马丛丛：美国最高法院大法官提名之争

作者：马丛丛  来源：共识网

　　原题：被大选遮住了的权力角逐：美国最高法院大法官提名之争

　　马丛丛：北京外国语大学“小碧池边谈美国”兴趣小组

　　近来，全世界的目光都聚焦在美国总统大选上。桑德斯基本大势已去，希拉里一路凯歌，获得民主党提名几乎是板上钉钉的事。而自诩为假定的共和党提名者特朗普确在独孤求败。困扰他的是如何筹集相应的竞选资金，与希拉里相抗衡。先前特朗普对其党内财主们恶语相向，共和党的“钱袋子”们对是否给予他财力支持仍持保留态度。即便握手言和，他们觉得也应是特朗普先迈出第一步。特朗普定于本周四与众议院发言人保罗·莱恩会面，商议竞选之事。之前莱恩曾传出“没准备好支持特朗普”的言论。特朗普最近也降低了姿态，称非常期待周四的会面。特朗普能否最终讨好共和党大佬，博得其财团的支持?一切要等周四方见分晓。在这场混淆视听的角逐中，谁又会问鼎美国总统?哪个党派更有胜算，民主党抑或共和党?这些问题都备受关注。

　　大选固然重要，而另一件事情同样不可小觑。那就是美国最高法院提名者的确认问题。2月13日，宪法“原始主义者”(originalist)，极端保守派大法官安东宁∙斯卡利亚(Antonin Scalia)，悄然离世了。3月16日，奥巴马正式提名梅里克·加兰(Merrick Garland)来填补最高法院的空缺。

　　总统选举四年一次，而大法官确是终身制。大法官一言九鼎，他们的任命，会对政党政治、利益集团、乃至整个美国社会产生深刻的影响。在党派纷争尤为严重的今天，此问题不仅关乎到奥巴马的政治遗产，更如同一个隐形炸弹，一旦爆发，势必使本就龃龉不断的两党关系坠入万丈深渊。

　　加兰其人

　　在荣获总统提名当日，谦逊而不失风雅的梅里克·加兰现身任命仪式，发表了一段声情并茂的演讲。谈及对正义的追求和法律的忠贞，情不自已，一度潸然落泪。

　　加兰何许人也?六十三岁的梅里克·加兰是四十年来最年长的总统提名大法官。作为哈佛大学法学院的全优毕业生，加兰的履历堪称完美。作为克林顿任期内的司法部检察官，美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的主法官，加兰的履职将会打破最高法院在斯卡利亚去世后出现的4比4平局的尴尬局面，使最高法院的立场整体向左偏移。

　　从其判案来看，加兰的政治偏向为中偏左，是司法克制主义的典型代表。他曾参与调查俄克拉何马城爆炸案，并对嫌犯的死刑没有提出异议。在关塔那摩审判案中，他也与联邦政府的决议保持一致，支持被监禁者走军事法庭程序而非民事法庭审理。

　　由此可见，他身上带有些许保守的印记，与其说他是自由派，倒不如说加兰对联邦政府言听计从，亦步亦趋。这无疑符合奥马巴的个人偏好，奥巴马自执政以来，官司缠身，手握行政大权却又四处受缚。奥巴马即将卸任，将这样一位相对温和的大法官送入最高法院，无疑为自己的政治遗产加了一道保险。

　　共和党的反应

　　加兰任命即刻招致共和党大佬们的不满。共和党的资深参议员们均宣称在新任总统当选上任之前，不会将梅里克·加兰纳入听证程序。参议院的多数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)放言，任命新任大法官的事应交由下一任民选总统全权处理。他指责任期将至的奥马巴别有用心，利用此问题来谋得政治筹码。参议院司法委员会主席恰克∙格拉斯利(Chuck Grassley)也言之凿凿地表示在新任总统走马上任之前，不会考虑就加兰提名举行听证会的事。反对加兰履职的共和党人甚至搬出了所谓的“拜登规则”(“Biden Rule”)，为他们的不作为找寻借口。

　　拜登规则

　　“拜登规则”(“Biden Rule”)可看作是“瑟蒙德法则”的延续。“瑟蒙德法则”意即参议院在总统大选年应对司法任命一事加以回避。“拜登规则”最早可追溯至1992年6月。时值老布什总统最后一年任期，拜登时任参议院司法委员会主席，意气风发，“年少轻狂”，坚称在大选这个多事之秋老布什不该提名最高法院候选人。如今形势反转，共和党人反将一军，多次援引拜登多年前留下的话柄。3月24日，拜登在一次演讲中支持奥巴马总统提名加兰,并为自己先前的言论开脱，斥责共和党人断章取义，玩弄政治。他指出，司法委员会在他辖下并无一例提名者没被召集听证会的情况，并警告共和党这一不负责任的举动会影响最高法院发挥司法职能。

