对朝制裁

（一）针对国际社会此前对朝制裁未能达到阻止朝发展核导项目的预期效果，7月，美国“新美国安全中心”（CNAS）发布题为《对朝实施新制裁政策的行动计划》的研究报告。报告全文共18页，由大西洋理事会客座高级研究员爱德华·费舍曼及新美国安全中心高级研究员彼得·哈瑞尔及伊丽莎白·罗森博格3人联合撰写，建议美国决策者对朝实施全方位的次级制裁，并就如何实施这种次级制裁提出对策建议。

报告认为，美国现有对朝制裁措施的共性是手段极端强硬，但收效甚微，并没有改变朝核导项目的研发进程。为此，报告建议，美国决策者们应从《联合全面行动计划》（JCPOA）签署前美对伊朗实施的制裁措施中吸取经验，尽快对朝采取新的制裁战略–全方位的次级制裁。由于次级制裁措施的外交敏感性，容易殃及与美国友好的国家或非敌对国家的公司，因此特朗普政府应与国会合作，以实现政府各部门间的联动，确保该制裁战略的有效实施。具体对策建议是：

1、对所有购买朝出口商品，包括煤炭、矿产、纺织品及其他产品的银行和公司实施制裁，但为在6个月内已明显大幅减少对朝贸易的公司提供司法免责。这种免责措施将使中国及其他贸易伙伴国逐渐减少对朝贸易，以避免遭受美对朝次级制裁的冲击。

2、要求所有支付给朝方实体的资金都必须存放在朝境外的保证金账户内，从而限制朝使用这些资金。迫使国外银行将对朝付款存放在保证金账户内，将更有助于确保平壤不会使用硬通货来从事非法活动，如购买导弹或核武器零部件。更重要的是，此举将确保朝可以继续进口人道主义物品，如食物和药品。对于没有得到授权而私自为朝提取资金的银行，美国可威胁对其实施次级制裁。

3、对朝鲜的港口实施制裁，包括海运线及其他与这些港口有交易的实体。美国应立即将朝所有贸易港口（共8个主要港口）列入制裁名单，而后对所有直接或间接为这些港口提供商品或服务的公司实施次级制裁。

4、针对为进出朝鲜的货物提供担保的保险公司，制定相应的制裁措施。鉴于大量贸易商品在进出朝鲜时，无论运输方式如何均需要担保，该举措将使朝在开展对外贸易时难度更大，迫使金融组织为避免向访问朝鲜港口的船只提供保险，在开展担保业务时更加谨小慎微。

5、针对与朝幌子公司开展业务往来的国外银行，制定并实施制裁。目前，仍有中资银行与朝鲜的幌子公司开展业务往来，美国完全有理由对其中的部分银行甚至全部实施制裁。如果第一轮次级制裁没有阻止其他中资银行与朝鲜的幌子公司开展业务，那么美国可对剩余的与朝开展业务往来的公司实施制裁。尽管有人对实施针对中国金融机构的制裁存有疑虑，但我们应该记住，2012年美国政府确实对昆仑银行实施了制裁，而且该制裁并没有导致北京停止与美在伊核问题上的合作。

6、高调开展公共外交，败坏与朝开展贸易的名声。美对伊实施次级制裁取得成功的原因之一在于，通过渲染伊朗寻求核武器、破坏地区稳定，以及伊朗国内的人权问题，降低了他国与伊朗开展贸易的积极性。美国可围绕购买朝鲜商品、使用朝鲜劳工将会如何帮助金氏政权应对美国次级制裁等问题开展公共外交活动。通过揭示与朝开展贸易往来所带来的负面及非人道主义后果，美国可为其对朝施加经济压力积累法律资本。

7、广泛推行外交拓展活动，以便为美实施对朝制裁争取支持，避免被错误解读。深入实施次级制裁将导致外交纠纷，使国际关系面临螺旋式下降的风险。为此，美国可加大外交努力，向外界解释具体的制裁措施，突出如何避免成为制裁目标。美国应主动与可能受到次级制裁影响的外国政府，特别是中国以及全球各行业进行接触，从而为制裁实施及美朝最终进行的外交谈判打造建设性基础。

8、保持畅通的对华沟通渠道，但必须明确阐明朝鲜问题是美国需要优先处理的事务。美国对朝采取的任何制裁措施都将不可避免地引发中美之间的摩擦。美国的总体政策构想应该是与中国保持畅通的沟通渠道，以确保中方不会对美国所采取的制裁行动感到措手不及。与此同时，美国必须明确向中国阐明：朝鲜的核研发活动对美国及其盟国构成了直接威胁，美国政府将毫不犹豫地保护本国利益。美国不能容许中国的威胁或含糊其辞的承诺干扰对朝制裁政策的实施。美国还应向中国暗示，如果朝鲜的核研发水平达到某一门槛，军事选项或将成为唯一选择，从而使中方明白破坏对朝制裁将无益于其自身利益，尽管美国更倾向于实施制裁，无意在半岛引发暴力冲突。

（二）针对美国及联合国近期出台了一系列对朝新制裁措施，“新美国安全中心”今年新成立的“美国未来制裁措施特别行动小组”（Future of U.S. Sanctions Task Force）（以下简称“特别行动小组”）于当地时间9月6日，就如何有效实施对朝制裁提出对策建议。

特别行动小组认为，朝鲜近期接连发射洲际弹道导弹、实施第6次核试验、与美国互放狠话等举动将半岛局势推向新高，导致地区局势升级和发生误判的风险陡增，由此将给美国及其海外盟国带来严重的政治、经济及安全后果。尽管美对朝战略必须包括外交、军事等诸多方面，但美国及其伙伴国当下需要面对的问题是如何实施美总统特朗普于当地时间8月2日签署的新对朝制裁法案及联合国安理会于当地时间8月22日通过的2371号决议。通过领导伙伴国对朝开展新一轮施压，美国可打造一种有助于解决当前半岛紧张局势的多边框架结构。

特别行动小组指出，如果能够严格落实对朝新制裁决议，这些措施或将减少朝鲜的出口收益、封锁对朝鲜经济的投资、进一步限制朝鲜进入国际金融体系，进而将迟滞朝发展核导项目，影响其对“险恶”对手的态度。由于美国及联合国过去几轮对朝制裁经常无法严格落实，并使朝鲜领导人认为制裁通常是象征意义大于实际意义，只有严格执行新的制裁措施才能确保其对朝鲜的政治、经济产生影响。为此，特别行动小组提出以下对策建议：

一是美国国务院和财政部应发动一场全球性的外交运动，倡导各国遵守对朝制裁法案和决议。2006年至2014年间，当美国对伊朗实施制裁时，美国国务院和财政部的官员发动了一场攻势外交运动，倡导各国遵守美国及联合国的对伊制裁法案和决议，其中不仅包括举行政府间会谈，还包括美国政府官员直接与国外私人部门接触，向其解释新的制裁措施及违反该制裁措施可能遭受的惩罚。美国政府用多国语言印制了大量常见问题清单及其他指导性文件。即使今天很多对伊朗的制裁已经被取消，但财政部依然保留了200条涉及对伊制裁的常见问题，而涉及对朝制裁的常见问题却只有10条。鉴于这种情况，美国国务院和财政部应发动一场攻势宣传运动，通过解释制裁内容，包括向私人部门发放详细的指导材料、直接与中国及亚洲其他国家的银行和公司会谈等，倡导各国遵守美国及联合国及公布的新一轮对朝制裁措施。

二是中国应采取进一步行动，以确保遵守国际社会对朝制裁措施。此前，中国在执行对朝制裁决议方面不尽如人意。一方面原因在于中朝间特殊的关系使中国打击朝鲜贸易活动的政治意愿并不强；另一方面原因在于中国广泛存在的腐败现象，特别是边境地区的边防及其他公安力量的腐败。对于此轮对朝制裁，中国需要做出清晰的政治表态，表明其将全面履行新一轮对朝制裁决议，并将采取协调一致的行动强化对制裁决议的遵守，包括调配更多中央资源赴中朝边境地区执行货物审查，以确保受禁贸易在边境地区被彻底阻止。由于朝鲜90%的对外贸易来自中朝贸易，让中国公司及海关遵守所有对朝相关制裁法案和决议是制裁措施能否成功的关键。

三是美国应持续对违反对朝制裁法案和决议的公司施压。通过对从事新对朝制裁措施所禁止的非法商业活动的公司实施制裁，美国官员可以鼓励世界各国遵守对朝制裁法案和决议。例如，2017年6月，美国决定对中国丹东银行实施制裁。此举既是对丹东银行的惩罚，也是向其他公司传递一种强烈的信号，即从事非法对朝贸易将要承担金融和商业后果。1月份以来，特朗普政府已开始加快推进针对与朝开展非法贸易的制裁认定，未来还应进一步加快实施制裁认定工作，包括针对未遵守新制裁法案和决议的中国公司。

四是美国政府、盟国及非盈利性机构应公开明显违反制裁法案和决议的行为。除制裁认定外，美国、联合国、其他国家当局、调查媒体、非营利性专家应继续让公众关注明显违反对朝制裁法案和决议的行为。例如，今年4月媒体的报道使公众注意到朝鲜的船只准备向中国港口卸载煤炭。由于国际社会的关注，并经过外交接触，中国最终要求这些船只返回朝鲜，并未允许其卸载货物。主动曝光那些违反联合国制裁决议与朝鲜开展贸易的公司将有助于新制裁决议的强力实施。

五是美国国会可以促进和监管美国及国际社会对朝制裁措施的有力实施。美国国会应就制裁实施情况举行听证会，并准备在适当时机批准新的追加制裁决议。国会中的外交政策领导人也应与伙伴国的同僚接触，鼓励其他国家的立法当局在国家层面执行联合国制裁决议，敦促这些国家与美国保持同步，加快出台各自的对朝施压措施。

吴天昊，自由撰稿人，中国驻朝鲜大使馆前外交官。

来源时间：2017/9/28   发布时间：2017/9/20

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