　　历史之过节

　　对最高法院提名者的这般刁难是史无前例的。据统计，三分之一以上的届期任满总统在最后执政之年都可以如愿提拔联邦法官，并得到参议院确认。2000年以来未得到确认的联邦法官只有二十六人，不到六分之一。而如今最高法院法官提名者的确认时长大有延长趋势。1987年，获里根总统提名的最高法院继任者罗伯特·博克(Robert Bork)未通过民主党控制的参议院确认。此举被公认为对立党阻挠最高法院大法官的标志性事件。那之后，两党便围绕大法官确认之事两不相让。

　　博克被提名时，他接替的是一位中等程度的保守派大法官，他的上任将打破最高法院保守派与自由派势均力敌的局面。此次境况又并无二致。倘使加兰如期上任，他将打破最高法院四比四的对峙局面，而他的决定性投票，很可能将使最高法院整体意识形态向左偏移。这一场景，更使共和党惶恐不安。

　　宪法之争端

　　那么，美国总统在届满之年提名最高法院大法官，填补席位空缺，以期在其卸任之前履职，是否逾矩?参议院拒绝就被提名者召开听证会，对其能否就职进行投票，又是否违宪?参议院是否如同总统一样，享有搁置否决权?

　　美国宪法第二条第二部分关于任命权的第二款条例明文规定：总统在参议院的建议和准许下，享有任命大使、各公使、最高法院大法官和其他公职人员的权利。有些人认为参议院拖延对加兰的听证会，就等于放弃了宪法赋予的权利，在这种情况下，总统可绕过参议院强行通过对加兰的任命。

　　另外有人对这一观点做出了驳斥。他们认为，延迟对最高法院提名者的听证程序等同于弃权的说法不攻自破。宪法规定总统的任命需得到参议院的准许，而延迟召开听证会显然是这一任命未得到参议院许可。由此可见，双方的焦点在于各自的职责权限。

　　诚然，总统有任命的权力，参议院也有准许的职责。而建国之父们之所以创立“三权分立”的政治体系，正是为了防止一方权力过大，渎职滥权。参议院为何刁难总统，不履其职?按理说参议院对最高法院法官任命一事任意为之，也是在意料之中，合乎情理。参议院自不希望奥巴马的最后一届任期圆满结束，更不会放掉任何一个坎儿来煞煞他的锐气。

　　结局预测

　　共和党是否会将搁置否决权贯彻到底，抑或只是虚张声势，最终做出妥协?民主党又是否对其强硬立场束手无策呢?奥巴马又能否突破重重阻隔，打破“跛脚总统”的诅咒?

　　共和党的抉择

　　好的兆头已经出现，继马克·柯克(Mark Kirk)之后，已有一些共和党参议员与加兰会面，呼吁同僚给他听证的权利。奥巴马政府也采取了其他方式，试图逼共和党就范。5月10日，加兰向参议院司法委员会提交了一份已填好的调查问卷和其它相关信息。其间加兰无可指摘的履历一目了然。9日，在对外公布的电子邮件中，白宫表明立场，“调查表和相关文件详细呈现了加兰法官做为最高法院提名者所具备的光辉履历和无暇资历”。

　　共和党其实并无其它选择余地。加兰在堕胎，种族等议题上的观点尚不得而知，我们也无法妄议他就职将带来的实质性后果。但有一点是肯定的。加兰无疑是共和党面临的最好方案了。

　　提名四十年来最年长的大法官，奥巴马给共和党留足了面子。为人正直，加兰属于温和左派，在两党广受赞誉。试想若希拉里入主白宫，极可能会提名更激进，更偏左的法官，无疑对共和党更加不利。已过花甲之年，加兰如若履职，想必不会在位太久，届时共和党还有机会另择中意者。

　　另一种可能是，川普问鼎白宫，共和党将如愿等到一位保守派大法官。然而此种可能仅有四分之一，就如同一场博弈，共和党难操胜券。即便共和党等到这一天，因其搁置确认一事所带来的政治负效应也会抵消这一成果。最新民调显示，美国民众对加兰应得到确认的支持率为百分之五十二。届时共和党的固步自封很可能因此事失信于民，坐失参议院大权。

　　最近一些有争议的案例，如26州诉奥巴马的DAPA(全称为“推迟遣返作为美国公民或永久居民父母的非法移民”项目—Deferred Action for Parents of Americans and Lawful Permanent Residents)移民特赦项目违宪，和隶属于宗教团体的非盈利机构状告奥巴马医改中保证生育控制的条款侵犯了他们的宗教自由等案件亟待最高法院裁决。一旦出现平局，则维持此前低级法院原判，而地方法院多为民主党所控制，最高法院两派平分秋色的投票结果多对共和党不利。

　　在非法移民问题上，奥巴马的移民特赦项目若判平局，将维持此前低级法院做出的撤销移民特赦项目的裁决，四百万名未在册移民将难逃被遣返的厄运，他们可投票的合法子女势必会对其罪魁祸首—共和党心生怨恨，这种怨恨很可能会伴随他们一生。共和党若始终不能觉悟，终将被时代潮流所弃。

　　奥巴马上任后，共和党可谓无所不用其极，百般阻挠他颁布各项法案，行政命令，从行动上降低总统行政权的行使效率。共和党拒绝提高财政拨款上限曾一度导致政府关闭。以“大佬党”(Grand Old Party)著称的共和党现如今可称之为“大挠党”(Grand Opposing Party),其总是对对手不依不饶的作风也容易使双方陷入“集体倦怠”，干扰决策，更加招致选民反感。

　　诚然，这项提名，势必使掌权参议院的共和党不管如何花尽心思，机关算尽，都难逃左右为难，出师不利的厄运。然而奥巴马对加兰的任命亦是有理有据，符合宪法程序和总统职责。“大挠党”在大选这一紧要关头，不以大局为重，一再强调党派分歧的行为是极其幼稚的，充其量只会离间选民，平添对手的票仓。

　　奥巴马的选择

　　奥巴马也并非沦落到只能望洋兴叹的地步。先前提名受刁难时，奥巴马曾启动了休会任命程序。虽然最高法院在“诺尔·坎宁诉国家劳工关系委员会”(National Labor Relations Board v. Noel Canning)一案中以“参议院休会不到十天，并不是真正意义上的休会”为由驳回了，奥巴马此次仍可再启动这项程序，待到八月参议院休会时任命加兰，以期自动免去参议院确认程序。

　　倘使参议院一如既往地不肯“真正休会”，人数变动的最高法院也有可能做出与先前不同的裁决。虽然在之前的判决中，最高法院一致认为，“休会任命”需总统在休会期间空缺之时方可启动，但在“宪法危机”的紧要关头，大法官们仍可推翻先例，做出不同的解释，重塑宪法权威。

　　奥巴马也可以尝试采取行政命令的方式，改变游戏规则，强制参议院对加兰的任命进行投票表决。如果奥巴马又被告到法院，法院作为一个息息相关的利益集团，原则上是偏向于被任命的法官的。而奥巴马近来也召集了各路豪杰，包括把政治谋略大师斯蒂芬妮•卡特(Stephanie Cutter)纳入囊中。

　　加兰本人也在努力。参议院民主党领袖里德(Henry Reid)对他的抗压能力赞赏有加。相信以他的努力，最终会获得更多有良知的民主党参议员支持。关键还是需要讨好参议院共和党领袖。

　　事实上，最高法院大法官不能顺利就职的弊端已经显现，在上个月底关于公共雇员工会是否有权强制即便不选择加入工会，仍受益于“集体谈判”(collective bargaining)的雇员缴纳会费的案例，最高法院出现了四比四的平局。斯卡利亚先前曾站在雇工一方，而他的投票亦随他的逝去而失效了。这意味着此前较低级别法院做出的裁决将成立，最高法院将维持原判。

　　影响

　　福山笔下的美国民主大厦早已轰塌，曾经的“山巅之城”民主神话已然退化成两党互相攻讦的游戏。共和党尤为甚。参议院共和党“大挠们”搁置对最高法院提名者的确认程序，某种程度上反映了共和党的不自信。即便操纵着参议院，共和党也不能确保自己会否决掉奥巴马的提名人，或者说，共和党人内心深处并不想否决加兰。倘若如此，这场拉锯战充其量也只是无中生有的一场闹剧，共和党亲手敲响了自己的丧钟。信仰宪法“原始主义”的斯卡利亚在九泉之下听闻此事，也不会安息吧。

来源时间：2016/5/13   发布时间：2016/5/12

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